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jueves, 28 de noviembre de 2013

Acceso a la información. Publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado. Correos electrónicos que sirven de base para adoptar decisiones administrativas.

Santiago, seis de noviembre de dos mil trece.

A fojas 69: téngase presente.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que en estos autos comparece Raúl Ferrada Carrasco en representación del Consejo para la Transparencia, quien deduce recurso de queja en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago señor Juan Muñoz Pardo y señora Amanda Valdovinos Jeldes y de la Abogado Integrante señora María Cristina Gajardo Harboe, denunciando las faltas y abusos graves en que habrían incurrido los magistrados al dictar sentencia definitiva en autos rol N° 5077-2011 acogiendo el reclamo de ilegalidad planteado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y otros funcionarios de dicha repartición y de la respectiva Subsecretaría en contra de la resolución de término dictada por el Consejo para la Transparencia en el Amparo Rol C1482-11, la que es dejada sin efecto y, en consecuencia, se niega lugar a la solicitud de entrega de copias de los correos electrónicos requeridos por Leonardo Osorio Briceño.

Segundo: Que se les imputa a los recurridos haber incurrido en falta o abuso grave al dictar la sentencia reseñada en el considerando anterior, pues con ello se habrían infringido la Constitución Política de la República y la Ley de Transparencia, permitiendo que un órgano de la Administración retuviera información que estaba obligado a entregar, afectando el derecho constitucional de una persona al acceso de los fundamentos de una decisión de la autoridad en el marco del proceso de modificación de los contratos del sistema del transporte público de la ciudad de Santiago.
Precisa el quejoso que los recurridos fallan en contra de los antecedentes del proceso al resolver que los correos electrónicos, cuyas copias han sido solicitadas, no tienen el carácter de documentos que sirvan de sustento a un acto o resolución administrativa, en circunstancias que la autoridad expresamente reconoció lo contrario al manifestar en su respuesta al requirente de información. Asimismo, se omite toda referencia a la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional a través de la cual se declaró inadmisible un requerimiento de inaplicabilidad, deducido en el marco del reclamo de ilegalidad, por estimar que éste no era fundado, pues la autoridad administrativa reconoció que los correos constituirían un antecedente que se tendría en consideración para la adopción de futuras determinaciones, por lo que serían antecedentes fundantes del órgano, constituyendo información pública a luz de lo dispuesto en el artículo 8° inciso 2° de la Carta Fundamental.
Por otro lado, agrega que respecto de los oficios relacionados con la modificación de los contratos del sistema de transporte público de la ciudad de Santiago, los sentenciadores señalan que éstos habían sido proporcionados por la Subsecretaría de Transportes al peticionario, cuestión que no es efectiva, pues únicamente se señaló por la autoridad que ellos se encuentran disponibles en el sitio web institucional.
Enfatiza que se infringe el inciso 2° del artículo 8 de la Constitución Política de la República, norma que no sólo declara públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, sino que también sus fundamentos y el procedimiento que se utilice para la materialización del mismo. En la especie, es la propia autoridad, la que al responder el requerimiento expresamente reconoció que servirían de base para adoptar decisiones administrativas. En el mismo sentido se vulnera el artículo 5° inciso 1 de la Ley de Transparencia, que es una regla de desarrollo de la garantía constitucional cautelada en el mencionado artículo 8 de la Carta Fundamental.
Continúa exponiendo que no es efectivo lo sostenido por los sentenciadores en orden a que se afectaría la garantía constitucional de la "inviolabilidad" de las comunicaciones que cautela el artículo 19 N° 5 de la Constitución Política de la República, puesto que se trata de comunicaciones pasadas, ya concluidas, siendo imposible que se configure el tipo constitucional que garantiza que la comunicación no sea interceptada, registrada o abierta mientras el proceso de comunicación se encuentra en curso; sin perjuicio que, además, se vulnera el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, pues en la especie no se está en presencia de comunicaciones que tengan el carácter de privadas no sólo por las razones expuestas en los párrafos precedentes sino porque la sola lectura de Decisión de Amparo permite concluir que en los hechos resultaba imposible que se afectaran los derechos de las personas, particularmente la esfera de su vida privada y la inviolabilidad de sus comunicaciones, pues se dió aplicación al principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia, disponiéndose el tarjado de cualquier antecedente o dato que sobre la vida privada o intimidad de los emisores o destinatarios que pudiera indicarse en los mencionados correos electrónicos.
Tercero: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de "Las facultades disciplinarias", procediendo solamente, conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal, cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
Cuarto: Que consta del expediente tenido a la vista, reclamo de ilegalidad Rol N° 5077-2012 de la Corte de Apelaciones de Santiago, que por Resolución Exenta N° 5 de 21 de noviembre de 2011, emanada de la Subsecretaría de Transportes se deniega la entrega de copia de los correos electrónicos y oficios, recibidos y enviados por el Ministerio de Transportes, la Subsecretaría de Transportes, el coordinador del Transantiago y el equipo responsable de las modificaciones de contratos que digan relación con el proceso de modificación de los contratos del Transantiago que asigna nuevos recorridos de transporte público en la ciudad de Santiago. En el punto 7 de la mencionada resolución se expresa: “(…) no es procedente entregar copia de los correos electrónicos, éstos últimos y los oficios requeridos constituyen antecedentes que servirán de base para la evaluación y posterior adopción de las determinaciones que correspondan a la autoridad para velar por la continuidad de los servicios de transporte público de pasajeros de la ciudad de Santiago, por lo que su entrega comprometería el debido cumplimiento de las funciones que la ley ha encomendado al Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones”.
