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5 de octubre de 2014

Recurso de protección por término anticipado de funciones de administrativo a contrata. Por su propia naturaleza jurídica, el cargo denominado “a contrata” es transitorio y precario. No ser necesarios sus servicios es suficiente justificación para descartar arbitrariedad. VOTO DE MINORÍA exige una fundamentación más precisa, que en este caso inexiste.

Puerto Montt, ocho de agosto de dos mil catorce.
Vistos:
A fojas 13 comparece doña Claudia Antonia Unicahuín Quinan, domiciliada en Senador Julio Von 2176, Castro, quien recurre de protección en contra de la Dirección General de Aeronáutica Civil, representada por su Director General, General de Brigada don Jaime Alarcón Pérez, ambos con domicilio en calle Miguel Claro N° 1314, Providencia, Santiago; y en contra de don Osvaldo Contreras Opazo, en su calidad de Jefe del Aeródromo de Mocopulli, dependiente de la Dirección General de Aeronáutica Civil, ambos domiciliados en Ruta 5 Sur, cruce Mocopulli, comuna de Dalcahue, por incurrir ambos en un acto arbitrario e ilegal, específicamente la dictación de la Resolución N° 210 de 15 de abril de 2014, por la cual se toma la decisión de hacer cesar a la recurrente en el cargo a contrata, afectando las garantías constitucionales del artículo 19 N° 2 y N° 24 de la Constitución Política de la República, solicitando que se adopten las medidas para reestablecer el imperio del derecho, especialmente el reintegro al cargo de “Administrativo” en funciones de Secretaria del Aeródromo de Mocopulli ordenando al Director General de la Dirección General de Aeronáutica Civil dictar el acto administrativo que renueve su contrata hasta el 31 de diciembre de 2014, disponiendo el pago de todas las remuneraciones que le correspondan por el tiempo que ha estado separada del servicio público, con costas del recurso.



