Recurso de protección contra Municipalidad por exclusión de incremento previsional en remuneraciones.

Chillán, diecisiete de noviembre de dos mil nueve.-

Vistos y teniendo presente:

A fojas 10 comparece el abogado don Rodrigo Tejos Godoy, en representación de don Edgardo Arturo Venegas Troncoso y de don Roberto Enrique Montti Ortiz, presidente y secretario respectivamente de la Asociación de Funcionarios Públicos de la Ilustre Municipalidad de Chillán N° 1, quienes por sí y en representación de sus asociados, cuya nómina acompañan, todos domiciliados para estos efectos en calle Arauco número 342 de esta ciudad, recurren de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Chillán, persona jurídica de derecho público, representada por su Alcalde don Sergio Zarzar Andonie, funcionario público, ambos domiciliados en calle 18 de Septiembre número 510 de esta ciudad, a fin de que se adopten las medidas pertinentes que permitan reestablecer el imperio del derecho, otorgando adecuada protección a los derechos de los recurrentes, ordenando el cese de los efectos del acto arbitrario e ilegal en que ha incurrido la recurrida, al excluir de la remuneración de los recurrentes el incremento previsional establecido en el artículo 2° del D. L. N° 3.501 de 1980, cuyo pago, a contar de enero último, fue ordenado mediante Decreto Exento N 0 202/3039/2009 de 15 de julio pasado. Sustentan el recurso expresando que el pasado 14 de septiembre la recurrida no incluyó en el pago de las remuneraciones de los funcionarios municipales, el incremento previsional referido, cuya procedencia consta en Dictamen N° 8.466 de 2008 emanado de la Contraloría General de la República, provocándose una fuerte disminución en las remuneraciones, todo en virtud de una simple decisión adoptada en forma arbitraria e ilegal, en la que no se han observado los procedimientos legales ni reglamentarios, carente de justificación y que se aparta del criterio racional que debe presidir y orientar los actos de la administración municipal, especialmente cuando éstos afecten derechos fundamentales de sus trabajadores, como lo es el de percibir íntegramente sus remuneraciones sin sufrir detrimento patrimonial, lo que ha trasgredido el principio de respeto de los actos propios, en virtud del cual se tienen por nulos los actos dictados por un órgano que contradicen lo establecido en otro acto anterior dictado por el mismo órgano, desconociéndose la causa o motivo por el que se les privó a los recurrentes, de parte de sus remuneraciones, generándoles una situación de indefensión. Sostienen, que la Contraloría General de la República mediante Dictamen N° 8.466, habilitó a recibir la referida previsión, determinando que ésta debía ser aplicada sobre el total de las asignaciones que se perciban como retribución por el desempeño de un cargo público, de modo tal de poder cumplir con el objeto del referido incremento, cual es el de mantener el monto líquido de las remuneraciones, que de otra forma, se vería afectada producto de la carga que el nuevo sistema previsional impuso a los recurrentes. Agregan, que en el mes de julio último, se dispuso el pago retroactivo de los últimos 6 meses de los referidos incrementos, así como la concreción legal del derecho al pago de los mismos, lo que constituye un derecho patrimonial adquirido que incrementa las remuneraciones, incorporándose a éstas, al igual que los demás beneficios, por lo que no pueden dejarse de pagar sin vulnerar gravemente el derecho de dominio que se tiene sobre las mismas, las que se perciben en razón del cargo y función que diariamente cumplen los recurrentes en virtud del nombramiento conferido dentro del marco de una contratación regulada legalmente, cuyas remuneraciones son fijadas por ley. Estiman, que el acto arbitrario e ilegal de la recurrida, junto con vulnerar lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, vulnera el espíritu y sentido que inspiró la reforma previsional, la que al colocar de cargo de los trabajadores las cotizaciones previsionales, estableció normas que garantizan la no disminución del monto líquido de las remuneraciones, siendo este fin el que inspiró el referido incremento. Señalan, que la Constitución Política de la República garantiza el derecho de propiedad sobre todos los aspectos que lo conforman, sus atributos y cualidades, refiriéndose tanto a la materialidad cuantitativa como a los derechos inmateriales incorporados al patrimonio de los recurrentes, destacando que uno de los aspectos más delicados en la relación laboral es la remuneración, ya que constituye la causa por la cual el trabajador enajena parte de su independencia comprometiendo su esfuerzo personal, existiendo las mismas razones, tanto en el ámbito público como privado, para brindarles protección, siendo una de sus manifestaciones la inalterabilidad unilateral de su monto, el que una vez incorporado al patrimonio del trabajador trasciende al simple derecho de percibirla, pasando a constituirse en un derecho adquirido de rango o garantía constitucional superior a la relación existente entre el trabajador y su empleador, lo que queda de manifiesto al revisar la legislación que regula esta materia tanto en el sector público como privado, existiendo como única diferencia que en el caso de los funcionarios públicos el Estado es su empleador, el que no sólo se obliga como tal, sino que además, actúa como garante de los derechos de todos los habitantes del país. Consideran que el actuar de