Santiago, trece de julio de dos mil quince.
VISTOS:
En estos autos Rol N° 1827-2014 Joaquín Achurra Larraín, por sí y en representación de Inversiones Quilicura S.A., dedujo reclamación, conforme al artículo 137 del Código de Aguas, en contra de la Dirección General de Aguas por la dictación de la Resolución Exenta N° 93 de 16 de enero de 2012, que dejó sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, ambas emanadas de ese organismo, las que inciden en el expediente administrativo N° VV-1301-1800 sobre aplicación de multa por presunta construcción de obras de captación e irregular extracción de aguas de la laguna de Batuco, con lo que se ha desconocido, según alega, el derecho de su parte a extraer agua de la laguna indicada, ubicada dentro de un predio de su dominio.
Explica que mediante la Resolución Exenta DGA N° 239 de 8 de marzo de 2010 dicha repartición pública ordenó poner en conocimiento de la judicatura civil los antecedentes pertinentes para que se aplicase una multa a su parte por tales hechos; que se expidieran los mismos al Ministerio Público por el presunto delito de usurpación de aguas y, finalmente, que se remitieran los que fueren necesarios al Consejo de Defensa del Estado por existir un supuesto daño ambiental. Añade que dedujo reconsideración respecto de dicha determinación, la que fue acogida parcialmente a través de la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, dejándose sin efecto en aquella parte que ordenó denunciar los hechos de que se trata a la judicatura civil y al Ministerio Público, pese a lo cual, y por iniciativa del Consejo de Defensa del Estado el servicio público reclamado, sin dar noticia a su parte de la tramitación administrativa respectiva, dictó la Resolución Exenta N° 93, reclamada, por la que dejó sin efecto, a su vez, la citada Resolución N° 2963 y rechazó la reconsideración pedida por su parte, reponiendo su decisión original. Por sentencia de 16 de diciembre de 2013 la Corte de Apelaciones de Santiago acogió la reclamación referida y dejó sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 93 de 16 de enero de 2012.
En contra de dicha determinación la Dirección General de Aguas dedujo casación en el fondo a fs. 125.
Pendiente el conocimiento de dicho recurso las partes presentaron a la consideración de esta Corte el avenimiento que se encuentra agregado a fs. 160, por cuyo intermedio pretendían poner término al presente proceso, a cuya aprobación se opuso el Consejo de Defensa del Estado. En esas condiciones se ordenó remitir los autos a la Corte de Apelaciones de Santiago a fin de que se pronunciara respecto del referido acuerdo, tribunal que, tras dar tramitación incidental a la negativa fiscal, le prestó su aprobación mediante la resolución escrita a fs. 412.
En contra de dicha decisión el Consejo de Defensa del Estado interpuso casación en el fondo a fs. 420.
Se trajeron los autos en relación para conocer de ambos recursos de nulidad sustancial.
Para una mayor claridad del análisis y por resultar más adecuado desde el punto de vista procesal, se comenzará por el examen del recurso de casación en el fondo deducido por el Consejo de Defensa del Estado en contra de la resolución que aprobó el avenimiento a que se ha hecho referencia más arriba.
CONSIDERANDO:
EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN EL FONDO DEDUCIDO POR EL CONSEJO DE DEFENSA DEL ESTADO A FS. 420.
PRIMERO: Que por el recurso se denuncia, en un primer capítulo, la vulneración por errónea interpretación de los artículos 301 y 302 del Código de Aguas y 7 del Código de Procedimiento Civil.
Explica que el Director General de Aguas carece de facultades para avenir o transigir, pues el otorgamiento
de dicha potestad requiere de norma legal expresa y los artículos 301 y 302 no le entregan tal atribución. Añade que, aún más, se le otorga expresamente la de percibir, mas no la mencionada.
Enseguida sostiene que el artículo 7 establece que no se entenderán concedidas al procurador, sin mención expresa, las facultades de transigir y de percibir, lo que resalta todavía más si se considera que la interpretación de las normas de Derecho Público debe ser restrictiva y en tal sentido diversas disposiciones reconocen explícitamente esta atribución respecto de distintas autoridades. Así, por ejemplo, cita las leyes N° 18.695, N° 19.300 y la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado.
SEGUNDO: Que en un segundo acápite asegura que han sido transgredidos, por falta de aplicación, los artículos 1463, 2447 y 2449 del Código Civil.
Indica que hay objeto ilícito en todo lo que contraviene el Derecho Público chileno y que conforme a nuestro ordenamiento jurídico las potestades administrativas son indisponibles, de lo que se sigue que no puede transigir quien no tiene la facultad de disposición. Por ello, arguye que el avenimiento de que se trata es nulo por adolecer de objeto ilícito, desde que su otorgamiento contraviene el Derecho Público chileno.
Alega que la Administración, una vez constatada una ilegalidad, no tiene libertad para dejar sin efecto el procedimiento sancionatorio, porque la potestad sancionatoria es, precisamente, indisponible. Señala que si bien se puede transigir la acción civil, no se puede hacer lo propio con la acción penal y destaca que tanto el Derecho Administrativo sancionador como el Derecho Penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; que en autos se constató la existencia de infracciones, habiéndose ordenado remitir los antecedentes pertinentes al juez para la aplicación de multas y, por último, que el artículo 173 del Código de Aguas dispone que toda infracción “será” penada.