En cuanto a los hechos refiere que por Resolución N° 148 de 06 de marzo de 2012 de la Dirección General de Aeronáutica Civil, fue contratada como “Administrativo” en calidad de contrata, para prestar servicios como Secretaria en el Aeródromo de Mocopulli, comuna de Castro, a contar del 01 de abril de 2012 al 31 de diciembre de 2012, contrata que se prorrogó por Resolución Exenta N° 08744 de 29 de noviembre de 2013 a contar del 01 de enero d al 31 de diciembre de 2014.
     Hace presente que superó todas las etapas del proceso de selección para el cargo, con calificación de 93,29 puntos de un máximo de 100 y mientras prestó servicios fue calificada en Lista 1, de distinción, con 66,95 puntos.
Aquejada de un cuadro de estrés laboral, el día 22 de mayo de 2014, presentó ante el Servicio una licencia médica extendida por su médico psiquiatra y fue debidamente tramitada; sin embargo el día 26 de mayo último, se le notifica por carta certificada de la Resolución N° 210 de la Dirección General, por medio de la cual se dispone el término de su contrata, por no ser necesarios en la Dirección General de Aeronáutica Civil, los servicios del Administrativo a contrata de la recurrente; sin embargo con fecha 27 de mayo de 2014 don Osvaldo Contreras Opazo, envió Oficio N° 56/6/0527 a la Dirección General, por el cual solicita la contratación de Secretaria para el Aeródromo Mocopulli y pide a la institución, gestionar la contratación de una persona que cumpla con el perfil requerido para el cargo, considerando la importante función que cumple la Secretaria de la Unidad y las múltiples tareas diarias que debe realizar en el desarrollo de las actividades propias del servicio.
La decisión de poner término a su contrata es ilegal por cuanto el Servicio no procedió a su desvinculación en virtud de algunas de las causales de cesación del cargo contempladas en el Estatuto Administrativo, artículos 146 y siguientes y por cuanto dicha resolución carece de fundamentación, no se basa en criterios objetivos y no está debidamente razonada, por lo que además es arbitraria.
Manifiesta que la afirmación de no ser necesarios en la Dirección General de Aeronáutica Civil, sus servicios de Administrativo a contrata no es efectivo, cuestión que se demuestra con el hecho que el propio Jefe directo de la funcionaria al día siguiente de haberse hecho efectiva la desvinculación, solicitada a la Dirección general gestionar la contratación de una persona para el mismo cargo de Secretaria.
No se señala en la Resolución N° 210 bajo qué criterios objetivos se tomó la determinación de hacer cesar en sus funciones a la recurrente; no se razona del por qué se tomó dicha resolución, que invalidó el nombramiento y la prórroga en su cargo a contrata y en el cual tenía derecho a permanecer hasta el 31 de diciembre de 2014.
   Por otra parte, la actuación de los recurridos no se condice con lo dispuesto en la Circular N° 44 de 28 de noviembre de 2012 y Circular N° 31 de 29 de noviembre de 2013, ambos del Ministerio de Hacienda por las cuales se establecen orientaciones generales a los Jefes de Servicios sobre proceso de renovación del personal a contrata, expresando que la actuación de los jefes de Servicio en la aplicación de procedimientos con los funcionarios a contrata deben ser objetivos y fundados.
Estima vulnerada la garantía del artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República puesto que ha sido discriminada arbitrariamente al ser dejada fuera del servicio público, sin expresión de causa alguna y sin fundamento racional. La autoridad ha distinguido de manera caprichosa, sin respaldo técnico de su decisión, en desmedro de otros 22 funcionarios que al igual que ella se desempeñan a contrata y sin embargo permanecen laborando en el Servicio.
Asimismo, refiere la vulneración de la garantía establecida en el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental toda vez que desde el momento de su nombramiento, ingresó a su patrimonio el derecho a la función pública, de permanecer en su cargo y a percibir las remuneraciones pactadas, del que ha sido privada, pudiendo efectivamente habérsele puesto término a la contrata, pero únicamente por causa legal o causal contractual debidamente fundada.
 Se acompaña al recurso copias de Resoluciones N° 148, N° 08744 y N° 210 de la Dirección General de Aeronáutica Civil, notificación de esta última, Oficio Ord. N° 56/6/488, sobre de carta certificada, Oficio Ord. N° 56/6/05027 del Jefe de Aeródromo de Mocopulli y copia de licencia médica.
A fojas 50 informa don Rolando Mercado Zamora, General de Brigada Aérea (A), Director General de la Dirección General de Aeronáutica Civil.
Indica que la recurrente fue contratada mediante Resolución N° 148 de 06 de marzo de 2014 (sic), para prestar servicios en calidad de Administrativa en el Aeródromo Mocopulli a partir del 01 de abril del año 2012 y mientras sus servicios fueran necesarios, siempre que no excedieran del 31 de diciembre de 2012. Con fecha 29 de noviembre de 2013, por Resolución N° 08744 se prorrogaron sus servicios, estableciendo que se contraten los servicios de la Srta. Unicahuín Quinán a contar del 01 de enero de 2014, mientras éstos fueran necesarios, sin perjuicio de que no podrían exceder del 31 de diciembre del mismo año.
Así, durante el transcurso del año, se estimó que los servicios de la recurrente no eran necesarios parta la Institución, por lo que mediante Resolución N° 210, de 15 de abril de 2014, se resolvió poner término a dichos servicios a partir de la fecha de total tramitación del acto administrativo y la notificación correspondiente al afectado, que se realizó por carta certificada de 20 de mayo de 2014, por lo que la fecha de cese efectivo de sus funciones se produjo el 26 de mayo de 2014.
