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13 de septiembre de 2017

Se acoge amparo económico presentado por pescador, contra medida que impedía el acceso a la playa “Puesto Palomar" por parte de empresa ganadera

Santiago, cinco de octubre de dos mil dieciséis.
Vistos:


Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos cuarto y quinto, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y además presente: 
Primero: Que según quedó expresado en la sentencia apelada, en estos autos comparece Héctor Nolasco Carrillo Saavedra, pescador artesanal, ejerciendo la denominada acción de amparo económico prevista en el artículo único de la Ley N° 18.971 en resguardo de su derecho a desarrollar una actividad económica lícita garantizada en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Constitución Política de la República, el que se habría vulnerado por Carlos Antonini Mansilla, administrador de la estancia Ganadera Cañadón Grande, quien cerró el acceso existente a la playa de mar en el punto correspondiente al sector Ruta Y-545, kilómetro 10,5, impidiendo  de   esta   forma   ingresar   al   sector   playa
denominado “Puesto Palomar” lugar en que realiza su actividad económica de pesca artesanal autorizada desde el año 1975, sin que existan otros caminos o vías públicas al efecto. 

Segundo: Que al informar el recurso se solicita el rechazo del amparo deducido, esgrimiendo la improcedencia del mismo, toda vez que la acción incoada sólo procede en los casos del inciso segundo del artículo 19 N° 21 de la Constitución Política del Estado, por lo que, al no ser el recurrido parte del Estado, no resulta factible accionar por la presente vía. En cuanto al fondo del asunto indica que la estancia está dividida, en atención a su dimensión, en potreros, correspondiendo el sitio al que se hace alusión en el recurso al “potrero munición playa costa”. Explica que, por definición, un “potrero” debe estar cercado con alambrado ganadero en todo su contorno, a efectos de impedir que los animales salgan de aquél y afecten la coordinación y desarrollo de la actividad ganadera. Añade que la sociedad Cañadón Grande es dueña de la estancia desde el año 2012, encontrándose los potreros cerrados desde entonces. Puntualiza que, a consecuencia de una serie de pérdidas y muertes de ovinos al interior del potrero en cuestión, la propietaria de la estancia procedió a asegurar y reforzar los cercos y accesos al mismo, no siendo efectivo que se esté obstaculizando al recurrente para acceder a la playa, ya que el potrero siempre ha estado cerrado sin que existan caminos construidos en su interior. Agrega que existe un acceso al Estrecho en el sector oriente del potrero, el que ha sido utilizado por el recurrente de manera habitual, por lo que concluye que no se ha obstaculizado el acceso a la playa al recurrente, ni menos se ha impedido que ejerza su actividad económica. Sostiene que el presente recurso no hace más que afectar el derecho de dominio de la recurrida, pues el recurrente carece de derecho para circular por el predio, puesto que existen puntos de acceso al Estrecho de Magallanes, por lo que no es aplicable lo establecido en el artículo 13 del referido texto legal. Lo anterior, sostiene, es sin perjuicio que los lugares de acceso a la playa de mar deben ser establecido por el Intendente Regional, previa audiencia de los propietarios de los predios afectados, cuestión que no se ha cumplido en la especie. 

Tercero: Que como se ha dicho en otras oportunidades por esta Corte, el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de: "Establece recurso especial que indica", ha creado el comúnmente denominado "recurso de amparo económico", acción que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitación. 

Cuarto: Que el inciso primero de dicho precepto -ya citado- prescribe que: "Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la República de Chile"; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción-. Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base". 

Quinto: Que, como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto que presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que tales actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares. 

Sexto: Que es evidente que el legislador, al regular el amparo económico en el artículo único de la ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, puesto que comprende la libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto. En la sesión 338 de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el señor Guzmán (...) considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el artículo la palabra empresa que, a su juicio, tipificaría de manera muy nítida esta garantía como diferente de la relativa a la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la expresión actividad económica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a través de cualquier tipo "género" de empresas (...). En síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica sea en forma individual o asociada. 