TERCERO: Que a continuación el recurrente manifiesta que el fallo impugnado quebranta los artículos 22 y 23 del Código Civil por falta de aplicación, pues el tribunal efectúa una errónea interpretación de las normas decisorias de la litis en cuanto no considera el contexto de la ley y su extensión al realizar tal labor reflexiva.
CUARTO: Que al señalar la influencia que los señalados vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo explica que de no haberse incurrido en ellos se habría concluido necesariamente que el Director General de Aguas carece de facultades para transigir y que, por lo mismo, el avenimiento presentado en autos contraviene el Derecho Público chileno.
QUINTO: Que para el adecuado entendimiento del recurso cabe recordar que, como se dijo más arriba, estos autos se originaron por la reclamación deducida por Joaquín Achurra Larraín, por sí y en representación de Inversiones Quilicura S.A., en contra de la Resolución Exenta DGA N° 93 de 16 de enero de 2012, que dejó sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, ambas dictadas por la Dirección General de Aguas en el expediente N° VV-1301-1800, cuya ilegalidad solicitó que fuera declarada en lo petitorio del escrito de fs. 30.
SEXTO: Que conociendo de tal reclamo una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago lo acogió y dejó sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 93, decisión en contra de la cual la Dirección General de Aguas dedujo recurso de casación sustancial.
Pendiente el conocimiento y resolución de tal arbitrio procesal las partes presentaron un avenimiento a cuya aprobación se opuso el Consejo de Defensa del Estado. En ese estado se remitieron los antecedentes a la Corte de Apelaciones de Santiago, la que, tras dar tramitación incidental a la petición fiscal, sancionó el citado avenimiento mediante resolución escrita a fs. 412.
En contra de dicha determinación se interpuso el recurso en examen.
SÉPTIMO: Que para resolver la referida casación en el fondo cabe consignar, en primer lugar, que por regla general y debido a razones de transparencia en el quehacer estatal, en nuestro Derecho el Fisco no puede transigir.
En efecto, tratándose de juicios del Estado, particularmente de órganos integrantes de la Administración Central, el principio es que no caben las transacciones, por obvias razones de transparencia y probidad. De hecho, en aquellos juicios en que el Fisco es parte, hasta hace algunos años en que la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado fue modificada expresamente con tal fin, la transacción en las causas fiscales simplemente no existía. Aun así, la citada ley orgánica la estableció pero no de manera irrestricta, sino que la sometió a dos grandes requisitos de control, cuales son la exigencia de un quorum calificado para su aprobación por el Consejo de Defensa del Estado, el que se fijó en tres cuartas partes de sus miembros en ejercicio, y, además, en que la sesión en que se adopte el acuerdo respectivo debe haber sido especialmente convocada con tal objeto. Asimismo, se incluyeron otras exigencias, tales como la obligación de consignar en el acta respectiva del Consejo los fundamentos tenidos en consideración para acordar la transacción y la necesaria aprobación del Ministerio de Hacienda para el caso de que la transacción incida en materias valoradas en sumas superiores a tres mil Unidades Tributarias Mensuales.
OCTAVO: Que, como se advierte, el legislador admite con reluctancia y de manera excepcional la concurrencia de esta institución en aquellos procesos en que esté involucrado el Estado, determinación que pone de relieve las diferencias que existen en la regulación de esta materia en comparación con el Derecho Privado, en el que la disponibilidad de los derechos y la autonomía de la voluntad de las partes constituyen dos grandes hitos orientadores en cuanto a la transacción. Dicha divergencia es explicable en cuanto el estándar de exigibilidad en el ámbito público debe ser más alto, pues en éste se encuentran involucrados intereses, derechos y facultades que afectan a toda la sociedad, al cuerpo de los ciudadanos en su conjunto, lo que denota que, en general, esta materia supone exigencias de tal entidad que resulta posible requerir, para su procedencia, la existencia de facultades establecidas por el legislador de manera explícita.
NOVENO: Que establecido lo anterior, cabe recordar que el artículo 298 del Código de Aguas previene que: “La Dirección General de Aguas es un servicio dependiente del Ministerio de Obras Públicas. El Jefe Superior de este servicio se denominará Director General de Aguas y será de la exclusiva confianza del Presidente de la República”, de lo que se sigue que dicha Dirección forma parte integrante de la Administración Central del Estado y que, por lo mismo, en cuanto tal y como órgano dependiente del Ministerio de Obras Públicas, carece de personalidad jurídica propia.
DÉCIMO: Que esclarecido lo anterior resulta necesario consignar, además, que aun cuando la Dirección General de Aguas es un órgano de la Administración Central del Estado se ha otorgado a su Director, de manera completamente excepcional, la representación legal del mismo.
Más aún, cabe afirmar que resultando ser la representación judicial que corresponde al indicado jefe superior aún más extraordinaria dado su especialísimo carácter y la pertenencia del citado servicio a la Administración Central, no es posible entender razonablemente que la ley ha otorgado a tal funcionario la posibilidad de transigir sin que exista norma expresa que así lo establezca.