El empleo de la recurrente, siempre estuvo sujeto a que la autoridad administrativa considerara que sus servicios eran necesarios para la Institución, por lo que en ejercicio de sus potestades legales indubitadas decidió poner término a sus servicios. En el caso de los funcionarios contratados bajo la modalidad a contrata en la Administración del Estado, su condición laboral es esencialmente precaria y temporal, sujeta a plazo fijo o a las necesidades institucionales, las cuales son calificadas en este caso, por el Jefe Superior del Servicio, quien en el ejercicio de su atribuciones , debe resolver sobre la necesidad de efectuar contrataciones y asignaciones de funciones y fijar sus condiciones, en el marco de la gestión de los servicios públicos, corresponde a las autoridades de la Administración adoptar todas aquellas medidas indispensables para la buena marcha de los servicios, entre las cuales se comprenden aquellas que dicen relación con la optimización de los recursos humanos, financieros y tecnológicos con que cuenta cada Institución para el logro de sus fines.
Sostiene que el fundamento del término de los servicios de la recurrente se debe a que ellos no eran necesarios para los fines institucionales, tal como esa misma necesidad en su oportunidad ameritó su contratación. De la comparación de los actos administrativos que dispusieron la contratación de la recurrente y el acto impugnado no aparece diferencia alguna y por el contrario, el cese de funciones alude a que sus servicios no son necesarios, es decir, indican la razón por al cual la Dirección General prescinde de los servicios de la actora.
Conforme al artículo 10 del D.F.L. N° 29 de 2004 del Ministerio de Hacienda que fijó el texto coordinado, refundido y sistematizado del Estatuto Administrativo, los empleos a contrata corresponden a aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución, los que durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con 30 días de anticipación a lo menos. 
La jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República ha establecido que procede incorporar a esas contrataciones una condición de término, bajo la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, permitiendo en esos casos al Jefe de Servicio respectivo poner término a los servicios en el momento que juzgue conveniente, esto es, en cualquier época anterior a su vencimiento, como ocurre en la especie, en que el acto administrativo recurrido fue totalmente tramitado por el ente contralor.
En relación a las garantías constitucionales esgrimidas por la recurrente, afirma que los servidores designados en calidad a contrata, a diferencia de los funcionarios titulares,  carecen de la propiedad del empleo que desempeñan; y la circunstancia que no se exprese en la Resolución de Términos de contrato, los motivos por los cuales no se consideran necesarios los servicios de la recurrente, no implica que ésta carezca de fundamento  y por lo demás se trata de una causal expresamente establecida en el acto administrativo que dispuso su contratación, por lo que malamente puede considerarse ésta como una arbitrariedad.
Hace presente que considerar que lo sostenido por la parte recurrente tiene asidero jurídico, podría llevar a la hipótesis de considerar que la decisión de no renovar los contratos al personal con posterioridad a la fecha de término de sus respectivos contratos constituiría un acto ilegal o arbitrario, lo que contradice toda lógica y supondría una limitación a las potestades de administración que tiene el Estado.
Reproduce a continuación en el informe extractos de jurisprudencia judicial sobre la materia.
Se acompaña al informe Resoluciones N° 148, N° 08744 y N° 210; y comprobante de envío de carta certificada.
A fojas 58 informa don Osvaldo Contreras Opazo, funcionario público y expresa que en lo relativo a su actuación en los hechos denunciados se alude por la recurrente a que él habría requerido por medio de un oficio a la DGAC al día siguiente al cese efectivo de las funciones de la recurrente la contratación de una secretaria para el Aeródromo Mocopulli, si bien ello es efectivo, precisa que el requerimiento fue por Oficio (O) N° 56/6/0502 y no el que erradamente indica la ex funcionaria.
Expresa que su proceder no es arbitrario ni ilegal, pues sólo representó a la Institución en su calidad de Jefe de Aeródromo, la necesidad de contar con una persona que desempeñe las funciones de secretaria en el Aeródromo Mocopulli, ante la certeza de que la recurrente no seguiría desempeñando tal función, al haberse determinado por la DGAC que sus servicios (no los servicios de una secretaria) no eran necesarios, poniéndose término a su contratación.
En cuanto al hecho de haber notificado a la Srta. Unicahuín Quinán de la Resolución N° 210 de 2014, ello sólo obedece a una medida administrativa llevada a cabo en su calidad de Jefe del Aeródromo, sin que pueda calificarse por ello de ilegal o arbitraria, pues sólo constituye un mecanismo para poner en conocimiento a un apersona determinada una decisión, en este caso de la autoridad.
Se adhiere en lo demás al informen evacuado por la DGAC y acompaña copias simples de las Resoluciones N° 148 y 08744, Oficio (O) N° 56/6/488 por el cual se remite notificación y Resolución N° 210 de 15 de abril de 2014, comprobante de envío por carta certificada del Oficio mencionado y Oficio (O) N° 56/6/0502 mediante el cual se requirió a la Zona Aeroportuaria Sur, dependiente de la DGAC, la contratación de una Secretaria.

