Doctrina del fallo
- El control judicial respecto del ejercicio de las potestades disciplinarias de la Administración abarca la revisión de la legalidad y razonabilidad del acto sancionatorio, el cual debe garantizar un procedimiento justo y racional y cumplir con el deber de debida motivación.
- Los principios y garantías del debido proceso penal son aplicables al derecho administrativo sancionador por constituir ambas manifestaciones del poder punitivo estatal.
- La declaración que presta el funcionario inculpado en un sumario administrativo constituye una manifestación del derecho a ser oído y un medio de defensa, por lo que la circunstancia de negar los hechos o no comprobarse su relato no puede tipificarse como una infracción disciplinaria autónoma ni justificar una sanción adicional.
- La aplicación de la agravante de desprestigio o descrédito institucional resulta improcedente si los hechos contenidos en la denuncia interpuesta por un tercero no resultan acreditados en la investigación administrativa, ya que no puede atribuirse responsabilidad ni agravarse la sanción por circunstancias ajenas al dolo o culpa del investigado.
- La imposición de medidas disciplinarias expulsivas debe guardar estricta correspondencia y proporcionalidad con la gravedad de las infracciones efectivamente acreditadas, resultando ilegal y arbitraria la desvinculación fundada en cargos indebidamente configurados o desprovistos de sustento fáctico.
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Santiago, veinticinco de febrero de dos mil diecinueve. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos cuarto a sexto, que se eliminan. Y teniendo en su lugar y además presente: Primero: Que don Pedro Vidal Cornejo, ex Subteniente de Carabineros de Chile, ha solicitado amparo constitucional por la presente vía en contra del General Director de Carabineros, en razón de haber dictado la Resolución N° 10 de 5 de enero de 2018 que desestimó la reposición que dedujo en contra de su Resolución Exenta N° 265 , de fecha 3 de julio de 2017 que le impuso la medida disciplinaria de separación del servicio, por la comisión de dos faltas consistentes en omitir dar cuenta de hechos que le corresponde informar en ejercicio de sus funciones y declarar ante un superior o autoridad hechos falsos, agravadas por la circunstancia de tratarse de dos transgresiones y adicionalmente por haber sido sancionado previamente en seis oportunidades en el curso de los últimos tres años y por importar la falta cometida un desprestigio institucional. Sostiene que el sumario administrativo seguido en su contra se instruyó para investigar su responsabilidad en relación con los hechos vertidos en una denuncia por el delito de violación formulada por una adolescente de 16 años, de manera que la falsedad de esa narración, según la propia denunciante reconoció ante el Juez de Garantía de Pichilemu, debió ser considerada al momento de resolver su absolución o, en su caso, sobre la proporcionalidad de la sanción aplicable. En efecto, el actor argumenta que, pese a haberse ordenado la instrucción de un sumario administrativo para determinar su responsabilidad en los hechos expuestos en una denuncia que la propia resolución sancionatoria no estima acreditada, se le formularon cargos y se le expulsó del servicio por circunstancias anexas y de una gravedad muy inferior a aquellas expuestas falsamente por la supuesta persona afectada. Finaliza su presentación solicitando que se deje sin efecto la medida disciplinaria de separación del servicio que le fue impuesta y se le restituya en el cargo que desempeñaba a la época de su desvinculación. Segundo: Que la autoridad recurrida, al informar, confirma las circunstancias de hecho vertidas por el actor y señala, además, que según se sustenta en las resoluciones impugnadas, la responsabilidad administrativa del personal de Carabineros de Chile opera con independencia de la civil o penal que pudiese determinarse, de manera que si se acredita que las conductas funcionarias contenidas en la formulación de cargos son constitutivas de faltas administrativas se debe sancionar según ha previsto el Reglamento de Disciplina de Carabineros N° 11. Agrega que, en el caso concreto del sumario administrativo seguido en contra del actor que concluyó con su remoción, las conductas reprochadas se refieren a elementos diversos a los hechos