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lunes, 16 de marzo de 2015

Cumplimiento del requisito de señalar con precisión el acto u omisión objeto del reclamo de ilegalidad municipal. Incumplimiento de la obligación de declarar sucursales y trabajadores.

Santiago, diez de diciembre de dos mil catorce.

VISTOS:
En estos autos Rol N° 21.637-2014, la sociedad “Asesoría Técnica Pucará S.A.” dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que rechazó la reclamación de ilegalidad que interpuso en contra de la Municipalidad de Providencia.

Se trajeron los autos en relación. 
CONSIDERANDO:
EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN LA FORMA.
PRIMERO: Que el recurso de nulidad formal denuncia que el fallo incurrió en el vicio contemplado en el número 5  del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el número 6 del artículo 170 de ese cuerpo legal. 
El recurrente señala que la sentencia impugnada no se pronunció respecto de las acciones ni de cada uno de los fundamentos de ilegalidad en que se asienta la acción de su parte, pues debió expresar determinadamente las acciones, peticiones y excepciones que acepta o rechaza. Al respecto asevera que los sentenciadores no analizaron las acciones y los fundamentos de ilegalidad planteados, sino que se limitaron a desestimar su libelo, decisión que estima insuficiente.
Añade que el fallo omitió resolver el asunto controvertido exponiendo que no se precisó cuál es el acto reclamado, pese a que su parte sí lo especificó. Así, indicó que la reclamada giró el cobro de la multa y que su representada acompañó el giro con su número de folio, subrayando que ese giro es el acto ilegal contra el que se dirige.
SEGUNDO: Que la sentencia impugnada decidió el asunto materia de la litis rechazando la reclamación, por lo que los hechos en que se funda el recurso no constituyen la causal invocada. En efecto, la fundamentación del recurso no está referida a una omisión en la decisión de lo controvertido sino a la argumentación que le sirve de sustento. Lo realmente reclamado por esta vía son las consideraciones de los sentenciadores para arribar a la decisión de rechazar la acción intentada, que dice relación con alegaciones relativas al fondo del asunto. Además, los sentenciadores no se pronunciaron respecto de excepciones opuestas por el reclamado toda vez que, como se lee a fs. 19, se tuvo por evacuado en rebeldía de esa parte el traslado que le fuera conferido respecto de la reclamación de que se trata.
EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN EL FONDO.
TERCERO: Que, en un primer capítulo, el recurso de nulidad sustancial denuncia una errónea interpretación del artículo 151 letra d), párrafo final, de la Ley N° 18.695, y del artículo 19 del Código Civil.
Expresa que ello ocurre en cuanto el fallo rechaza su reclamación pese a que su parte detalló con extraordinaria precisión el acto reclamado, al punto de que no agregó más datos porque no los hay.
Añade que el artículo 19 es vulnerado toda vez que, pese a la claridad de la norma contenida en el artículo 151 citado, se interpreta erróneamente la frase “con precisión” que en él se emplea. Destaca que el proceso de exégesis debe favorecer el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la tutela judicial y no limitarlo, como sucede en la especie.
CUARTO: Que en un segundo acápite acusa la falsa aplicación del artículo 151 letra b) de la Ley N° 18.695 y del artículo 38 de la Constitución Política de la República.
Indica que el fallo transgrede el artículo 151 al no acoger el reclamo, pese a que tal disposición obliga a conocer y fallar el dirigido en contra de toda resolución de funcionarios municipales que se estime ilegal. Asevera que en el caso en examen el acto administrativo y la multa son uno solo. 
Añade que, además, la sentencia quebranta el artículo 151 al desconocer que la aplicación de la multa es un acto administrativo, porque conforme a dicha disposición es reclamable toda resolución.
Enseguida aduce que también se infringe el artículo 38 al proscribir el acceso a la tutela judicial efectiva.
QUINTO: Que en tercer lugar afirma que han sido violentados los artículos 24, 25, 52 y 56 del Decreto Ley N° 3.063, sobre Rentas Municipales.
Expresa que el fallo yerra en la interpretación y alcance que les atribuye, lo que ha determinado que aplique equivocadamente las normas decisorias de la litis, en tanto se le ha castigado por no presentar la declaración de sucursales y número de trabajadores establecida en el artículo 25 con la multa prevista en el artículo 52, a pesar de que esta última se aplica exclusivamente al caso en que los contribuyentes no presenten oportunamente la declaración de capital propio, máxime si la sanción aplicable en la especie es la del artículo 56.