DÉCIMO PRIMERO: Que de la atenta lectura de los artículos 300, 301 y 302 del Código de Aguas se desprende que entre las atribuciones, potestades y facultades que se otorgan al Director General de Aguas no se cuenta la de transigir. Por el contrario, el legislador enumera las que le entrega, incluyendo expresamente, por ejemplo, la facultad excepcional de percibir, pero sin mencionar una que se refiera de manera evidente y explícita a que dicho funcionario se encuentre capacitado para avenir en juicio.
DÉCIMO SEGUNDO: Que así las cosas, al aprobar el avenimiento presentado a fs. 160 los sentenciadores contravinieron lo establecido en los artículos 301 y 302 del Código de Aguas, toda vez que de su claro tenor literal aparece que el Director General de Aguas cuenta con las facultades y atribuciones que allí se le confieren de manera expresa y categórica, sin que aparezca entre ellas la de transigir. Más aún, del contexto del Código de Aguas aparece que, siendo la Dirección General de Aguas un servicio dependiente del Ministerio de Obras Públicas, se debe concluir que aquélla carece de personalidad jurídica y de patrimonio propio y que, por consiguiente, sólo puede obrar al amparo de la personalidad del Fisco de Chile, de modo que su Director sólo detenta aquellas facultades que expresa y excepcionalmente el legislador le otorga.
En estas condiciones, si la ley no le ha reconocido explícitamente la potestad para transigir, forzoso es concluir que dicho funcionario carece de la misma y, en consecuencia, que no se encuentra capacitado para suscribir un avenimiento como el presentado a fs. 160.
DÉCIMO TERCERO: Que paralelamente a lo dicho el recurrente sostuvo que la sentencia impugnada vulnera lo establecido en el artículo 1463 del Código Civil, debido a que la facultad para sancionar de que se encuentra revestida la autoridad pública, en este caso, la Dirección General de Aguas, es indisponible, y en consecuencia no es aceptable que su Director acuerde una transacción respecto de materias propias del ejercicio de dicha atribución, pues al hacerlo contraviene el Derecho Público chileno y con ello vicia de nulidad absoluta, por objeto ilícito, el acto que la contiene.
Sin perjuicio de que la norma que conceptualiza el objeto ilícito en los términos indicados es la contenida en el artículo 1462 del Código Civil, y no el 1463 como se indica en el recurso, cabe recordar que su tenor literal es el siguiente: "Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público chileno. Así la promesa de someterse en Chile a una jurisdicción no reconocida por las leyes chilenas, es nula por el vicio del objeto”.
DÉCIMO CUARTO: Que al respecto se ha dicho que “una declaración de voluntad tiene objeto ilícito cuando éste es contrario a la ley, a las buenas costumbres o al orden público” (Arturo Alessandri Besa, “La nulidad y la rescisión en el derecho civil chileno”. Editorial Jurídica de Chile, tercera edición actualizada, 2008. Tomo I, página 140).
Al respecto cabe destacar, además, que el artículo 1445 N° 3 del referido cuerpo legal exige que el acto o declaración de voluntad “recaiga sobre un objeto lícito”, en tanto que el inciso primero del artículo 1682 del mismo Código establece que: “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas”.
DÉCIMO QUINTO: Que conforme a los antecedentes agregados al proceso y de la debida inteligencia de las normas antedichas aparece con claridad que, careciendo el Director General de Aguas de facultades para transigir por no haberle sido otorgadas por norma legal alguna, el avenimiento suscrito por las partes y agregado a fs. 160 contraviene el Derecho Público chileno, que formula como requisito ineludible para que un funcionario público pueda transigir el que éste se encuentre revestido explícitamente de la indicada potestad, de manera que sólo cabe concluir que dicho acto se encuentra afectado por un objeto ilícito en los términos prescritos por el artículo 1462 citado, pese a lo cual los falladores le otorgaron pleno valor al dictar la resolución de fs. 412 que lo aprobó.
DÉCIMO SEXTO: Que, en consecuencia, la Corte de Apelaciones de Santiago al no sujetarse a la normativa que regula el ejercicio de la facultad de transigir respecto de la Administración Pública y, específicamente, en cuanto se refiere a la Dirección General de Aguas, incurrió en una inobservancia que se traduce en la indebida aplicación en la especie de las normas que fijan las atribuciones de su Director, contenidas en los artículos 301 y 302 del Código de Aguas, y de aquellas que regulan los requisitos de los actos y declaraciones de voluntad, en particular de la que establece y define lo que debe entenderse por objeto ilícito por contravención del Derecho Público chileno, establecida en el artículo 1462 del Código Civil, normas que la sentencia recurrida ha transgredido por errónea interpretación de las dos primeras, al desatender su tenor literal y el contexto de las diversas disposiciones que conforman el Código de Aguas, y por falta de aplicación de la última, pues no la empleó en un caso que se encuentra regido precisamente por ella, yerros que han tenido influencia sustancial en lo dispositivo del fallo pues condujeron a la aprobación de un avenimiento que debió ser rechazado, motivos por los que el recurso de nulidad en examen será acogido.
EN CUANTO AL RECURSO DE CASACIÓN EN EL FONDO DEDUCIDO POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE AGUAS A FS. 125.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que el recurrente denuncia, en un primer capítulo, la infracción del artículo 20 inciso segundo del Código de Aguas.
