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22 de marzo de 2016

Responsabilidad del Estado. Indemnización de perjuicios, rechazada. I. Concepto de invalidación de los actos administrativos. Facultad invalidatoria de la Administración. II. Invalidación de contrato de prestación de servicios. Improcedencia de demandar el pago de los honorarios de un contrato de prestación de servicios invalidado. Improcedencia de alegar un pago que tiene origen en un acto viciado

Santiago, quince de marzo de dos mil dieciséis.

Vistos: 
Que en estos autos Rol N°24.756-2015, juicio ordinario de menor cuantía sobre indemnización de perjuicios, la demandada dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Talca que, confirmando la de primera instancia, acoge, con costas, la demanda deducida por María Xenia Corvalán Latapia contra la Municipalidad de Yerbas Buenas, condenando a esta última al pago de un daño emergente por $9.460.000 y un daño moral por $5.000.000, con reajustes e intereses.

Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
I.- En cuanto al recurso de casación en la forma.
Primero: Que el recurso de nulidad formal se sustenta en la causal del artículo 768 N°5 en relación al artículo 170 N°4, ambos del Código de Procedimiento Civil, esto es, la omisión de las consideraciones de hecho y de derecho que sirven de fundamento al fallo. Señala que este vicio se configura por el hecho que la sentencia de primera instancia no contiene ninguna consideración a la prueba testimonial presentada por la demandada, declaraciones de las cuales aparece que el contrato a honorarios celebrado con la actora lo fue incurriendo en falta de probidad administrativa, lo que excluye un actuar ilegal por parte de la Municipalidad de Yerbas Buenas.
Agrega que, de no haberse omitido el análisis de lo expresado por los deponentes, no se habría acogido la demanda, decisión que fue luego confirmada por la sentencia de segundo grado.
Segundo: Que, en primer lugar, cabe hacer presente que resulta efectivo lo señalado por el recurrente de casación, en el sentido que la sentencia de primera instancia, confirmada posteriormente por la de segunda, no contiene ninguna referencia detallada - ni en lo expositivo ni en lo considerativo - a la prueba de dos testigos rendida por la parte demandada.
Tercero: Que, sin embargo, corresponde consignar que la regulación que el Código de Procedimiento Civil hace de la prueba testimonial en sus artículos 356 y siguientes, especialmente en cuanto a su valor probatorio, establecido en el artículo 384 del mismo cuerpo legal, entrega diversas reglas para que sean los jueces del fondo quienes puedan apreciar el valor de los testimonios, pero sin que ellas sean de aplicación rígida, de manera que tal valoración escapa del control de casación que hace esta Corte por medio del recurso impetrado. 
Cuarto: Que, conforme a lo anterior, apareciendo del mérito del fallo de primer grado que la prueba analizada resultó, a juicio de los sentenciadores, suficiente para arribar a la conclusión de que correspondía acoger la demanda, agregando en su considerando Décimo que “la demás prueba rendida en autos en nada altera lo concluido” y tratándose la ponderación de la testimonial de una facultad privativa de los jueces del fondo, el vicio denunciado no tiene influencia en lo dispositivo.
En efecto, conforme lo dispone el inciso penúltimo del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, el vicio de forma que puede causar la anulación de una sentencia debe ser corregido cuando el afectado haya sufrido un perjuicio sólo reparable con la invalidación del fallo y cuando ha influido en lo dispositivo del mismo. En la especie, por lo ya reseñado, no es posible advertir el efecto negativo que pudo haber generado la causal en que se sustenta la nulidad formal, de manera que éste no puede prosperar por este motivo.
II.- En cuanto al recurso de casación en el fondo.
Quinto: Que el recurso de nulidad sustancial da por transgredidos los artículos 2.314 y 2.329, en relación al  
artículo 2.007 del Código Civil, además del artículo 53 de la Ley N°19.880, en relación a los artículos 8 de la Constitución Política de la República, 44 y 1545 del Código Civil.
Se funda dicho capítulo en que se resolvió que la Municipalidad habría cometido un delito o cuasidelito, lo que la obligaba a indemnizar un supuesto daño causado, al no dar cumplimiento a una formalidad dentro de un proceso de invalidación administrativa del artículo 53 de la Ley N°19.880. Sin embargo, luego se afirma que la fuente de la responsabilidad sería contractual. Agrega que las normas que se denuncian como infringidas exigen dolo o culpa para determinar la responsabilidad, situación que no está acreditada, mientras que sí se probó que el contrato a honorarios que da origen a las cantidades a pagar nace como consecuencia del incumplimiento de normas sobre probidad administrativa.