que fueron investigados por el Ministerio Público, desde que se trata de actuaciones pertinentes al desempeño del recurrente en ejercicio de las funciones propias de su cargo. En torno a los hechos establecidos en el sumario administrativo y que configuran las faltas por las que se formuló cargos y se sancionó al actor, se expresa en el informe que éste omitió dar cuenta de hechos relacionados con los investigados, que constató en el ejercicio de sus funciones y que faltó a la verdad en el sumario administrativo en su declaración indagatoria. Añade el informe que, en materia de agravantes, se consideró que las circunstancias de hecho antes indicadas dieron lugar a que se efectuara una denuncia en contra del recurrente por violación, lo que afectó la imagen institucional. Tercero: Que es conveniente señalar que el control que se ejerce por la presente vía cautelar no se encuentra naturalmente destinado a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas en un sumario administrativo y que determinaron finalmente la medida terminal adoptada por el recurrido, actuando en el ámbito de su competencia y en ejercicio de sus facultades. Sin embargo, lo anteriormente indicado no es óbice para que el control judicial de las potestades disciplinarias de los órganos de la administración del Estado abarque la revisión de su legalidad y razonabilidad, específicamente como se plantea por el actor en estos autos, del acto terminal del procedimiento sancionatorio, habida cuenta que éste no resulta enteramente discrecional, por cuanto está sujeto, por un lado, a la regulación especial que contempla el artículo 36 de la Ley N° 18.961 , Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, en cuanto ordena directamente a este segmento de la administración ejercer sus facultades sancionatorias asegurando el derecho a un racional y justo procedimiento administrativo; y, por otro, a la exigencia general de motivación, según lo ordena el inciso 2 ° del artículo 11 de la Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, en cuanto dispone que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos . Cuarto: Que, en lo que interesa para resolver la acción de protección incoada en estos antecedentes, cabe consignar que el contenido de la Resolución Exenta N° 265 de 3 de julio de 2017 no se ve alterado por la Resolución N° 10 de 5 de enero de 2018, impugnada por esta vía, que resuelve la reposición del actor en contra de la primera. En tales condiciones, ambas providencias se estimarán, para los efectos del análisis sucesivo, como un único acto terminal del procedimiento administrativo sancionatorio dictado por el General Director de Carabineros. Quinto: Que es necesario consignar que, en relación con el control que debe ejercer esta Corte, constituyen hechos establecidos en el acto administrativo terminal impugnado en estos autos, los siguientes: 1.- Por Resolución N° 8.455/2016/1 de 7 de julio de 2016 se ordenó instruir sumario administrativo para determinar la responsabilidad del Subteniente de Carabineros Pedro Vidal Cornejo en los hechos denunciados por la adolescente de 16 años de iniciales K.B.C. quien afirmó que el referido oficial en la madrugada del 5 de junio de 2016 vistiendo de civil y bajo los efectos del alcohol, la obligó mediante la fuerza a mantener relaciones sexuales amenazándola posteriormente para que guardara silencio. 2.- La denuncia por el delito de violación que dio origen al sumario administrativo en contra del Subteniente Pedro Vidal Cornejo, fue remitida al Ministerio Público a través del Parte N° 650 de 6 de junio de 2016 emanado de la 3ª Comisaría de Carabineros de Pichilemu, iniciándose una investigación en los antecedentes R.U.C. 1600540561-4. 3.- En el sumario administrativo tramitado en cumplimiento de la Orden N° 8.455/2016/1 de 7 de julio de 2016, no se acreditó la denuncia por violación promovida en contra del Subteniente Pedro Vidal Cornejo . En relación con la investigación R.U.C. 1600540561-4 dirigida por el Ministerio Público, se tomó conocimiento de la decisión de archivo provisional de los antecedentes adoptada por dicho organismo. 4.