Séptimo: Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional también se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garantía -cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que "si la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del país”. (Enrique Evans de la Cuadra, “Los Derechos Constitucionales” Tomo II, pág. 318). 

Octavo: Que la jurisprudencia en ciertos casos ha concluido que la acción de protección económica es plenamente procedente tratándose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la República. Es así como ha resuelto que "el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional". (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resolución- que la Ley N° 18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N° 21. Precisando, más aún, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida Ley N° 18.971 "no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal" (C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003). A lo anterior se añade el antecedente pacífico que la Ley N° 18.971 no establece restricciones, esta surge solamente de una interpretación, actividad que en el orden de las garantías constitucionales debe ejercerse en favor de las personas, nunca se debe a través de ella restringirle los derechos, puesto que contraría el sentido último de las declaraciones de derechos en los textos constitucionales y legales. En el mismo sentido se encuadra la interpretación pro homine o a favor de las personas. 

Noveno: Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N° 21 en el ejercicio de cualquier actividad económica, no está sujeta a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares. De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar una protección más bien general, sin discriminación alguna.

Décimo: Que una vez despejado lo anterior, se debe realizar un análisis de la situación concreta denunciada a través de la presente acción de amparo económico. 

Undécimo: Que el actor estima que se ha impedido por parte de la recurrida el ejercicio de la actividad comercial que desarrolla al cerrar el único ingreso a la playa de mar en el sector “Puesto Palomar”, lugar en que desde hace más de 40 años desarrolla su actividad de pesca artesanal, contando con todos los permisos legales para aquello, impidiéndole desarrollar la actividad económica lícita que se encuentra amparada por el ordenamiento jurídico. 

Duodécimo: Que, del mérito del informe reseñado en el fundamento segundo, se desprende que a principios del presente año se procedió a cerrar el acceso a la playa de mar en los términos que denuncia el recurrente. En efecto, si bien el recurrido señala que en la referida fecha sólo se procedió a arreglar los cercos, lo cierto es que en su alegación subyace el reconocimiento de lo expresado en el recurso, pues refiere que aquello fue motivado por pérdida de ganado, es decir, se atribuye tal pérdida a la falta de debido cierre. Lo anterior aparece además refrendado por lo informado por la Municipalidad de San Gregorio, quien señala que lo manifestado por el actor es efectivo, refiriendo además que los hechos descritos en el arbitrio son de público conocimiento en la comunidad. Este hecho público aludido por la autoridad se ve refrendado por lo declarado por 28 vecinos del sector, quienes refieren que efectivamente la Ganadera Cañadón Grande ha procedido a cerrar con alambrado y candado el lugar de acceso a la playa de mar, impidiendo el ingreso del recurrente. 

Décimo tercero: Que, cabe señalar que, la playa de mar, los lagos y los ríos, son bienes nacionales de uso público, y es por tal razón que su uso puede ser realizado por cualquier habitante de la Nación, el que debe ser garantizado por el Estado, previendo los medios para que los ciudadanos puedan acceder libremente a aquellos. Este es el punto central que debe orientar la decisión de la acción en estudio. 

Décimo cuarto: Que, en el caso concreto, se acreditó que por años el recurrente ha ingresado libremente a la playa de mar por determinado punto, Ruta Y-545-kilómetro 10, cuestión que cambió a principios de año, fecha en que se cerró el único punto de acceso, lo que implica alterar una situación de hecho aceptada por el propietario del terreno, dejando con ello en una precaria situación al recurrente quien se ha visto imposibilitado de acceder al lugar en que realiza su labor de pesca artesanal. En este aspecto, cabe consignar que el recurrido ha referido que existen otros puntos de acceso, sin embargo, no incorporó prueba alguna que permita establecer la veracidad de aquello, materia relevante a la luz de lo consignado en el considerando precedente, toda vez que el recurrente acompañó antecedentes que dan cuenta de la imposibilidad de ingresar al bien nacional de uso público por otra vía. 