Argumenta que, en este caso, el demandado solamente ejerció una facultad otorgada por el artículo 53 de la Ley N°19.880, lo que excluye la ilicitud de la conducta.
Sexto: Que, concluye, las mencionadas infracciones tuvieron una influencia sustancial en lo dispositivo del fallo por cuanto, de haberse aplicado correctamente los preceptos, se habría llegado a la conclusión de que 
correspondía revocar la sentencia, rechazando la demanda en todas sus partes.
Séptimo: Que resulta pertinente consignar que los presentes autos se inician con la demanda deducida por María Xenia Corvalán Latapia en contra de la Municipalidad de Yerbas Buenas, en la cual pide el pago de un daño emergente de $9.900.000 y un daño moral por $7.000.000, fundado en que el día 15 de noviembre del año 2012 celebró un contrato de prestación de servicios con la demandada, para asistencia técnica del proyecto denominado “Soluciones Sanitarias distintas localidades rurales de la comuna de Yerbas Buenas”, con vigencia desde el 6 de diciembre del mismo año, hasta el 6 de septiembre del año siguiente. Sin embargo, el 1 de enero de 2013 se le informa que dicha convención fue anulada al existir de su parte una auto contratación que infringe las normas relativas a la probidad administrativa.
En contra de la decisión anterior, presentó un recurso de protección, el cual fue acogido por esta Corte dejando sin efecto el decreto alcaldicio que anuló su contrato, de forma tal que la demandada debió dictar un nuevo acto administrativo anulatorio, que se materializó el día 27 de agosto del año 2013.
De esta forma, su contrato estuvo vigente durante 9  
meses, período en el cual se le privó de trabajar, debiendo haber recibido un honorario de $1.100.000 mensuales, además de haber sufrido daño moral que avalúa en la cantidad demandada.
La demanda se tuvo por contestada en rebeldía de la demandada.
Octavo: Que constituyen hechos asentados en la causa los siguientes: 
1.- Que el día 15 de noviembre de 2012 la Municipalidad de Yerbas Buenas contrató a María Xenia Corvalán Latapia para desarrollar funciones de asistencia técnica del proyecto “Soluciones Sanitarias distintas localidades rurales de la comuna de Yerbas Buenas”, el cual tenía vigencia entre el 6 de diciembre de 2012 y el 6 de septiembre de 2013, con un honorario de $1.100.000 mensuales. Dicho contrato fue aprobado por Decreto Municipal del mismo día.
2.- Que el 2 de enero de 2013 el alcalde de la Municipalidad de Yerbas Buenas dictó el Decreto Exento N° 141, por el cual anula el contrato de prestación de servicios anterior, comunicándolo a la actora el día 4 del mismo mes y año. 
3.-  Que la actora recurrió de protección en contra del decreto anulatorio ya mencionado, arbitrio que fue 
acogido por sentencia de esta Corte el 22 de julio de 2013. En cumplimiento de este fallo, se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 141, a través de un nuevo acto administrativo de 9 de agosto.
4.- Que el 26 de agosto de 2013 la Municipalidad de Yerbas Buenas citó a María Xenia Corvalán Latapia a audiencia en los términos del artículo 53 de la Ley N°19.880.
5.- Que el 27 de agosto de 2013 la Municipalidad aludida emitió el Decreto Exento N° 4.242, por el cual se invalida el contrato “Soluciones Sanitarias distintas localidades rurales de la comuna de Yerbas Buenas” ya singularizado anteriormente, por infringirse en su celebración las normas sobre probidad administrativa.
Noveno: Que, sobre la base fáctica antes reseñada, los sentenciadores del fondo concluyen que el decreto de 2 de enero del año 2013 es un acto ilegal por haberse obviado en su dictación los procedimientos que dispone el artículo 53 de la Ley N°19.880 y de ahí que fue necesaria su invalidación.
Agregan que las municipalidades se sujetan a los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y toda responsabilidad de los órganos públicos tiene como antecedente el cumplimiento de un deber legal.  
Por tanto, al ser ésta la fuente de la obligación municipal, corresponde aplicar el estatuto de los artículos 2.314 y siguientes del Código Civil.
Con lo anterior, habiéndose acreditado que la demandante debía recibir un honorario de $1.100.000 mensuales que no fue percibido y anulándose el contrato solamente el 27 de agosto del año 2013, se condena a la demandada al pago de un monto de $9.460.000 y daño moral de $5.000.000.