la recurrida importa el ejercicio de funciones jurisdiccionales, trasformándose en una comisión especial que decide la forma y monto de las remuneraciones de los recurrentes, lo que atenta contra la garantía constitucional consagrada en el inciso 4° del numeral 3° del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, afectando además, las normas del debido proceso. Finalmente, sostienen que el proceder de la recurrida resulta ser ilegal, al contravenir lo dispuesto en los artículos 92 y 95 de la Ley 18.883, Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, normas las que transcribe, siendo arbitrario al carecer de motivación y justificación, pues procedió a efectuar descuento en las remuneraciones de los recurrentes sin mediar acto administrativo que contenga el fundamento legal de los mismos, actuar el que califican de fáctico. Terminan solicitando que en mérito de lo expuesto, y lo dispuesto en los artículos 92 y 95 de la Ley 18.883, 1,6,7, 19 numerales 3° inciso 4°, 16°, 23°, 24°, 26°, artículo 20, todos de la Constitución Política de la República, Auto Acordado sobre tramitación del recurso de protección y demás normas legales citadas y principios de derecho aplicables, tener por interpuesto el presente recurso a favor de la totalidad de los asociados que componen la Asociación de Funcionarios Municipales de la I. Municipalidad de Chillán N° 1, se adopten las medidas que se estimen convenientes y, en especial, restablecer el imperio del derecho otorgando su adecuada protección, disponiendo el cese de los efectos del acto arbitrario e ilegal en que ha incurrido la recurrida al excluir de las remuneraciones de los funcionarios el incremento previsional establecido en el artículo 2° del D. L. N° 3.501, reconocido como derecho de todos los funcionarios y cuyo pago fue ordenado mediante Decreto Exento N° 202/3039/2009 de quince de julio último dictado por la recurrida, acto arbitrario e ilegal que vulnera las garantías constitucionales de los recurrentes, declararlo admisible y, previo informe de la recurrida, resolver que se reponga y mantenga el pago mensual del beneficio derivado del pago del incremento previsional establecido por el artículo 2° del D. L. N° 3.501 de 1980, ordenando su pago así como el de las diferencias que se hubieren devengado a partir del acto arbitrario e ilegal por no existir resolución que deje sin efecto dicho pago y/o derogue, modifique o rectifique el citado decreto, con costas. De fojas 1 a 9 acompañaron documentos los recurrentes. A fojas 39 informa don Sergio Zarzar Andonie, Alcalde de la Municipalidad de Chillán, expresando que en el mes de julio pasado, las Asociaciones 1 y 2 de Funcionarios de la I. Municipalidad de Chillán le solicitaron que conforme al Dictamen N° 8.46 6 de la Contraloría General de la República, se les pagare el incremento establecido en el D.L. N° 3.501 del año 1980, calculado sobre el total de las remuneraciones de carácter permanente, ante lo cual el Director de Asesoría Jurídica dispuso, mediante Ord. N° 400/361/2009, reliquidar el incremento establecido, aplicándolo sobre la suma de todas las asignaciones de carácter permanente afectas a imposiciones previsionales que constituyen remuneración de los funcionarios regidos por la Ley N° 18.883, recalculándose las remuneraciones ya pagadas erróneamente, teniendo presente la prescripción del artículo 98 del cuerpo legal precitado, disponiendo mediante Decreto Exento N° 202/3039/2009 su pago desde enero a julio último, pago el que también se realizó el pasado mes de agosto. Agrega, que el pasado 18 de agosto, la Contraloría General de la República emitió el Dictamen N° 44.764 por el que aclaró el N° 8.466, en el sentido que el referido incremento debía calcularse aplicando el factor correspondiente sólo a las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraban afectas a cotizaciones previsionales y no a las creadas o establecidas con posterioridad, por lo que mediante Dictamen N° 44.764 dispuso que a partir de septiembre pasado el incremento previsional se calculare sobre el sueldo base, motivo por el cual las remuneraciones de los recurrentes en el mes de septiembre, en lo referente al incremento previsional resultaron ser menores. Finalmente, expresa que el Decreto Ley N° 3.501 que estableció un nuevo sistema de cotización previsional dispuso que las remuneraciones de los trabajadores dependientes, afiliados a las antiguas instituciones de previsión, quedarían efectos a las cotizaciones respectivas, cuyos porcentajes, tanto para el sector público como privado, comenzaron a regir a partir del uno de marzo de 1981, pasando a ser de cargo de los trabajadores, disponiendo el mismo Decreto que las remuneraciones debían incrementarse tanto para los trabajadores vigentes a esa fecha como para los que ingresaran posteriormente, con el objeto de no ver disminuidas sus remuneraciones líquidas. Termina señalando que la dictación del Decreto Exento N° 203/3039/2009 obedeció a lo resuelto en Dictamen N° 8.466, mientras que la reconsideración en la forma de cálculo se orig inó en el acatamiento del Dictamen N° 44.764, de 18 de agosto último. A fojas 23, y de fojas 27 a 38 y 43 a 45 acompañó documentos la recurrida. A fojas 42 se ordenó traer los autos en relación. A fojas 46 el Consejo de Defensa del Estado, representado por la abogada Procuradora Fiscal de Chillán, doña Jimena Alcántara Olivares, asume la defensa de la recurrida.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