Décimo quinto: Que el recurrido ha referido que el actor no tiene derecho a transitar por el interior de su estancia, toda vez que aquello no se ha establecido de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 13 del Decreto Ley N° 1.939. Al respecto se debe señalar que la referida norma efectivamente prevé un procedimiento para garantizar el acceso a los bienes nacionales de uso público, esto es, playa de mar, ríos y lagos, en los casos en que no existan otras vías o caminos públicos, sin embargo, tal disposición opera ante la constatación fáctica de inexistencia de ingresos, en que el Intendente Regional, previa audiencia de los propietarios, arrendatarios o tenedores de los terrenos colindantes fijará el punto de acceso. Pues bien, en el caso concreto, más allá que no existiera la fijación del punto de acceso, es un hecho cierto que estaba consentido que aquel se realizara por el lugar señalado por el recurrente, por lo que no existía necesidad de que el actor recurriera al procedimiento establecido en la mencionada norma, situación que cambió abruptamente al impedir la recurrida el acceso sólo a partir del presente año, privando al recurrente de acceder al bien nacional de uso público que a la vez constituye su sustento, pues es un pescador artesanal que cuenta con las autorizaciones pertinentes, según da cuenta la matrícula acompañada en autos, privándolo así del desarrollo de su actividad económica, garantizada en la Carta Fundamental. 

Décimo sexto: Que lo hasta ahora reflexionado permite establecer que la actuación de la recurrida, quien cierra el único lugar de acceso a la playa de mar en el sector denominado “Puesto Palomar”, que fue ocupado durante años por el actor para ingresar al lugar en que realiza su actividad de pesca artesanal, vulneró el artículo 19 N° 21 inciso primero de la Constitución Política de la República, norma esta última que protege el ejercicio de aquella actividad económica que no sea contraria a la moral y buenas costumbres, habiéndose acreditado que aquella desarrollada por el actor respetaba las normas legales que la regulan, razón por la que resulta imperioso acceder al arbitrio. 

Décimo séptimo: Que, sin perjuicio de lo reseñado, esta Corte, tendrá en consideración lo afirmado por la defensa, en cuanto se aduce haber cerrado el punto de acceso porque se habría producido pérdida de ovinos, como también que, ante el escenario actual, debe determinarse por la autoridad correspondiente, el lugar de acceso público a la playa de mar en el sector “Puesto Palomar, por lo que en uso de sus facultades conservadoras, se acogerá el recurso otorgando al actor el plazo de seis meses para que acuda a la Intendencia Regional realizando la correspondiente denuncia, debiendo el órgano administrativo, dentro de la órbita de sus facultades, fijar el punto de acceso a la playa de mar, del sector antes referido, debiendo en el intertanto entregar la recurrida llaves del portón o en su defecto adoptar todas las medidas para que el recurrente ingrese libremente a la playa de mar para realizar su actividad económica. 
Y visto, además, lo previsto en el artículo 19 N° 21 de la Constitución Política de la República y en el artículo único de la Ley N° 18.971, se revoca la sentencia consultada de diecinueve de julio del año en curso y se acoge el recurso de amparo económico interpuesto por Héctor Nolasco Carrillo Saavedra, declarándose:
I.- Que el recurrido incurrió en la infracción a la garantía constitucional del artículo 19 N°21 de la Carta Fundamental, debiendo cumplir la recurrida, la medida referida en la parte final del fundamento décimo séptimo, y 

II.- Que el actor deberá recurrir al Intendente Regional, dentro del plazo de seis mes, con el objeto que dicha autoridad fije la forma, condiciones y punto de acceso público a la playa de mar en el sector de “Puesto Palomar”. 

Acordada con el voto en contra de la Ministra señora Sandoval, quien estuvo por confirmar la sentencia consultada sobre la base de sus propias consideraciones las que da por expresamente reproducidas. 

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo del Ministro Sr. Valderrama. 

Rol N° 47.914-2016. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Rafael Gómez B. 

No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con permiso y la Ministra señora Egnem por estar en comisión de servicios. Santiago, 05 de octubre de 2016.