- En cuanto a hechos acreditados se consignan los siguientes en referencia a la conducta del inculpado Pedro Vidal Cornejo: el día domingo 5 de junio de 2016, encontrándose de servicio de primer turno en la población, se dirigió al domicilio de la menor de iniciales K.B.C. de dieciséis años de edad, donde se entrevistó personalmente con ella a raíz de presuntas amenazas telefónicas que habría recibido de esta última, ocasión en que fue agredido verbalmente y amenazado, según su versión, retirándose del inmueble y omitiendo dar cuenta de la situación que le afectaba a su jefatura superior, deber que le correspondía atendida su condición funcionaria. Lo expuesto dio margen a que la menor posteriormente efectuara un denuncio en su contra por violación, afectando el prestigio funcionario y la imagen institucional, faltando además a la verdad durante la tramitación del expediente acerca de las actividades que realizó la noche y madrugada de los días 4 y 5 de junio de 2016 . 5.- Los referidos hechos fueron estimados constitutivos de las siguientes infracciones y circunstancia agravante: 5.1.- Falta al buen servicio (1). La omisión en que incurrió el actor de dejar constancia de la concurrencia al domicilio de la adolescente en labores propias de su cargo, fue estimada constitutiva de la infracción que describe el artículo 22 N° 3 literal d ) del Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile N° 11, en cuanto dispone que se considerará falta al buen servicio: la omisión de dar cuenta de los hechos que, por razones funcionarias, corresponda a los subalternos informar a los superiores, o hacerlo con retraso perjudicial o falta de veracidad . 5.2.- Falta al buen servicio (2). La circunstancia de faltar el actor a la verdad durante la investigación al prestar declaración en calidad de inculpado acerca de haber permanecido en el cuartel la noche del 4 y la madrugada del 5 de junio de 2016 y de no haber conocido previamente a la denunciante, con quien se acreditó que compartió comunicaciones de mensajería telefónica, fue estimada constitutiva de la infracción que describe el artículo 22 N° 3 literal g ) del Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile N° 11, en cuanto dispone que se considerará falta al buen servicio: declarar ante cualquier funcionario superior o autoridad, hechos falsos u ocultar detalles intencionadamente para desorientar la realidad de los hechos . 5.3. Agravante (1). Las circunstancias que propiciaron la denuncia por el delito de violación presentada en contra del Subteniente Pedro Vidal Cornejo se estimaron constitutivas de la agravante prevista en el literal f) del artículo 33 del indicado Reglamento de Disciplina N° 11, esto es: f) Importar la falta un descrédito o desprestigio para la Institución o un menoscabo para el servicio . 6.- Agravantes (2) y (3). La resolución sancionatoria estableció, además de las consecuencias normativas antes indicadas, que perjudican al recurrente, las circunstancias agravantes previstas en los literales a) y c) del citado artículo 33 del Reglamento N° 11, esto es: a) Incurrir, simultáneamente, en dos o más transgresiones ; y c) El mal comportamiento anterior . La actuación sancionatoria expresa, en lo pertinente los motivos en que se funda la medida impuesta, que la gravedad de las conductas reprochadas determina la proporcionalidad de la separación del servicio aplicada. Sexto: Que el Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile N° 11, contenido en el Decreto Supremo N° 403 de 27 de julio de 2000, fue dictado en cumplimiento del mandato del legislador a las autoridades institucionales de velar por una investigación y procedimiento racionales y justos, ordenado por el inciso 2 ° del artículo 36 de la Ley N° 18.961 , Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile. En cuanto se refiere a derechos, libertades o garantías de las personas, el mencionado Reglamento de Disciplina está llamado a limitar las potestades estatales y debe ser interpretado extensivamente, de modo de concluir que los poderes públicos disciplinarios de Carabineros de Chile han sido previstos observando el mandato legal antes aludido, que no es más que consecuencia de aquel que, en torno a la garantía de un proceso justo y racional consulta el artículo 19 N° 3 , inciso 5 ° , de la Constitución Política. Por otra parte, a partir de las mismas consideraciones, las normas del aludido Reglamento que restrinjan derechos y libertades del inculpado, establezcan o agraven su responsabilidad, deben interpretarse restrictivamente. Para remediar potenciales desviaciones en el ejercicio de potestades disciplinarias, el