Décimo: Que, entrando al análisis de las infracciones de ley denunciadas, cabe destacar que el artículo 53 de la Ley N°19.880 dispone que: “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
“La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
“El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.
De la lectura de la disposición transcrita, se desprende que la invalidación es aquella sanción aplicable a los actos administrativos ilegales, esto es, que vulneren el principio de juridicidad establecido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y el artículo 2 de la Ley N°18.575. La invalidación debe, necesariamente, hacerse cargo en su motivación de las normas particulares que determinan que ese preciso acto o contrato es nulo. En el caso de autos, a las normas sobre probidad administrativa, que son las que en la especie concretizan el mandato de los preceptos ya citados.
Es así como la doctrina la ha definido como “la decisión adoptada por la Administración del Estado consistente en la pérdida de eficacia del acto administrativo por razones de su ilegalidad” (Jorge Bermúdez Soto, Derecho Administrativo General, año 2014, página 169).
A lo anterior se agrega que la invalidación es una facultad discrecional de la administración, una potestad de revisión de oficio que se puede ejercer - previo procedimiento administrativo - cuando se ha detectado un vicio de nulidad que no ha podido subsanarse, para efectos que el acto administrativo ilegal no produzca 
efectos. Incluso el autor Luis Cordero Vega la califica como una “facultad propia de la autotutela de la Administración” (Luis Cordero Vega, Lecciones de Derecho Administrativo, año 2015, página 295).
Undécimo: Que aplicando las reflexiones anteriores al caso de autos, cabe mencionar que la invalidación practicada a través del Decreto Exento N°141 de 2 de enero del año 2013 se funda en que el contrato anulado - y, por ende, el Decreto Alcaldicio que aprueba la contratación - fue celebrado con infracción a las normas sobre probidad administrativa.
Por sentencia de esta Corte, de 22 de julio del año 2013, recaída en autos Ingreso Corte N°4.223-2013, se invalidó el decreto mencionado anteriormente, pero ello solamente fundado en no haberse cumplido, en el procedimiento que culminó con su dictación, con la audiencia previa al interesado que dispone el artículo 53 de la Ley N°19.880 y no por la existencia de alguna ilegalidad de fondo. En este sentido, emitiéndose con posterioridad - el 27 de agosto del año 2013 - el Decreto Exento N°4242 se confirma la circunstancia que el contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes era un acto ilegal cuya invalidación era necesaria.
Duodécimo: Que en este orden de ideas, se evidencia una clara contradicción entre los hechos que constituyen los fundamentos de la demanda de autos y las consecuencias jurídicas que de ellos se pretende, por cuanto se reconoce que el contrato de prestación de servicios fue legalmente invalidado el 27 de agosto de 2013 - sanción que solamente puede afectar a actos administrativos ilegales - y, por otro lado, se demandan los honorarios correspondientes a dicho contrato, lo que supone que éste sea válido y produzca todos sus efectos, lo que desde ya deja entrever el yerro jurídico existente en el acogimiento de dicha pretensión.
Por tanto, ejercida la facultad de invalidación por parte de la Municipalidad demandada y, en consecuencia, encontrándose asentado que el acto invalidado - el contrato de honorarios - adolecía de vicios que impedían que produjera sus efectos propios, no puede la demandante, en esta oportunidad, alegar que se le adeuda un pago que tiene como origen el acto viciado.
Décimo Tercero: Que en efecto, el acto administrativo invalidado nació a la vida del derecho con un vicio que impidió que produjera efecto alguno, de manera que nada se adeuda a la demandante. Así lo ha precisado también una parte de la doctrina, señalando que  “basar la adquisición de un derecho subjetivo nacido de un acto administrativo ilegítimo en la supuesta buena fe del beneficiario constituye una extrapolación incorrecta de un concepto eminentemente privatista y un contrasentido a partir de la ilegitimidad del acto y la presunción del conocimiento del Derecho” (Jorge Bermúdez Soto, obra citada, página 172).
Décimo Cuarto: Que, a la luz de lo ya razonado, es posible concluir que cometen yerro los sentenciadores del fondo al otorgar validez a un contrato que posteriormente fue declarado como contrario a derecho, infringiéndose con dicha decisión el artículo 53 de la Ley N°19.880. Lo anterior basta para acoger el recurso de casación en el fondo deducido y hace innecesario referirse en detalle a las demás normas que se denuncian como infringidas.