Expone que el citado vicio se verifica en tanto dicha norma exige, para la excepción que contempla respecto de la constitución de derechos de aprovechamiento de agua, que la laguna de la que se extraiga dicho recurso se sitúe dentro de una sola propiedad y alega que una correcta interpretación de la misma obligaba a los sentenciadores a concluir que la reclamante no se encuentra dentro de tal hipótesis, de modo que debieron rechazar la reclamación intentada conforme a los propios hechos establecidos en el fallo, esto es, que Cerámicas Santiago S.A. también colinda con la indicada laguna.
DÉCIMO OCTAVO: Que en un segundo acápite acusa la transgresión de los artículos 19 inciso primero, 20, 22 inciso primero y 23 parte final del Código Civil.
Arguye, en primer lugar, que el artículo 20 del Código de Aguas establece con absoluta claridad que sólo queda amparado por dicha norma el titular o propietario del inmueble dentro del cual se ubica en exclusiva la laguna. Así, conforme al artículo 19 del Código Civil, siendo claro el sentido de la ley el sentenciador no pudo alejarse de su tenor literal y, por lo mismo, no debió acoger la reclamación.
En segundo término indica que las palabras de la ley, de acuerdo a lo prevenido en el artículo 20 del mismo Código, deben entenderse en su sentido natural y obvio, en especial si se exige que la laguna se ubique dentro de una sola propiedad, cuyo sentido es claro.
En tercer lugar aduce que una correcta interpretación del contexto de las normas que establecen el modo de adquirir el derecho de aprovechamiento de aguas, en particular del artículo 20 del Código del ramo, efectuada al tenor de lo prescrito en el artículo 22 del Código Civil, debía conducir al sentenciador a concluir que la hipótesis allí contenida exige que la laguna se sitúe dentro de una sola propiedad.
Finalmente, asevera que conforme al artículo 23 del Código Civil los falladores debieron efectuar una correcta interpretación de la ley, incluyendo en ello su extensión, la que se determina por “su genuino sentido y según las reglas de interpretación precedentes”.
DÉCIMO NOVENO: Que al señalar la influencia que los señalados vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo explica que de no haberse incurrido en ellos se habría desestimado la reclamación intentada.
VIGÉSIMO: Que al conocer este tribunal del presente asunto por la vía del recurso de casación interpuesto, encontrándose el proceso en estado de acuerdo, ha advertido de los antecedentes que la sentencia impugnada
de fs. 115 podría adolecer de un posible vicio de aquellos que dan lugar a la casación en la forma y respecto de los cuales el artículo 775 del Código de Procedimiento Civil autoriza para proceder de oficio.
VIGÉSIMO PRIMERO: Que para el adecuado entendimiento del recurso cabe recordar que, como se dijo más arriba, estos autos se originaron por la reclamación deducida por Joaquín Achurra Larraín, por sí y en representación de Inversiones Quilicura S.A., en contra de la Resolución Exenta DGA N° 93 de 16 de enero de 2012, que dejó sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, ambas dictadas por la Dirección General de Aguas en el expediente N° VV-1301-1800. En dicho libelo los actores explican que mediante la Resolución Exenta DGA N° 239 de 8 de marzo de 2010 se ordenó poner en conocimiento de la judicatura civil los antecedentes pertinentes para que se aplicase una multa a su parte por los hechos denunciados, referidos a la presunta construcción de obras de captación e irregular extracción de aguas de la laguna de Batuco; que se expidieran los mismos al Ministerio Público por el presunto delito de usurpación de aguas y, finalmente, que se remitieran los que fueren necesarios al Consejo de Defensa del Estado por existir un supuesto daño ambiental. Añaden que pedida
reconsideración de dicha determinación, ésta fue acogida parcialmente a través de la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, que la dejó sin efecto en aquella parte que ordenó denunciar los hechos a la judicatura civil y al Ministerio Público, pese a lo cual, por iniciativa del Consejo de Defensa del Estado, el servicio público reclamado y sin dar noticia a su parte de la tramitación administrativa respectiva dictó la Resolución Exenta N° 93, reclamada, por la que dejó sin efecto la citada Resolución N° 2963 y rechazó la reconsideración pedida por su parte, reponiendo su decisión original. Los actores afirman en su libelo que la laguna de Batuco se encuentra íntegramente dentro del fundo de propiedad de Inversiones Quilicura, motivo por el que su parte se encuentra amparada por el derecho que, por el solo ministerio de la ley, le otorga el artículo 20 del Código de Aguas. En consecuencia, estiman que la resolución recurrida contraviene los artículos 20 y 35 del citado cuerpo legal, pues al extraer aguas de la laguna su parte ha hecho ejercicio legítimo de su derecho de propiedad, y, además, que vulnera el artículo 19 N° 21 y N° 24 de la Constitución Política de la República y el artículo 61 letra a) de la Ley N° 19.880, que regula la revocación de oficio de los actos administrativos, con la limitación de que no procede cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente.