A fojas 85 se ordenó traer los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.
Segundo: Que en la especie doña Claudia Antonia Unicahuín Quinán ha solicitado amparo constitucional, en contra del General de Brigada  don Jaime Alarcón Pérez, Director General de la Dirección General de Aeronáutica Civil, hoy cargo servido por el General de Brigada Aérea (A) don Rolando Mercado Zamora, en razón de haber dictado éste la Resolución Afecta N° 210 N de 15 de abril de 2014 y tomada de razón con fecha 13 de mayo de 2014, mediante la cual se puso término anticipado a sus funciones a contar de la fecha de total tramitación de la misma y su notificación a la recurrente, “por no ser necesarios en la Dirección General de Aeronáutica Civil, los servicios del Administrativo  a Contrata, Dña. Claudia Antonia Unicahuín Quinán RUN N° 15.289.210-1”, estimándose que dicha resolución así como su notificación practicada por don Osvaldo Contreras Opazo, Jefe del Aeródromo de Mocopulli, constituye un acto arbitrario e ilegal que ha vulnerado las garantías consagradas en el artículo 19 N° 2 y N° 24 de la Carta Fundamental, sobre igualdad ante la ley y derecho de propiedad, respectivamente, haciendo consistir este último en el derecho a la función pública que ingresó a su patrimonio desde el momento de ser nombrada en el cargo, pudiendo únicamente poner término a su contrata por causa legal o causal contractual debidamente fundada.
Tercero: Que el Estatuto Administrativo, contenido en la Ley N° 18.834, establece en su artículo 3°, el significado legal de diversos términos y, en su letra c), indica que “ c) Empleo a contrata: Es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”. Está considerado como cargo público, por cuanto la letra a) del mismo precepto indica que tal “ Es aquel que se contempla en las plantas o como empleos a contrata en las instituciones señaladas en el artículo 1°, a través del cual se realiza una función administrativa”.
Cuarto: Que en relación a la permanencia de esta clase de cargos el inciso 1° del artículo 10° establece: “Los empleos a contrata, durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”.
Quinto: Que, no existe discusión en que tanto en la contratación de la recurrente como la prórroga en el ejercicio del cargo, contemplaron la posibilidad de poner término a la contrata antes del 31 de diciembre  - años 2012 y 2014-, al agregar la indicación “y mientras sus servicios sean necesarios” .
Sexto: Que, de todo lo anterior se desprende que, por su propia naturaleza jurídica, el cargo denominado “a contrata” es por esencia transitorio y de carácter precario, ya que su duración máxima está claramente definida y ésta estará a su turno, determinada por diversas circunstancias que deberá calificar la respectiva autoridad, a cuya discrecionalidad, quedará el mantener el cargo hasta su término o hacerlo cesar, si devengan consideraciones respecto de la necesidad del mismo.
Séptimo: Que de lo que se lleva dicho, la autoridad dispone de la facultad legal de poner término anticipado a la contrata, lo que descarta un obrar ilegal y en cuanto a la arbitrariedad la misma queda descartada por cuanto la Resolución de término de la contrata se hizo en razón de no ser necesarios sus servicios, según en la misma resolución se precisa.
Octavo: Que de acuerdo con lo antes expresado, no existiendo ilegalidad o arbitrariedad en el actuar que se reprocha al recurrido, Director General de la Dirección General de Aeronáutica Civil, resulta innecesario analizar la vulneración de las garantías constitucionales que se han estimado afectadas por el recurso, el que, en consecuencia será desestimado.
Noveno: Que, en cuanto el recurso se ha dirigido en contra de don Osvaldo Contreras Opazo, en su calidad de Jefe del Aeródromo Mocopulli, el mismo será desestimado teniendo para ello únicamente en consideración que el Oficio N° 56/6/488 de 20 de mayo de 2014 mediante el cual adjunta Resolución N° 210 de fecha 15 de abril de 2014, no es un acto que revele un proceder arbitrario o ilegal, sino que constituye una actuación para poner en conocimiento del interesado el contenido de la Resolución de término cuya dictación y efectos son los que motivan la presente acción cautelar.
Por estas consideraciones y vistos además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recurso de Protección, se rechaza, sin costas el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fojas 13 por doña Claudia Unicahuín Quinán.
Acordada con el voto en contra del abogado integrante don Mauricio Cárdenas García, quien fue de opinión de acoger el recurso en cuanto éste se ha dirigido en contra del Director General de la Dirección General de Aeronáutica Civil, por las siguientes consideraciones:
1°.- Que si bien la autoridad se encuentra facultada para poner término al empleo a contrata antes del vencimiento del plazo consignado en el nombramiento, se trata ésta de una potestad que debe ser ejercida con arreglo a la ley.