Y visto además lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en la forma y se acoge el recurso de casación en el fondo, ambos deducidos por la Municipalidad de Yerbas Buenas en lo principal y primer otrosí, respectivamente, de la presentación de fojas 273 en contra de la sentencia de veinticuatro de agosto de dos mil quince, escrita a fojas 269, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.

Regístrese.

Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz.

Rol N° 24.756-2015. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 15 de marzo de 2016.  
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a quince de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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Santiago, quince de marzo de dos mil dieciséis.
En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.

Vistos:
Se reproduce el fallo en alzada, con excepción de los dos considerandos que aparecen identificados como “Séptimo” y sus motivos Octavo a Décimo, que se eliminan. 
Y se tiene, además, presente: 
Primero: Lo expresado en los fundamentos Décimo a Décimo Cuarto del fallo de casación que antecede.
Segundo: Que, según se razonara en los referidos considerandos, el artículo 53 de la Ley N°19.880 reserva la sanción de invalidación para aquellos actos administrativos en que se constate un vicio de ilegalidad. En el caso de autos, se encuentra asentado como un hecho de la causa que el contrato de prestación de servicios celebrado por las partes el día 15 de noviembre del año 2012, fue finalmente invalidado por el Decreto Exento N°4.242 de 27 de agosto de 2013, lo que da cuenta que dicho contrato adolecía de defectos desde su nacimiento a la vida jurídica y, por tanto, no pudo haber constituido fuente de derecho alguno para ninguna de las  partes que concurrieron a su celebración.
La señalada ilegalidad es corroborada con la declaración de los testigos de la parte demandada, quienes se encuentran contestes en que las cantidades pretendidas nacen de una auto contratación que infringe las normas relacionadas con la probidad administrativa.
Tercero: Que, con lo anterior, no es posible estimar que, en virtud del tantas veces mencionado contrato, se adeude honorario alguno a la demandante, motivo que conduce al rechazo de la demanda deducida.

Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Civil, se revoca la sentencia apelada de veintiséis de noviembre de dos mil catorce, escrita a fojas 234 y, en su lugar, se declara que se rechaza en todas sus partes la demanda deducida por María Xenia Corvalán Latapia, en contra de la Municipalidad de Yerbas Buenas.
Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz.

Rol N° 24.756-2015. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Álvaro  


Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 15 de marzo de 2016.
 
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a quince de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.