VIGÉSIMO SEGUNDO: Que la sentencia impugnada da por establecido, como hecho de la causa, que la laguna en cuestión se encuentra dentro de la propiedad de Inversiones Quilicura y que Joaquín Achura Larraín es el presidente de la referida sociedad y tiene poder para representarla. Enseguida los falladores expresan, acerca de la ubicación de la laguna de autos, que la Resolución reclamada se dictó el 16 de enero de 2012 pero que el 5 de noviembre de 2010 se había expedido la Resolución N° 2963, cuyo punto tercero señala que “se ha comprobado que la laguna de Batuco se encuentra dentro del predio del recurrente, por lo que la extracción de aguas de esta laguna se halla protegida por lo ordenado en el artículo 20 inciso segundo del Código de Aguas”. En esas condiciones consignan que no es posible entender cómo al mes de noviembre de 2010 la Dirección General de Aguas hace tal declaración, en circunstancias que Cerámica Santiago había adquirido el lote número dos del plano de subdivisión del predio agrícola denominado Resto del Fundo La Laguna de Batuco en 1996, fecha muy anterior a la de la resolución en cuestión. Más aún, la sentencia añade que si para su dictación se había realizado una visita inspectiva al lugar, sólo cabe concluir que para los inspectores no fue determinante la existencia de un pequeño propietario de 2,03 hectáreas en el fundo de 1000 hectáreas de los recurrentes, el que “no debe acceder a la referida laguna si ni siquiera fue advertida por ellos”. Enseguida los falladores destacan que las aguas cuestionadas son extremadamente inestables por no poseer honduras destacables, ya que en los momentos de mayor tamaño su profundidad máxima no supera los 1.5 metros y que de la documentación acompañada se desprende que la extracción de las aguas en discusión corresponde a un uso inmemorial que puede ser regularizado, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del Código de Aguas. Acorde con lo expuesto concluyen que la resolución reclamada infringió las normas denunciadas como vulneradas por el reclamante, tanto del código del ramo como de la Ley N° 19.880.
VIGÉSIMO TERCERO: Que el legislador se ha preocupado de establecer las formalidades a que deben sujetarse las sentencias definitivas de primera o única instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros tribunales, las que, además de satisfacer los requisitos exigibles a toda resolución judicial conforme a lo prescrito en los artículos 61 y 169 del Código de Procedimiento Civil, deben contener las enunciaciones contempladas en el artículo 170 del mismo cuerpo normativo, entre las que figuran -en su numeral 4- las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la sentencia.
VIGÉSIMO CUARTO: Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N° 3.390 de 1918, en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30 de septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo 170 del Código de Procedimiento Civil. Refiriéndose al enunciado exigido en el N° 4 de este precepto, el Auto Acordado establece que las sentencias de que se trata deben expresar las consideraciones de hecho que les sirven de fundamento, estableciendo con precisión aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de fallarse, con distinción entre los que han sido aceptados o reconocidos por las partes y los que han sido objeto de discusión.
Agrega que si no hubiera discusión acerca de la procedencia legal de la prueba, deben esas sentencias determinar los hechos que se encuentran justificados con
arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para estimarlos comprobados, haciéndose, en caso necesario, la apreciación correspondiente de la prueba de autos conforme a las reglas legales. Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de la prueba rendida -prosigue el Auto Acordado- deben las sentencias contener los fundamentos que han de servir para aceptarla o rechazarla, sin perjuicio del establecimiento de los hechos en la forma expuesta anteriormente. Prescribe enseguida que establecidos los hechos, se enunciarán las consideraciones de derecho aplicables al caso y, luego, las leyes o en su defecto los principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo; agregando que tanto respecto de las consideraciones de hecho como las de derecho debe el tribunal observar, al consignarlos, el orden lógico que el encadenamiento de las proposiciones requiera.
VIGÉSIMO QUINTO: Que observados los antecedentes a la luz de lo expresado con antelación, resulta inconcuso que los jueces, en el caso sub judice, no han dado cumplimiento a los requisitos legales indicados.
En efecto, para decidir acerca de la reclamación de fs. 30 los falladores debían establecer, en primer lugar, si la laguna materia de autos se encuentra solamente dentro del predio de la sociedad reclamante o si, por el contrario, el predio de algún tercero es también ribereño de dicho cuerpo de agua. Para ello destacan la existencia de declaraciones contradictorias efectuadas por la Dirección General de Aguas sobre el particular; señalan que la sociedad Cerámica Santiago es dueña del lote número 2 del plano de subdivisión del predio agrícola denominado “Resto del Fundo La Laguna de Batuco” desde 1996 y subrayan que para resolver esta materia funcionarios de la citada Dirección efectuaron una visita inspectiva al lugar, para quienes, según entienden, no fue determinante la existencia de un pequeño propietario de 2,03 hectáreas como Cerámica Santiago frente al fundo de 1.000 hectáreas de los actores.
A partir de tales constataciones los jueces del mérito concluyeron que el inmueble de dominio de la citada compañía Cerámica Santiago “no debe acceder” a la laguna Batuco si tal circunstancia no fue advertida por los inspectores que acudieron al lugar.
VIGÉSIMO SEXTO: Que de lo expresado anteriormente se advierte que la sentencia carece de las consideraciones que le han de servir de fundamento. En efecto, si la circunstancia fáctica a dilucidar consiste en determinar si el citado cuerpo de agua se halla exclusivamente dentro del bien raíz de propiedad de Inversiones Quilicura, forzoso es decir que una conclusión como la transcrita precedentemente resulta del todo vaga, imprecisa e indeterminada y demuestra que los sentenciadores no adquirieron convicción alguna en torno al preciso hecho que debía servir de base a su determinación. Tal defecto resulta en extremo relevante desde que, como se dijo más arriba, al estructurar su fallo los sentenciadores deben expresar las consideraciones de hecho que les sirven de fundamento y han de establecer con precisión aquellos sobre los que versa la cuestión que haya de fallarse, pues sólo una vez establecidos esos hechos pueden enunciar las consideraciones de derecho con arreglo a las cuales se ha de decidir el asunto sometido a su conocimiento.