Sostiene que se ha producido una errónea interpretación del artículo 52 al entender que se refiere a declaraciones en plural y que, por ende, esa sanción se aplica tanto a la infracción del artículo 24 como a la del artículo 25. Empero, afirma que la obligación de efectuar declaraciones se encuentra en toda la ley y conforme al razonamiento de la municipalidad reclamada y de los sentenciadores la sanción del artículo 52 debiera aplicarse a  todas las declaraciones, informaciones y comunicaciones efectuadas fuera de plazo, con lo cual la sanción genérica del artículo 56 jamás se aplicaría.
Enseguida arguye que actualmente, desde la modificación introducida por la Ley N° 20.280, la sanción del artículo 52 es inútil.
SEXTO: Que en un último apartado denuncia el quebrantamiento de los artículos 7 y 19 N° 2, N° 3 y N° 20 de la Constitución Política de la República; del artículo 2 de la Ley N° 18.575 y del artículo 1467 del Código Civil.
Al respecto indica que la sentencia vulnera el artículo 19 N° 3, que consagra el principio in dubio pro reo, pues ante una sanción expresamente aplicable a una cierta conducta se ha preferido hacer uso de otra que, además, es monstruosamente mayor, con lo que también viola los artículos 2 de la Ley N° 18.575 y 7 de la Constitución Política de la República, en cuanto el municipio se atribuye facultades que no posee.
Enseguida manifiesta que el fallo desobedece el artículo 19 N° 2 porque se ha consolidado una discriminación arbitraria al aplicar una multa contra texto expreso y rompiendo criterios de proporcionalidad.
Agrega que también se contraviene el artículo 19 N° 3 y N° 20 al sancionar una conducta mediante extensión analógica, sin una norma que lo disponga expresamente, y además el derecho a la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas. Aduce que también se incumple el artículo 1467 al establecer una sanción sin causa legal que la justifique.
SÉPTIMO: Que al referirse a la influencia que tales vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo expresa que de no haberse incurrido en ellos se habría acogido su reclamación.
OCTAVO: Que para el adecuado análisis del presente recurso de nulidad sustancial es necesario consignar que se reclama en contra del cobro de la multa contenida en el giro rol N° 2-41801, efectuado por la Municipalidad de Providencia, ascendente al 50% del valor de la patente e impuesta a la reclamante en conformidad al artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales en razón de haber presentado 
tardíamente la declaración de sucursales y trabajadores que laboran en los distintos locales y casa matriz, según lo previene el artículo 25 del mismo texto legal.
NOVENO: Que la sentencia recurrida decidió rechazar el reclamo de ilegalidad al concluir los sentenciadores que el mismo “se deduce contra un acto indeterminado, cuya impugnación no cumple con los requisitos fijados en la letra d) del artículo 151 de la Ley N° 18.695, en cuanto la norma dispone que el reclamante debe señalar en su escrito, con precisión el acto u omisión objeto del reclamo”. 
DÉCIMO: Que el recurso de nulidad sustancial, básicamente, denuncia el error de derecho en que se incurrió por los sentenciadores al desestimar la reclamación por razones formales y, además, aquel cometido por ellos al rechazar el reclamo, en cuanto con semejante decisión han ratificado el obrar de la Municipalidad recurrida aplicando la sanción del artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales a un caso que no está previsto en la norma.
DÉCIMO PRIMERO: Que acerca del primer aspecto resulta pertinente recordar que el artículo 151 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2006, que fija el texto 
refundido de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, prescribe en sus letras b) y d) que: “Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:
[…]
b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones;”
[…]
d) Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra anterior o por resolución fundada del alcalde, el afectado podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la corte de apelaciones respectiva.
El plazo señalado en el inciso anterior se contará, según corresponda, desde el vencimiento del término indicado en la letra c) precedente, hecho que deberá certificar el secretario municipal, o desde la notificación que éste hará de la resolución del alcalde que rechace el reclamo, personalmente o por cédula dejada en el domicilio del reclamante.
