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lunes, 1 de abril de 2019

Principio de confianza legitima. Termino de contrata. Se revoca sentencia apelada.

Santiago, once de marzo de dos mil diecinueve. 

Vistos:

 De la sentencia en alzada se reproduce solo su parte expositiva. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 

Primero: Que en estos autos no existe discusión respecto de que el actor comenzó a prestar servicios bajo la modalidad a contrata, en un cargo de administrativo, a partir del 1 de abril de 2016, según se dispone en la Resolución N° 245/551/2016 de fecha 7 de abril de 2016, consignándose que asumía sus funciones mientras sean necesarios sus servicios. Tal contrata fue prorrogada sucesivamente hasta la Resolución Exenta N° 245/48/2018, desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018. 


Segundo: Que, como ha quedado establecido en el fallo apelado, por el presente recurso se objeta la decisión del Servicio de Gobierno Interior de poner término anticipado al empleo a contrata del recurrente. 

Tercero: Que la condición “mientras sean necesarios sus servicios”, bajo la cual fue renovada la contrata de la recurrente para el año en curso, está en armonía con el carácter que tienen los empleos a contrata o a honorarios. En efecto, el artículo 3° de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución. Enseguida, el mismo texto legal dispone, en su artículo 10, en relación con la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada. 

Cuarto: Que de lo razonado se concluye que la autoridad administrativa recurrida se encontraba legalmente facultada para cesar los servicios a contrata de la parte recurrente, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad administrativa, de manera que al acudir la recurrida precisamente a esta causal sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita. 

Quinto: Que los razonamientos expresados llevan a concluir que no existe acto ilegal o arbitrario que permita acceder a la cautela solicitada, por lo que se hace necesario revocar el fallo en alzada y rechazar el recurso intentado.  Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, dictada por la Corte de Apelaciones de Temuco, y, en su lugar, se rechaza el recurso de protección deducido. Se previene que el Abogado Integrante señor Pierry concurre a la revocación del fallo en alzada, teniendo además presente para ello los siguientes razonamientos: A.- La Constitución asegura en su artículo 38 la igualdad de oportunidades para el ingreso a la carrera funcionaria. La única forma en que tan precisa y categórica disposición pueda cumplirse es mediante el ingreso a la Administración del Estado a través de un concurso público. Así, por lo demás, lo dispone la ley de Bases de la Administración del Estado y el estatuto administrativo, cumpliendo el mandato constitucional. B.- La excepción a lo anterior la constituyen los cargos que no tienen aparejada la inamovilidad, complemento necesario para asegurar la carrera funcionaria, que son principalmente los denominados cargos de confianza exclusiva, generalmente los de mayor jerarquía en las instituciones del Estado y a través de los cuales el gobernante lleva a cabo las políticas públicas para cuya  ejecución la ciudadanía lo ha elegido. Se pueden agregar también aquellos cargos de duración acotada en el tiempo, que no constituyen cargos de carrera funcionaria. Inamovilidad y designación sin concurso, entonces, es contrario a la carrera funcionaria y derogatorio al mandato constitucional. C.- Los cargos dentro de la Administración del Estado son, entonces, de planta, que deben ser provistos por concursos de acuerdo con la Constitución Política y aquellos otros que no tienen inamovilidad, por ser de confianza exclusiva, y aquellos que se ejercen por plazos definidos. Los cargos a contrata lo son por plazo definido, un año. No son cargos de planta y, por ello, no son provistos por concurso y, por lo tanto, no gozan de inamovilidad. D.- No obstante lo anterior, la realidad ha superado a la ley, y los cargos a contrata, que debieran ser la excepción frente a los funcionarios de planta y que debieran ser transitorios, se han transformado en la regla general en la Administración del Estado, superando incluso a los cargos de planta y, además en muchos casos, permaneciendo por años y años en tal calidad. Lo anterior ha obligado a la Contraloría General de la República y a los tribunales de justicia a dar cierta protección a los cargos a contrata, aplicando principios  como, por ejemplo, el de la confianza legítima, o exigiendo motivación para la no renovación, distinguiendo según los años de desempeño en esta calidad. Pero el problema constitucional permanece, ya que si se otorga inamovilidad al funcionario a contrata, nombrado sin concurso público y en forma discrecional por la autoridad, se está violando en forma flagrante el texto constitucional. E.- Es debido a lo que se viene señalando, que diversas instituciones han establecido un procedimiento de concurso público para proveer los cargos a contrata. Este punto es de suma importancia, ya que el concurso público se ha establecido sin requerirlo la ley, pero se ha hecho debido a la situación general ya planteada, como una forma de dar seriedad y justificación al ingreso a este tipo de cargos, asegurándose que son los postulantes más idóneos los que ingresen a la función, y dando a todos los ciudadanos la opción de ingreso. En esta situación se encuentra la Corporación Administrativa del Poder Judicial, que utiliza el procedimiento de concurso público para los cargos a contrata. F.- Resulta entonces que si el funcionario a contrata ha accedido a su cargo mediante concurso público, se abre la posibilidad para que pueda otorgársele protección, pues su ingreso no ha sido producto de una decisión discrecional de la autoridad, que no otorga igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos que cumplen con los requisitos, sino que por medio de un concurso, que sí cumple con la disposición de la Constitución Política. G.- La única forma, entonces, de conciliar lo dispuesto en el artículo 38 de la Carta Fundamental con la protección de los funcionarios a contrata, es asegurándose que estos han obtenido sus cargos por concurso público. En caso contrario, no se puede otorgar inamovilidad a su función sin violar en forma directa la norma constitucional. H.- Si no se ha acreditado, entonces, que el cargo a contrata del recurrente Marcelo Arrepol Barra ha sido provisto por concurso, no se puede otorgar protección frente a su desvinculación. Acordada contra el voto de los ministros señor Muñoz y señora Vivanco, quienes estuvieron por confirmar la sentencia apelada, teniendo en cuenta para ello: 
1°) Que el artículo 89 de la Ley N°18.834 recoge el principio según el cual todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, que importa la prohibición de ser apartado de éste, sino por las causas legales, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, motivo por el cual no es posible discriminar entre los empleados de planta y los contratas, porque aquello que el artículo 3°  letra c) de dicha ley define es el “empleo a contrata”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”. 