En esas circunstancias resulta evidente que faltan al fallo en examen las consideraciones en que se sustenta, puesto que la anotada ausencia de convicción equivale a la omisión de razonamientos en torno a la cuestión precisa objeto de la discusión, esto es, si en la especie concurren efectivamente o no los presupuestos que hacen admisible la situación excepcional prevista en el inciso segundo del artículo 20 del Código de Aguas.
Estas reflexiones no podían ser omitidas por los sentenciadores desde que en un juicio en que se ventila la existencia de un derecho de aprovechamiento, establecido excepcionalmente y de manera directa por la ley como consecuencia de una precisa circunstancia fáctica, resulta del todo insuficiente, vaga e imprecisa la argumentación desarrollada por ellos en torno a la concurrencia de tal hecho.
VIGÉSIMO SÉPTIMO: Que la circunstancia antedicha configura el vicio de casación formal contemplado en el N° 5 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil en relación con el artículo 170 Nº 4 del mismo texto legal.
VIGÉSIMO OCTAVO: Que lo anteriormente expuesto autoriza a esta Corte, al no existir otro medio idóneo para corregir la deficiencia procesal comprobada, para casar de oficio la sentencia de fs. 115 por adolecer del vicio descrito.
De conformidad asimismo con lo que disponen los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por el Consejo de Defensa del Estado en lo principal de la presentación de fojas 420 en contra de la sentencia interlocutoria de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, escrita a fojas 412, la que por consiguiente es nula y es reemplazada por la que se dicta a continuación, separadamente pero sin nueva vista.
Asimismo, y de acuerdo a lo prevenido en los artículos 764, 767, 775 y 785 del cuerpo legal citado, se casa de oficio la sentencia de dieciséis de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 115, la que por consiguiente es nula y es reemplazada igualmente por la que se dicta a continuación.
Atendido lo resuelto, resulta innecesario pronunciarse acerca del recurso de casación en el fondo deducido por la Dirección General de Aguas en lo principal de la presentación de fojas 125.
Regístrese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Quintanilla.
Rol N° 1827-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Egnem por estar con permiso y el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 13 de julio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a trece de julio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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Santiago, trece de julio de dos mil quince.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.
VISTOS:
Se reproducen los fundamentos séptimo a décimo quinto y vigésimo primero del fallo de casación que antecede.
Y teniendo además presente:
EN CUANTO SE REFIERE A LA CASACIÓN SUSTANCIAL ACOGIDA EN CUYA VIRTUD SE ANULÓ LA SENTENCIA INTERLOCUTORIA DE FS. 412, QUE APROBÓ EL AVENIMIENTO PRESENTADO A FS. 160.
1°.- Que hallándose pendiente el conocimiento del recurso de casación en el fondo deducido en contra de la sentencia dictada por una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago que acogió la reclamación de fs. 30, los reclamantes y la Dirección General de Aguas presentaron un avenimiento por cuyo intermedio pretendían poner término al presente proceso, el que se encuentra agregado a fs. 160.
2°.- Que como se expuso en el fallo de casación dictado con esta misma fecha, el Director General de Aguas carece de la facultad de transigir en juicio, de lo que se sigue que dicho funcionario no ha podido concurrir, por sí o por medio de un delegatario, a la suscripción del citado acuerdo extintivo del proceso y que al obrar de ese modo contravino con su proceder el Derecho Público chileno, lo que vicia dicha actuación de nulidad absoluta conforme a lo establecido en los artículos 1462 y 1682 del Código Civil.
3°.- Que en esas condiciones el avenimiento de fs. 160 no puede ser aprobado, pues decidir en ese sentido supondría infringir el ordenamiento jurídico vigente en materia de facultades de los funcionarios de la Administración Pública, proceder inadmisible que obliga a rechazar dicho acuerdo.
EN CUANTO SE REFIERE A LA CASACIÓN DECLARADA DE OFICIO EN CUYA VIRTUD SE ANULÓ LA SENTENCIA DEFINITIVA DE FS. 115, QUE HABÍA ACOGIDO LA RECLAMACIÓN PRESENTADA A FS. 30.
4°.- Que en estos autos Joaquín Achurra Larraín, por sí y en representación de Inversiones Quilicura S.A., dedujo reclamación, conforme al artículo 137 del Código de Aguas, en contra de la Dirección General de Aguas por la dictación de la Resolución Exenta N° 93 de 16 de enero de 2012, que dejó sin efecto la Resolución Exenta N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, ambas emanadas de ese organismo, las que inciden en el expediente administrativo N° VV-1301-1800 sobre aplicación de multa por presunta construcción de obras de captación e irregular extracción de aguas de la laguna de Batuco.