El reclamante señalará en su escrito, con precisión, el acto u omisión objeto del reclamo, la norma legal que se supone infringida, la forma como se ha producido la infracción y, finalmente, cuando procediere, las razones por las cuales el acto u omisión le perjudican”.
DÉCIMO SEGUNDO: Que los sentenciadores dieron por establecido que la reclamante aparejó al proceso fotocopia de la Orden de Ingreso Número 2847759, que proviene del sistema computacional y en la que se contempla, entre otros conceptos, un “Cobro de multa art. 52. Declaración de trabajadores fuera de plazo”, así como la glosa “Total a pagar” seguida de la suma ascendente a $6.196.672. 
También dejaron asentado de manera expresa que la actora acompañó un “Certificado Digital” extendido por el Departamento de Rentas Municipales de la reclamada, en orden a la Distribución de Capital Propio, conforme lo dispone el “Art. 25” del D.L. 3063 de 1979, advirtiéndose al pie una anotación que dice “Declaración fuera de plazo, de sucursales y trabajadores”.
DÉCIMO TERCERO: Que, por otra parte, del examen de las piezas del proceso, en particular el de la reclamación de fs. 8, se aprecia que la parte describió en su libelo el acto en contra del cual se dirige diciendo que deduce “reclamo de ilegalidad de acto alcaldicio” […] “por el cobro de la multa contenida en el giro Rol 2-41801, por cobro de artículo 52 D.L. 3.063 por causa ‘declaración de trabajadores fuera de plazo’, de la I. Municipalidad de Providencia, que se generó mediante el sistema electrónico y por el cual se ordenó el pago de la multa” a la actora.
Asimismo, en el cuerpo de su escrito explica que dicha sanción se generó mediante el sistema electrónico del municipio y en el petitorio solicita que se deje sin efecto el cobro de la multa dispuesta en el artículo 52 del Decreto Ley N° 3063 y que se aplique la sanción establecida en el artículo 56 del mismo cuerpo legal. 
DÉCIMO CUARTO: Que como se desprende de la sola lectura de los antecedentes referidos en los dos fundamentos que preceden, la reclamante satisfizo debidamente la exigencia contemplada en el último inciso de la letra d) del artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, pues, tal como lo previene dicha disposición, señaló con toda precisión en su escrito el acto u omisión objeto de su acción, dando cumplimiento, además, a las otras exigencias descritas allí. 
En efecto, en la especie se trata de la reclamación dirigida en contra del cobro de una multa aplicada como consecuencia del atraso en la presentación de una determinada declaración, como expresamente lo reconoce la defensa de la Municipalidad en su escrito de fs. 29, en el que además se explica que el de autos no corresponde a un acto administrativo ilegal cometido a través de una resolución determinada. Es decir, en autos la reclamante identificó el acto en contra del cual se dirige entregando toda la información disponible para ello, sin que se le pueda exigir razonablemente que aporte más datos, pues simplemente no existen.
DÉCIMO QUINTO: Que así las cosas, forzoso es concluir que la reclamación de marras sí ha dado cabal cumplimiento a la exigencia contenida en la letra d) del artículo 151 de la Ley N° 18.695, pues particulariza con precisión el acto objeto del reclamo y satisface debidamente las demás exigencias allí contenidas, de lo que se sigue que no ha podido ser desestimada por incumplir dicha norma.
Al no decidirlo así los sentenciadores del mérito han incurrido en el error de derecho que se les reprocha en esta parte, pues han interpretado erróneamente la disposición indicada en el párrafo que antecede, exigiendo al reclamante la aportación de información que no existe, y como consecuencia de ello han desestimado por razones formales una reclamación que, por el contrario, ha debido ser examinada en cuanto al mérito y plausibilidad de sus argumentaciones de fondo. 
De consiguiente, el yerro descrito ha tenido influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, puesto que al quebrantar la letra d) del artículo 151 citado, los falladores han rechazado una reclamación basados en razonamientos improcedentes y, como consecuencia de ello, han dejado de realizar la labor que les es propia, consistente en examinar el mérito de las alegaciones de fondo formuladas y pronunciar sentencia conforme a la convicción que el análisis del proceso produzca en ellos, motivo por el que se hará lugar a la casación en estudio.