1°.- Que el recurso de Protección de Garantías Constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumera, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive o amenace ese atributo.
2°.- Que, como se ha reseñado en lo expositivo, los recurrentes han fundado el presente arbitrio constitucional en que la recurrida el pasado 14 de septiembre no incluyó en el pago de las remuneraciones de los funcionarios municipales, el incremento previsional previsto en el artículo 2° del D. L. N° 3.501 de 1980, cuyo pago, a contar de enero último, fue ordenado por ella misma, mediante Decreto Exento N° 202/3039/2009, provocándoles una fuerte disminución en sus remuneraciones, estimando que la decisión adoptada resulta ser arbitraria e ilegal, pues no se observaron los procedimientos legales ni reglamentarios, careciendo en consecuencia, de justificación, apartándose del criterio racional que debe presidir y orientar los actos de la administración municipal cuando éstos afecten los derechos fundamentales de sus trabajadores, como lo es, el de percibir íntegramente sus remuneraciones sin sufrir detrimento patrimonial, desconociéndose la causa o motivo de ello, generando una situación de indefensión. Estiman que el actuar descrito, según se desprende de una interpretación armónica del texto, les ha vulnerado las garantías constitucionales consagradas en el numeral 3° inciso 4° y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, esto es, la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o in corporales, ya que la recurrida les ha rebajado el monto líquido de sus ingresos mediante una simple decisión administrativa informal, carente de fuerza vinculante.
3.- Que ,como ya se expresó también, la Municipalidad recurrida, representada don Sergio Zarzar Andonie, en lo medular del informe que corre a fojas 40 y siguiente, indicó que, ante la aclaración efectuada por la Contraloría General de la República mediante Dictamen N° 44.764, dispuso que a partir de septiembre del año en curso el pago del incremento contemplado en el artículo 2° del Decreto Ley 3.501 de 1980, volviera a calcularse sólo sobre el sueldo base y no sobre el total de las remuneraciones de carácter permanente, como se había ordenado primeramente mediante el Decreto N° 202/3039/2009, que corre a fojas 36.-
4°.- Que, corresponde, enseguida, entrar a examinar el primero de los requisitos de la acción constitucional de la especie, consistente en la existencia de un acto arbitrario y/o ilegal atribuible a la I. Municipalidad de Chillán, teniendo al efecto por establecido en autos que la recurrida obró en el sentido indicado sin que mediare un acto administrativo revestido de las formalidades legales y con arreglo al cual, en ejercicio de sus potestades, haya dejado sin efecto el primero.- 5°.- Que, en conformidad con lo dicho, parece innegable que el municipio actuó sin sujeción a lo dispuesto en la ley 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 3°, conceptualiza el acto administrativo como las decisiones escritas que adopte la administración o las decisiones formales que emitan los órganos de la administración, en tanto que en su inciso octavo determina que sólo éstos estarán premunidos de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad; infringiendo, además, los artículos 15 y 16 del mismo cuerpo legal, referidos a los principios de impugnabilidad y transparencia y publicidad de los procedimientos administrativos, como asimismo el artículo 12 de la ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, que exige que las decisiones formales de las municipios cuando contienen declaraciones de voluntad propias del ejercicio de su potestad, se manifiesten, entre otros , por medio de Decretos.
6.- 0 Que, así las cosas, es dable concluir que la abstención que se reprocha por los recurrentes a la I. Municipalidad de Chillán, no obstante el pronunciamiento del Dictamen 44764 por parte del órgano contralor, constituye una omisión ilegal por haber transgredido normas legales expresas, y arbitraria porque carece de expresión de motivos y racionalidad.-
7°.- Que, en relación, ahora, a las garantías constitucionales trasgredidas, esta Corte es de criterio de concluir que en la especie la recurrida se constituyó en una comisión especial, pues decidió por sí y ante sí abstenerse de seguir aplicando un Decreto Alcadicio plenamente vigente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 19 número 3 inciso cuarto de la Constitución Política de la República.-

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Fundamental y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo de los Recursos de Protección, se declara que se acoge el interpuesto de fojas 10 a 21, sólo en cuanto se ordena que la recurrida, Ilustre Municipalidad de Chillan, representada por su Alcalde, don Sergio Zarzar Andonie, ejerciendo sus potestades con estricto apego a la normativa legal vigente, disponga lo que en derecho corresponda con relación al Decreto Alcaldicio N° 202/3039/2009, de quince de julio de dos mil nueve.-

Regístrese y, en su oportunidad, archívese.

Redacción del Fiscal Judicial don Solón Rodrigo Vigueras Seguel.-

ROL 166-2009-