El reclamante explica que mediante la Resolución Exenta DGA N° 239 de 8 de marzo de 2010 dicha repartición pública ordenó poner en conocimiento de la judicatura civil los antecedentes pertinentes para que se aplicase una multa a su parte por los hechos descritos; que se expidieran los mismos al Ministerio Público por el presunto delito de usurpación de aguas y, finalmente, que se remitieran los que fueren necesarios al Consejo de Defensa del Estado por existir un supuesto daño ambiental. Añade que dedujo reconsideración respecto de dicha determinación, la que fue acogida parcialmente a través de la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010, que la dejó sin efecto en aquella parte que ordenó denunciar los hechos de que se trata a la judicatura civil y al Ministerio Público, pese a lo cual, por iniciativa del Consejo de Defensa del Estado y sin dar noticia a su parte de la tramitación administrativa respectiva, el servicio público reclamado dictó la Resolución Exenta N° 93, impugnada, por la que dejó sin efecto la citada Resolución N° 2963 y rechazó la reconsideración pedida por su parte, reponiendo su decisión original.
5°.- Que si bien la Resolución Exenta N° 93 invoca lo estatuido en el artículo 61 de la Ley N° 19.880 y describe su decisión como revocatoria, resulta necesario discernir si efectivamente la determinación allí contenida tiene dicho carácter u otro distinto.
6°.- Que al respecto cabe recordar que el artículo 61 citado prescribe que: “Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto”.
Respecto de esta institución se ha dicho que: “Consiste en la extinción anormal de un acto administrativo producto de la dictación de un acto de contrario imperio por parte de la propia Administración Pública que dio lugar al acto original, por razones de mérito, oportunidad o conveniencia” (Bermúdez Soto, Jorge. Derecho administrativo general. Legal Publishing Chile, segunda edición actualizada, septiembre de 2011. Página 141).
7°.- Que la resolución reclamada dejó sin efecto la Resolución DGA Exenta N° 2963 fundada, por una parte, en que la laguna de Batuco no se encuentra íntegramente dentro del predio de Inversiones Quilicura sino que la comparte con Cerámica Santiago, de lo que se sigue que no resulta aplicable en la especie lo prevenido en el artículo 20 del Código de Aguas, y, por otro lado, en que la reconsideración que motivó la dictación de la citada Resolución N° 2963 no fue presentada por el interesado, de modo que en el caso en examen no se cumple con el requisito que al respecto establece el artículo 136 del indicado cuerpo legal.
8°.- Que como se desprende de lo expuesto en la motivación precedente la determinación objetada en autos no se apoya en razones de mérito, oportunidad o conveniencia, como debiera hacerlo si efectivamente correspondiese al ejercicio de la facultad revocatoria prevista en el artículo 61 de la Ley N° 19.880, sino que, por el contrario, se encuentra motivada por la ocurrencia de ilegalidades que vician la decisión que se deja sin efecto.
9°.- Que en este sentido, y para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte, resulta pertinente recordar que el inciso primero del artículo 53 de la mencionada Ley N° 19.880 prescribe que: “Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”.
Como se aprecia de su sola lectura la resolución reclamada en autos responde con claridad al concepto de invalidación que se contiene en el transcrito artículo 53.
Sobre el particular cabe destacar que la invalidación ha sido definida como “la decisión adoptada por la Administración del Estado consistente en la pérdida de eficacia del acto administrativo por razones de su ilegalidad” (Jorge Bermúdez Soto, op. cit., página 136).
También ha sido conceptualizada como: “un asunto doméstico de la Administración. Esta emite un nuevo acto para dejar sin efecto otro anterior, retirándolo del mundo jurídico, por estar viciado, mediante una decisión del mismo órgano administrativo o de su superior jerárquico. Es un medio no natural, formal y provocado de extinción de los actos administrativos, en que un acto que padece de una ilegitimidad de origen, se sanciona con la declaración de su invalidez y el desconocimiento de sus efectos” (Jara Schnettler, Jaime. “La Nulidad de Derecho Público ante la doctrina y la jurisprudencia”. Santiago, Editorial Libromar, año 2004. Página 96).
Por último, se ha dicho que es: “el acto de contrario imperio que dicta la Administración como consecuencia de un procedimiento administrativo revisor o impugnaticio y por cuya virtud se anula una medida anterior, que se estima ilegal y para así restablecer el orden jurídico quebrantado” (Moraga Klenner, Claudio. “Tratado de derecho administrativo”, Tomo VII, “La actividad formal de la Administración del Estado”. Santiago. Editorial Legal Publishing, 2010. Página 263).
10°.- Que como resulta evidente la justificación del instituto en comento se encuentra íntimamente vinculada con el principio de legalidad consagrado en la Constitución Política de la República, puesto que por su intermedio lo que se busca es mantener la plena vigencia del ordenamiento jurídico y el debido respeto que en relación a él deben observar los entes públicos.