De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 768, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en la forma presentado en lo principal y se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto en el primer otrosí, ambos de la presentación de fs. 47, y deducidos en contra de la sentencia de treinta de abril de dos mil catorce, escrita a fojas 43, la que por consiguiente es nula y es reemplazada por la que se dicta a continuación. 

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Pierry y del redactor del fallo, Abogado Integrante señor Baraona, por estimar que este vicio no ha tenido influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, por lo que era inoficioso acoger el recurso de casación en el fondo deducido, por las razones que indican al momento de fundar el voto en contra de la sentencia de reemplazo. 

Regístrese.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Baraona.

Rol N° 21.637-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y los Abogados Integrantes Sr. Arnaldo Gorziglia B., y Sr. Jorge Baraona G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros por haber cesado en sus funciones y el Abogado Integrante señor Gorziglia por estar ausente. Santiago, 10 de diciembre de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a diez de diciembre de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
__________________________________________________

Santiago, diez de diciembre de dos mil catorce. 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar sentencia de reemplazo. 

Vistos: 
De la sentencia invalidada se mantienen sus razonamientos primero a cuarto. 
Se reproducen, asimismo, los fundamentos décimo cuarto y décimo quinto del fallo de casación que antecede. 
Y se tiene además presente: 
1°.- Que desestimada la improcedencia de la acción de fs. 8 resulta pertinente consignar que en la especie Asesoría Técnica Pucará S.A. reclama en contra del cobro de la multa contenida en el giro rol N° 2-41801, efectuado por la Municipalidad de Providencia, ascendente al 50% del valor de la patente impuesta a la reclamante en conformidad al artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales en razón de haber presentado tardíamente la declaración de sucursales y trabajadores que laboran en los distintos locales y casa matriz, según lo previene el artículo 25 del mismo texto legal.
2°.- Que en autos no se ha controvertido que la reclamante, “Asesoría Técnica Pucará S.A.”, presentó la 
declaración prevista en el artículo 25 de la Ley Rentas Municipales fuera del plazo establecido en dicha ley. 
3°.- Que el artículo 52 del Decreto Ley N° 3063, sobre Rentas Municipales, dispone que: “Los contribuyentes a que se refiere el artículo 24 que no hubieren hecho sus declaraciones dentro de los plazos establecidos por la presente ley, pagarán a título de multa un cincuenta por ciento sobre el valor de la patente, la que se cobrará conjuntamente con esta última”. 
4°.- Que la explicación de la sanción que prevé la disposición legal citada se encontraba en el hecho de que antes de la modificación introducida a la Ley de Rentas Municipales por medio de la Ley N° 20.280, era el propio contribuyente quien informaba directamente a la Municipalidad respectiva el monto de su capital propio, el cual era –y es- la base imponible para el cálculo de la patente municipal. Como se advierte, se trata de un antecedente fundamental del sistema impositivo municipal cuyo incumplimiento o cumplimiento tardío por parte del contribuyente impedía a los municipios cobrar el tributo. Es por ello que la aludida Ley N° 20.280 traspasó la obligación que tenía el contribuyente de declarar su capital propio tributario en el mes de mayo de cada año al Servicio de Impuestos Internos, pues tal información es la que conduce a determinar el monto a pagar por concepto de patente municipal, según se señaló.
5°.- Que si bien la declaración que prevé el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales no puede ser calificada de irrelevante, es claro que es de una entidad distinta a la que prescribe el artículo 24 del mismo texto legal, desde que su omisión no impedirá que se determine, cobre y pague el tributo, sino sólo podrá retardar su distribución entre las demás Municipalidades en que la empresa tenga desplegadas sucursales, las que tendrán la posibilidad de requerir a través de otras vías la entrega de la proporción del impuesto que corresponda. 
6°.- Que de lo expuesto cabe concluir que la significativa cuantía de la sanción pecuniaria establecida en el artículo 52 del Decreto Ley N° 3063 es la herramienta que creó el legislador para inhibir el incumplimiento de la obligación de informar el capital propio, atendido que éste constituye la base imponible sobre la cual se calcula la patente. 
7°.- Que refuerza esta conclusión lo preceptuado en el artículo 8° del Reglamento de la Ley de Rentas Municipales contenido en el Decreto Supremo N° 484, que 
contempló el caso en que el contribuyente no declarara el capital propio o lo declarara fuera de plazo en forma reiterada. En tal contingencia se dispuso que la Municipalidad presumiera un capital mayor de hasta un 50%, sin perjuicio, indica el inciso 2°, de la sanción contenida en el artículo 53, actual artículo 52, de la Ley de Rentas Municipales.
Es decir, el alcance de la sanción del artículo 52 es castigar la infracción a la obligación de declarar el capital propio. 
8°.- Que, a su vez, de acogerse la tesis que la multa que contempla el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales se aplica a todas las infracciones consistentes en no entregar oportunamente las declaraciones que la citada ley obliga, implicaría que cualquier tardanza en la información o comunicación de las que menciona aquella, tales como cambio de uso de suelo, ampliación de giro o cambio de domicilio, debería ser sancionada con una multa prevista en dicho precepto, lo que a todas luces resulta desproporcionado al hecho que la genera y contraviene el principio constitucional que todos los tributos -y naturalmente las multas anexas- deben ser proporcionales y justos.
9°.- Que por consiguiente, y de acuerdo a lo reflexionado, lleva razón la reclamante al sostener que se le ha cursado una multa distinta de la que realmente debía imponérsele por la declaración tardía de trabajadores y sucursales que ordena el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales.
10°.- Que, en efecto, el artículo 56 de la ley citada impone una multa de tres unidades tributarias mensuales a las infracciones al mencionado cuerpo legal que no tengan una sanción especial, cuyo es el caso del incumplimiento de la obligación de declarar sucursales y trabajadores establecida en su artículo 25.
11°.- Que, por tanto, la decisión reclamada, consistente en imponer a la actora una multa del 50% del valor de la patente municipal, adolece de un vicio de ilegalidad, pues vulnera lo dispuesto en los artículos 52 y 56 de la Ley de Rentas Municipales, motivo por el que se acogerá la acción intentada.

Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 151 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2006, que fija el texto refundido de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se acoge la reclamación de ilegalidad planteada en lo principal de la presentación de fojas 8 y, en consecuencia, se declara que la Municipalidad de Providencia deberá determinar la multa a aplicar a la 
reclamante, “Asesoría Técnica Pucará S.A.”, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de Rentas Municipales.

Acordada contra el voto del Ministro señor Pierry y del Abogado Integrante Sr. Baraona, quienes estuvieron por rechazar el reclamo de ilegalidad en virtud de las siguientes consideraciones:
A.- Que el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales preceptúa que los contribuyentes a que se refiere el artículo 24, que hubieren hecho sus presentaciones fuera de plazo, pagarán a título de multa un 50% sobre el valor de la patente, la que se cobrará conjuntamente con ésta.
B.- Que, a su vez, el artículo 25 de dicha Ley establece que el contribuyente debe presentar en el mes de mayo de cada año en la Municipalidad en que se encuentre ubicada la casa matriz, una declaración del número total de trabajadores que laboran en cada una de sus sucursales, oficinas, establecimientos o locales. Cabe destacar que este precepto fue modificado con la publicación de la Ley N° 20.280, al fijar un plazo para hacer la declaración que antes no existía.
C.- Que al no efectuar la sociedad recurrente la declaración anterior en la fecha indicada, se configura 
precisamente la situación prevista en el citado artículo 52 que hace aplicable la multa cuya imposición se reclama, desde que se verificó en la especie la infracción de no entregar oportunamente las declaraciones que la Ley de Rentas Municipales exige a los contribuyentes de patente municipal.
D.- Que, por otra parte, se debe precisar que lo que genera esta multa es la no presentación dentro de plazo de las “declaraciones” a que se encuentran obligados los contribuyentes de patente municipal, término indicativo de pluralidad. Por ello, debe entenderse como varias las posibles declaraciones omitidas, y no corresponde reducir su interpretación a una determinada comunicación o información, como lo pretende el recurrente, sino a cualquiera de las que la Ley impone a los contribuyentes de patente municipal, de acuerdo con las disposiciones que anteceden al citado artículo 52 del Decreto Ley Nº 3.063, entre las que se encuentra el citado artículo 25 del mismo cuerpo legal.
E.- Que, en consecuencia, no corresponde aplicar la multa residual o genérica del artículo 56 del Decreto Ley N° 3.063, pues ella procede sólo cuando la infracción no tiene señalada una pena específica, lo que no acontece en este caso.

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Baraona.

Rol N° 21.637-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y los Abogados Integrantes Sr. Arnaldo Gorziglia B., y Sr. Jorge Baraona G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros por haber cesado en sus funciones y el Abogado Integrante señor Gorziglia por estar ausente. Santiago, 10 de diciembre de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a diez de diciembre de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.