aludido Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile N° 11 dispone en su artículo 28 que la potestad sancionatoria superior debe ejercerse procurando corregir, conforme el mérito de los antecedentes y las circunstancias del caso, errores e injusticias, y añade en su artículo 33 que la aplicación de las sanciones disciplinarias debe considerar las agravantes y atenuantes que concurran a la ejecución de la falta. En este orden de ideas, el artículo 23 de la misma preceptiva ofrece un amplio catálogo de sanciones aplicables según la entidad de la infracción perpetrada y las circunstancias modificatorias concurrentes. En el caso del actor, según su nombramiento supremo, se contemplan en el N° 1 de la mencionada disposición reglamentaria, las medidas de amonestación, represión, arresto, disponibilidad por tres meses, suspensión del empleo hasta por dos meses, calificación de servicios y separación del servicio. Séptimo: Que las exigencias de racionalidad y justicia que prevé la Constitución Política de la República en su artículo 19 N° 3 , inciso 5 °, y la aludida Ley N° 18.961 , Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile , en su artículo 36, suponen que en la decisión que se expida en los procedimientos dirigidos a determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios de Carabineros por haber infringido sus deberes, se garanticen las condiciones para que el inculpado pueda ejercer su derecho a defensa, bien sea de forma autónoma o mediante la intervención de letrado. La declaración que el inculpado se allane a prestar, los descargos y recursos o medios de impugnación que promueva en defensa de sus intereses constituyen elementos esenciales del debido proceso que hacen posible jurídicamente establecer un juicio acerca de la responsabilidad disciplinaria del servidor público. En este punto, el debido proceso en su vertiente penal constituye un principio inspirador que ha de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi estatal. Luego, la declaración del inculpado debe estimarse como un medio de defensa de las imputaciones dirigidas en su contra habida consideración del evidente riesgo de que, renunciando a su derecho a guardar silencio y a contar con la presencia de un abogado defensor, perjudique su derecho a defensa por su ejercicio imperfecto de sus prerrogativas procesales. Esta constatación determina necesariamente el rechazo de la interpretación sustentada en la resolución administrativa sancionatoria impugnada en estos autos, que ve en la declaración del inculpado un antecedente que permite, al aparecer en contradicción con las pruebas del proceso, configurar la contravención que describe el artículo 22 N° 3 literal g ) del Reglamento de Disciplina N° 11, esto es, declarar ante cualquier funcionario superior o autoridad, hechos falsos u ocultar detalles intencionadamente para desorientar la realidad de los hechos y de tal modo imponerle al ejercicio de la defensa autónoma condiciones o requisitos ajenos a su significado en el proceso disciplinario. Toda declaración en calidad de inculpado ante el fiscal sumariante constituye una manifestación especial del derecho a ser oído que, en el ámbito del proceso disciplinario, se subordina a las exigencias que impone considerar la declaración del funcionario inculpado como medio de defensa. Luego, cuando este se ejerce negando o controvirtiendo los fundamentos de la imputación, no pueden de ello seguirse consecuencias disciplinarias adicionales a las que conduzca, en el concierto general de la apreciación de los elementos de juicio, la desestimación de los planteamientos de defensa autónoma del inculpado, el rechazo de los descargos que formule personalmente o representado o la circunstancia de resultar implicado en un nuevo hecho relevante en el ámbito disciplinario o criminal. Naturalmente, la declaración del inculpado sobre hechos propios puede valorarse, bajo ciertas condiciones, como un elemento para determinar su responsabilidad disciplinaria o incluso dar lugar a una nueva indagatoria en su contra o a la ampliación de aquella ya iniciada, pero la circunstancia de no comprobarse los hechos sobre los que ha declarado o de acreditarse en el procedimiento circunstancias incompatibles con su relato, mal puede estimarse una falta con existencia autónoma con aptitud para fundar un reproche disciplinario. En consecuencia, haber