11°.- Que como ya quedó asentado, el fundamento de la Resolución Exenta DGA N° 93 consistió en el incumplimiento, por parte del solicitante de reconsideración, de las exigencias previstas en los artículos 20 y 136 del Código de Aguas, constatación de la que se sigue con toda claridad que la mencionada resolución es un acto invalidatorio y que, por consiguiente, se encuentra sometida a las disposiciones previstas en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, entre las que se cuenta la obligación que recae sobre el órgano de la Administración Pública de dar audiencia al interesado, vale decir, de notificar y escuchar a la parte a quien puedan afectar los resultados de una eventual decisión de invalidar. Sobre el particular los actores han sostenido que la autoridad no les dio noticia alguna de la tramitación del procedimiento administrativo que condujo a la dictación de la Resolución Exenta DGA N° 93. La Dirección General de Aguas no sólo no controvirtió este punto sino que, además, adujo que dictó la resolución impugnada como consecuencia de la actividad desplegada por el Consejo de Defensa del Estado, órgano que le solicitó aclaraciones al respecto, apareciendo de la propia resolución objetada y de la copia del expediente administrativo tenidas a la vista que los actores efectivamente no fueron notificados de la tramitación respectiva sino que tan sólo lo fueron de la decisión contra la que reclaman.
12°.- Respecto de la institución en comento y de la necesidad de dar noticia del procedimiento administrativo respectivo, la jurisprudencia reiterada de esta Corte sostiene que “la potestad anulatoria debe someterse a la ‘audiencia previa’ como un trámite necesario para invalidar un acto administrativo. De esta manera el legislador concreta principios constitucionales del justo y racional procedimiento (artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental), como expresión o manifestación del debido proceso, en lo relativo a la actividad de la Administración, y comporta conferir una oportunidad para que los interesados puedan hacer valer los argumentos y antecedentes respecto a su procedencia, lo cual es obligatorio” (Rol Nº 1.416-2013; en el mismo sentido Rol N° 8996-2012, Rol N° 10607-2011 y Rol N° 8902-2014).
13°.- Sin embargo, y como quedó asentado en autos, la Dirección General de Aguas no sólo no dio audiencia a Joaquín Achurra Larraín y a Inversiones Quilicura S.A., actores en cuyo beneficio se acogió la reconsideración que dio origen a la Resolución Exenta DGA N° 2963, sino que, además, los mantuvo en la más completa ignorancia
acerca de la existencia del procedimiento que condujo a la decisión invalidatoria hasta su completa terminación.
14°.- Así las cosas, forzoso resulta concluir que la decisión de la Dirección General de Aguas de invalidar la Resolución Exenta DGA N° 2963 de 5 de noviembre de 2010 fue adoptada en contra de las disposiciones que específicamente regulan el ejercicio de tal facultad, puesto que la autoridad pública mencionada no dio debido y cabal cumplimiento a las normas contenidas en los artículos 10, 11 y 16 de la Ley N° 19.880.
En efecto, el principio de contradictoriedad previsto en la primera de dichas disposiciones fue conculcado, privándose a los reclamantes, en cuyo beneficio había sido acogido el recurso de reconsideración tantas veces mencionado, de la oportunidad de conocer el procedimiento invalidatorio iniciado, negándoles la oportunidad de oponerse, de efectuar alegaciones, de presentar sus defensas, de rendir las pruebas que hubieren podido considerar pertinentes, proceder que justifica hacer lugar a la acción intentada en los términos que se dirán. A su vez, el principio de imparcialidad también fue quebrantado, pues en lugar de actuar con objetividad en la sustanciación y resolución del procedimiento iniciado, el órgano público obvió la existencia de los administrados en cuyo favor cedía el acto que invalidó, actuación que es ilegal y que amerita el acogimiento de la reclamación intentada en autos. Finalmente, la Dirección desconoció el principio de transparencia y de publicidad consagrado en el artículo 16, pues en lugar de promover el conocimiento de la existencia del procedimiento tantas veces citado mantuvo a los interesados en la más completa ignorancia de su existencia, negándoles la posibilidad de ejercer los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce al efecto, gestión ilegal que conducirá al acogimiento del reclamo de autos.
En resumen, sólo cabe concluir que la omisión en que incurrió el ente público ha causado indefensión a los administrados y ha contravenido las obligaciones que como órgano de la Administración incumben a la Dirección General de Aguas, configurando una ilegalidad que no puede ser soslayada.
15°.- De esta manera se acogerá la reclamación de fs. 30, pero con el único fin de que, previa tramitación del procedimiento administrativo respectivo y una vez agotadas todas sus etapas, a través de las cuales se garanticen debidamente los derechos de todas las partes involucradas en los hechos de que se trata, la Administración se pronuncie sobre la materia.
Por estas consideraciones y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 301 y 302 del Código de Aguas y 1462, 1682 y 2447 del Código Civil, no se aprueba el avenimiento suscrito por los reclamantes y por la Dirección General de Aguas, agregado a fs. 160 de estos autos.
Asimismo, por los fundamentos expuestos y de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 137 del Código de Aguas y 10, 11, 16 y 53 de la Ley N° 19.880, se acoge el reclamo de ilegalidad deducido en lo principal de la presentación de fojas 30 y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta DGA N° 93 de 16 de enero de 2012, pronunciada por el Director General de Aguas, para el solo efecto que la Administración se pronuncie respecto del eventual ejercicio de sus facultades invalidatorias en el caso en examen, previa tramitación del procedimiento administrativo respectivo y una vez agotadas todas sus etapas a través de las cuales se garanticen debidamente los derechos de todas las partes involucradas en los hechos de que se trata.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Quintanilla.
Rol N° 1827-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Egnem por estar con permiso y el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 13 de julio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a trece de julio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