Ante la denegación de información el particular recurre de amparo ante el Consejo para la Transparencia, quien en la sesión ordinaria de 29 de junio de 2012 decidió acoger dicho reclamo, ordenando la entrega de copia digital de los correos electrónicos y oficios requeridos, tarjando, en el caso de los correos, los antecedentes que digan relación con la intimidad o vida privada de sus emisores o receptores o que no diga estricta relación con el desempeño de sus funciones.
En contra de la decisión de amparo descrita precedentemente se interpone reclamo de ilegalidad, impugnando sólo la orden de entrega de los correos electrónicos. Los jueces recurridos acogen el reclamo y dejan sin efecto la decisión de amparo Rol C1482-11 que ordenó la entrega de los correos electrónico, denegándose en tal sentido la solicitud de Leonardo Osorio Briceño.
Quinto: Que, primeramente, cabe consignar que toda alusión o reclamo contenido en el recurso de queja respecto de los oficios cuya entrega fue ordenada por el Consejo para la Transparencia resulta improcedente, puesto que tal materia no fue puesta bajo la órbita de la competencia de los jueces recurridos a través del reclamo de ilegalidad impetrado, limitándose la sentencia en lo resolutivo a dejar sin efecto la decisión de amparo sólo en cuanto se ordenaba la entrega de los correos electrónicos, ergo, aquella, en cuanto dispone la entrega de los oficios requeridos, se encuentra firme al no haber sido objeto de reclamo.
Sexto: Que asentado lo anterior, resulta procedente hacer un análisis previo de la normativa que rige la materia, para efectos de determinar si los jueces recurridos han incurrido en falta o abuso grave al acoger el reclamo de ilegalidad y dejar sin efecto la decisión de amparo en cuanto por ella se dispone la entrega de los correos electrónicos individualizados, los que se encuentran en poder del órgano administrativo.
Séptimo: Que la Constitución Política de la República señala, en su artículo 8º, que: “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.
La Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información, el que se encuentra reconocido en el artículo 19 N° 12 del Código Político –aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.
La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que reconocido inicialmente a nivel legal fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado Constitucional democrático, en que la publicidad es la regla y el secreto la excepción.
Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos como en sus fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.
Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.
Octavo: Que de lo anteriormente expuesto surge que efectivamente los jueces recurridos han incurrido en falta o abuso grave al acoger el reclamo de ilegalidad y dejar sin efecto la orden de entregar los correos electrónicos en cuestión, otorgándole el carácter de personal a la información requerida, determinando que ella no es sustento de un acto administrativo y que su divulgación atentaría en contra de la garantía del artículo 19 N° 5 de la Constitución Política de la República, puesto que en la especie, tal como lo sostiene el quejoso, es la propia Administración la que reconoce, en la resolución que deniega la solicitud de acceso presentada por Leonardo Osorio Briceño, que aquella servirá de base para adoptar decisiones relativas a la continuidad del servicio de trasporte público en la ciudad de Santiago. En consecuencia, se trata de información que integra la formación del acto de la Administración, que por expresa disposición del constituyente es pública –cuestión ratificada por el Tribunal Constitucional en resolución de 26 de diciembre de 2012, que declaró inadmisible el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad promovido por el reclamante de ilegalidad, según consta a fojas 384 de los autos rol N° 5077-2012-, debiendo ella ser entregada a los ciudadanos que la requieran al no configurase a su respecto ninguna causal de reserva. En este mismo orden de ideas, no es posible estimar que la divulgación de la información contenida en los mencionados correos vulnere el derecho a la intimidad de las personas que los emiten, toda vez que, como se señaló, ella en el caso concreto no reviste el carácter de personal, sin perjuicio que, además, si eventualmente los correos electrónicos contuvieren información anexa a la solicitada referida a la intimidad o vida privada de los funcionarios que la emiten o recepcionan, en la decisión de amparo se han adoptado todas las providencias necesarias para que ella no sea divulgada, pues se ordena que la misma sea tarjada antes de su entrega, materializando así el principio de divisibilidad consagrado en el artículo 11 letra e) de la Ley de Transparencia.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales se declara que se acoge el recurso de queja deducido en lo principal de fojas 15 y, en consecuencia, se deja sin efecto la sentencia, de la Corte de Apelaciones de Santiago dictada con fecha 12 de junio de 2013, que acogió el reclamo de ilegalidad interpuesto en contra del Consejo para la Transparencia y en su lugar se declara que la decisión de amparo adoptada por el citado Consejo en sesión ordinaria Nº 351 de 29 de junio de 2012 recaída en la causa rol C1482-2011, que acogió la solicitud de información deducida por Leonardo Osorio Briceño, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico por lo cual es válida y, por tanto, se debe entregar copia digital de los correos electrónicos, recibidos y enviados por el Ministerio de Trasportes, la Subsecretaria de Transportes, el Coordinador de Transantiago y el equipo responsable de las modificaciones de los contratos del Transantiago, que digan relación con las modificaciones de los contratos, en virtud de las cuales se asignan nuevos recorridos del transporte público en la ciudad Santiago, todo ello en los términos que han sido consignados en la propia decisión de amparo antes individualizada.

No se ordena la remisión de los antecedentes al Pleno de este Tribunal, por tratarse de un asunto en que la inobservancia constatada no puede ser estimada como una falta o abuso que amerite disponer tal medida.

Regístrese, comuníquese, y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, la que será devuelta en su oportunidad.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.

Rol Nº 4060-2013.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Pedro Pierry A., los Ministros suplentes Sr. Juan Escobar Z. y Sr. Carlos Cerda F. y el Abogado Integrante Sr. Luis Bates H. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Cerda por haber terminado su periodo de suplencia y estar con feriado legal y el Abogado Integrante señor Bates por estar ausente. 

Santiago, 06 de noviembre de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a seis de noviembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado 
Diario la resolución precedente.