2°.- Que en este sentido, cobra aplicación en carácter de supletoria la Ley N° 19.880 sobre Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración, en especial la obligación contenida en el artículo 11 inciso 2° consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten a las personas y lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4° al ordenar que debe ser fundada toda decisión del ámbito de las atribuciones propias de los órganos de la Administración.

3°.- Que, lo anterior, conlleva a este disidente a concluir que el término anticipado de la contrata de la recurrente es ilegal, pues no media justificación legal, que sirva de base para estimar que la misma se encuentra motivada y ello trasunta además en la arbitrariedad de la resolución recurrida, pues precisamente la falta de fundamentación imprime a este acto administrativo de un cariz confuso y equívoco, si de los propios antecedentes allegados al recurso aparece que el Jefe del Aeródromo de Mocopulli, requirió con fecha 27 de mayo de 2014 la contratación de una persona que cumpla con el perfil requerido para el cargo de Secretaria, considerando la importante función que cumple en la Unidad y las múltiples tareas diarias que debe realizar en el desarrollo de las actividades propias del servicio, según indica; de allí que en el  informe evacuado por éste se manifiesta que la DGAC determinó que los servicios de la recurrente no eran necesarios, y no que no lo fueran los servicios de una Secretaria, es decir, los servicios son necesarios pero no los servidos por la persona designada en el cargo a contrata, evidenciando con ello que en definitiva la discrecionalidad de la autoridad se ejerció para obtener la cesación de funciones de la recurrente con prescindencia de las disposiciones contenidas en los artículos 146 y siguientes del Estatuto Administrativo.

4°.- Que, en este sentido, la Resolución Afecta N° 210 de fecha 15 de abril de 23014 vulnera el derecho de propiedad de la recurrente por cuanto su desafectación anticipada del cargo que ha servido, no ha obedecido a una causa legal o al menos a una consecuencia justificada, desde que la propia autoridad determinó en la contrata la oportunidad legal para prorrogarla o ponerle término; y por lo demás también se ha ejercido a su respecto una discriminación arbitraria pues, se ha procedido en relación a su persona, de manera diferente de aquella observada respecto a quienes en igualdad de condiciones, permanecen en sus cargos a contrata hasta el término del plazo legal o hasta que sus servicios sean efectivamente necesarios, en la misma repartición pública.
Comuníquese, regístrese y devuélvase en su oportunidad.
Redacción de la Fiscal Judicial doña Mirta Zurita Gajardo y del voto en contra el abogado integrante don Mauricio Cárdenas Gracía.
Rol Nº 371-2014

Pronunciada por la Primera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones, presidida por don Jorge Pizarro Astudillo e integrada por la Fiscal Judicial doña Mirta Zurita Gajardo y por el Abogado Integrante don Mauricio Cárdenas García. No firma el Presidente don Jorge Pizarro Astudillo, quien concurrió a la vista y acuerdo por encontrarse con permiso. Autoriza la Secretaria Titular doña Lorena Fresard Briones.

Puerto Montt, ocho de agosto de dos mil catorce, notifiqué por el estado diario la resolución que precede. Lorena Fresard Briones, Secretaria Titular.