considerado para sancionar al actor el hecho de abstenerse de confesar los hechos investigados al prestar declaración indagatoria, en cuanto aseveró no conocer a la adolescente que le había denunciado por violación y haber permanecido en el cuartel la noche del 4 y la madrugada del 5 de junio de 2016, lo que resultó contradicho por los demás elementos de convicción reunidos en el proceso administrativo disciplinario seguido en su contra, constituye un acto ilegal y arbitrario que conculca la garantía fundamental del artículo 19 N° 3 , inciso 5 ° , de la Constitución Política. Octavo: Que, la ilegalidad y arbitrariedad establecidas en la motivación anterior determinan necesariamente la improcedencia de considerar la agravante de haber incurrido simultáneamente en dos transgresiones establecidas en perjuicio del actor, como lo hace la actuación administrativa impugnada, toda vez que una de las imputaciones de un total de dos que se formulan en la resolución impugnada, se estima incompatible con el resguardo del derecho de defensa del actor y la preservación de la garantía constitucional de un procedimiento e investigación racionales y justos. Noveno: Que, la actuación disciplinaria que se impugna por esta vía, estima en perjuicio del actor la concurrencia de la circunstancia agravante consistente en importar la falta un descrédito o desprestigio a Carabineros de Chile, descrita en el literal f ) del artículo 33 del indicado Reglamento de Disciplina N° 11 . En el establecimiento de la agravante en análisis subyace un reproche al actor por haber dado pábulo a la presentación de una denuncia en su contra al relacionarse con una adolescente de 16 años y luego concluir tal vínculo, como lo expresan tanto el Dictamen N° 8.455/2016/1 de 11 de octubre de 2016, emanado del Jefe de la VI Zona de Carabineros, que propone la concurrencia de la mencionada agravante, como la actuación impugnada de la superioridad institucional que la acoge. Sin embargo, no se vislumbra cómo la facultad de denunciar ejercida por un tercero puede fundar un reproche agravatorio en perjuicio del inculpado. En efecto, mal puede constituir el desprestigio institucional un motivo de agravación imputable al actor, que permita exasperar la consecuencia disciplinaria derivada de una falta al buen servicio consistente en haber omitido informar hechos relevantes de los que tomó conocimiento en ejercicio de sus funciones o incluso, en los propios términos del acto sancionatorio, de haber faltado a la verdad frente a la autoridad al prestar declaración en calidad de inculpado, si los hechos materia de la denuncia referida y en que se apoya la agravación en estudio, no se acreditaron en sede administrativa, como también consigna el acto que se revisa. Sobre el punto, el precepto reglamentario que establece la agravante en análisis se limita a considerar las consecuencias de alguna contravención que se hubiere establecido y no alude a conductas ajenas a las faltas cometidas por el infractor. En suma, la agravante de desprestigiar a la institución decae porque no puede admitirse reproche alguno al actor por una denuncia que se promueve en su contra si los hechos que la motivan no resultaron acreditados en el proceso administrativo sancionatorio, pues sólo de comprobarse habrían resultado idóneos para inquirir sobre una afectación a la imagen institucional atribuible a la conducta del recurrente. No puede soslayarse que la reflexión antes vertida asume, según se expresó anteriormente, que el debido proceso en su vertiente penal constituye un principio inspirador que ha de aplicarse al derecho administrativo sancionatorio desde que ambos son expresiones del ius puniendi estatal, de manera que no procede el establecimiento o agravación de la responsabilidad disciplinaria por circunstancias o motivos que no es posible atribuir al dolo o culpa del agente. Luego, al carecer de fundamentos el establecimiento de la agravante no se aprecia más que el propósito de preservar a ultranza el buen nombre institucional sin que este afán consiga ampararse en la regulación disciplinaria aplicable, motivo que no puede ser tolerado por contraponerse al respeto de las garantías individuales. A la luz de lo expuesto, sólo cabe concluir que el acto sancionatorio no ha cumplido al establecer la circunstancia agravante en análisis con la exigencia general de motivación