2°) Que, en la actualidad, es un entendimiento pacífico el de que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700 de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N°18.884, cuya jurisprudencia es vinculante para toda la Administración. 

3°) Que el artículo 10 de dicha ley prescribe que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan terminarán sus funciones en esa oportunidad por el sólo ministerio de la ley, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar la contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, circunstancia que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del mismo. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse y notificarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año, según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N° 19.880. Dicho acto deberá, además, dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 de la misma ley, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, por tratarse de actos que afectan intereses particulares; y al artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que la decisión final sea fundada. De esta forma, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deben contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta. 

4°) Que, frente a la actuación desarrollada por la recurrida y la argumentación entregada para poner fin a la contrata, debe tenerse en consideración que la Ley N°19.880, en cumplimiento de lineamientos constitucionales,  se encargó de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando, en su artículo 1°, que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata, no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880. Entre los principios previstos en esa ley se encuentran aquellos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en los que se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. También se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de  derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las personas. 

5°) Que de lo expresado, cabe colegir que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de la decisión administrativa, condición vinculada a una exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que, como ocurre en la especie, fueron afectados derechos esenciales del actor. 

6°) Que lo razonado en los fundamentos anteriores permite concluir que la resolución que puso término a la contrata del recurrente es ilegal porque, estando éste contratado desde el año 2016, se contravino lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, según se verá, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley, al haber sido discriminado arbitrariamente. En efecto, la alusión de la autoridad recurrida acerca de la realización de las funciones asignadas al actor por una persona distinta no constituye fundamento efectivo, si no se especifica de modo alguno la adopción de una decisión de tal naturaleza, porque queda en evidencia la ausencia de conexión entre ambos hechos. 

7°) Que, en consecuencia, el cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y arbitraria. Ilegal porque pugna con la normativa a la que  debió atenerse la recurrida y que más arriba se dejó explicada, y arbitraria, porque amagó los derechos laborales del recurrente sin fundamentación suficiente, obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría General de la República. Redacción a cargo del abogado integrante señor Quintanilla y de la disidencia, sus autores. 

Regístrese y devuélvase. 

Rol N° 241-2019. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Pedro Pierry A. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Quintanilla y Sr. Pierry por estar ausentes. Santiago, 11 de marzo de 2019. 

En Santiago, a once de marzo de dos mil diecinueve, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente

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