prevista en el inciso 2 ° del artículo 11 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, ni con la norma específica que obliga al recurrido a atenerse al mérito de los antecedentes y las circunstancias del caso, velando por la corrección de los errores e injusticias, en el ejercicio de sus poderes disciplinarios, contenida en el artículo 28 del Reglamento de Disciplina tantas veces aludido. De consiguiente, queda asentada la ilegalidad y, asimismo, el actuar caprichoso que consuma la omisión de todo fundamento en el ejercicio de potestades disciplinarias aptas para afectar seriamente los derechos del funcionario afectado. Décimo: Que, conforme lo razonado en los considerandos precedentes, sólo cabe concluir que ha decaído el juicio de merecimiento que debe fundar la sanción de separación del servicio impuesta al actor, al haberse establecido la ilegalidad y arbitrariedad en que ha incurrido el acto impugnado en el establecimiento de la falta al buen servicio que describe el artículo 22 N° 3 literal g ) del Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile N° 11, y de las circunstancias agravantes previstas en los literales a) y f) del artículo 33 del indicado mismo cuerpo normativo. En las condiciones indicadas, sólo subsiste como no abarcada por los reparos de juridicidad referidos la contravención consistente en no informar a la superioridad circunstancias advertidas en el ejercicio de sus funciones incumpliendo los deberes de su cargo, agravada por el mal comportamiento anterior del actor. Ateniéndonos a este contenido residual, no afectado por los reparos materia de esta sentencia, resulta al margen de todo merecimiento y proporción expulsar al recurrente de Carabineros de Chile como lo dispone, en definitiva, la Resolución N° 10 de 5 de enero de 2018. Aceptar el resultado de separación del servicio importaría dar cabida a una manifiesta desproporción entre la falta y su castigo, lo que no es compatible con un elemental sentido de justicia. Undécimo: Que, el actuar del Director General recurrido, materializado a través de la resolución administrativa impugnada, infringe el principio del debido proceso al desconocer el contenido del derecho del inculpado a prestar declaración y carecer de fundamento sus decisiones disciplinarias en materia de agravantes, llegando a imponerle la medida más drástica de entre aquellas disponibles, como es la desvinculación definitiva de la Institución. Asentado que a través de la decisión objeto de impugnación mediante la presente acción, el recurrido vulneró de manera ilegítima el derecho al debido proceso del actor, le ha privado con ello, además, de la garantía de igualdad ante la ley establecida en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política, puesto que el recurrente está en una situación de desventaja frente a otros funcionarios de Carabineros de Chile, a quienes se les reconocen plenamente los derechos que la Constitución, la Ley y el Reglamento contemplan. Duodécimo: Que acorde con lo que se ha reflexionado precedentemente, el recurso debe ser acogido. Por estas consideraciones y de conformidad, asimismo, con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre tramitación del recurso de protección, se revoca la sentencia apelada de ocho de octubre de dos mil dieciocho y en su lugar se acoge el recurso deducido por Pedro Vidal Cornejo, debiendo proceder el Director General de Carabineros de Chile a dictar el acto administrativo necesario para reincorporarlo a las filas de la Institución. El recurrido deberá proceder al reintegro al servicio del señor Vidal Cornejo, en el lugar y grado en que éste se desempeñaba antes de su separación y a pagarle en forma íntegra sus remuneraciones desde la fecha en que fue separado del servicio hasta la de su reincorporación, todo lo cual deberá cumplir en el plazo de 5 días hábiles, contado desde que esta sentencia quede a firme. Redacción a cargo del Ministro Señor Prado Puga. Regístrese y devuélvase. Rol N° 26.446-2018. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Carlos Aránguiz Z., Sr. Arturo Prado P., y Sra. Ángela Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. Julio Pallavicini M. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro Sr. Aránguiz y el Abogado Integrante señor Pallavicini, por estar con licencia médica y ausente respectivamente. Santiago, 25 de febrero de 2019.
