Legalidad de dictamen Contraloría al registrar decreto municipal - 27 enero 2006

Santiago, veintisiete de enero de dos mil seis.

Vistos:

Doña Carolina Plaza Guzmán, Alcaldesa de la I. Municipalidad de Huechuraba, con domicilio en Premio Nobel 5555 de la comuna de Huechuraba, deduce recurso de protección en contra de la Contraloría General de la república representada por don Gustavo Sciolla Avendaño, con domicilio en Teatinos Nº 56, por haber incurrido en un acto arbitrario e ilegal al denegar el registro puro y simple del Decreto Alcaldicio Nº 420 del 22 de agosto de 2005 de ese Municipio que pone término a las funciones de una empleada de la exclusiva confianza del Alcalde, exigiendo un trámite o formalidad previa que no contempla la legislación municipal específica, porque el Derecho administrativo prohíbe a los organismos de la Administración del estado exigir formalidades que no establezcan las leyes y reglamentos, privando en esta forma a su representada del legítimo ejercicio del derecho de propiedad que ampara la Constitución en su numeral 19 del artículo 24. Funda su recurso en que a doña Patricia Ramírez Fuentes se le designó por decreto municipal Nº 143 de 14 de abril de 2003 en el cargo de Secretaria Comunal de Planificación, funcionaria de planta de la exclusiva confianza del Alcalde conforme el artículo 47 de la Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades por lo que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 51 de la Ley de Bases, los funcionarios de exclusiva confianza están sujetos a la libre designación y remoción del Presidente de la República o de la autoridad facultada para disponer el nombramiento. Señala que por diversas situaciones provocadas por la referida funcionaria, sumario administrativo, reiteradas ausencias injustificadas, licencias médicas constantes que la han mantenido alejada de s us funciones desde marzo de 2004, por lo que se decidió poner término a sus funciones dictándose el Decreto Nº 420-2005, el cual se remitió en su oportunidad a la Contraloría General de la República para el trámite de registro para los efectos del artículo 53 de la Ley 18.695. Pero la Contraloría observó el referido decreto por Oficio o Dictamen Nº 50.410 de 26 de octubre 2005 señalando que previamente a la referida funcionaria le sea solicitada su renuncia y para el caso que ésta no la presente, se procederá a declarar la vacancia en el cargo, por lo que esa Municipalidad deberá dejar sin efecto el Decreto en estudio retrotrayendo las cosas al estado que se encontraban antes de ser dictado, y en el caso que se desee poner término al nombramiento de la señora Ramírez deberá seguir el procedimiento señalado. Termina señalando que el rechazo de la Contraloría a registrar el decreto en cuestión es un acto arbitrario e ilegal que debe ser enmendado por la vía del presente recurso. Al evacuar el informe la Contraloría alega previamente cuestiones de admisibilidad del recurso, por cuanto el recurrente debe precisar que tipo de derecho incorporal se ha violado, pues la facultad de disposición no puede estimarse como un derecho incorporal amparado en el artículo 20 de la Constitución. Por otra parte, en cuanto al derecho de propiedad sobre el patrimonio municipal es menester tener en cuenta que el recurso de autos fue concebido para proteger el dominio sobre cosas o especies determinadas, concepto dentro del cual no se puede enmarcar el patrimonio que por definición es una universalidad jurídica. También indica que el recurso es inadmisible por cuanto no corresponde que un servicio público como son las municipalidades y de acuerdo al artículo 1º de la Ley 18.575 sujeto a su fiscalización, pretenda dejar de aplicar un dictamen que este organismo ha emitido en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales. Además la Contraloría sostiene que el recurso de protección así como cualquier otra vía jurisdiccional no puede ser considerado un mecanismo para solucionar diferencias de interpretación de las normas administrativas entre la Contraloría y los servicios públicos sometidos a su fiscalización y suponer que se puede impugnar sus dictámenes por esta vía, menosc aba las facultades como Organismo Superior de Control de la Administración del Estado. En cuanto al fondo indica, en síntesis, que cuando esta entidad registró con observaciones, como es el caso en estudio, está cumpliendo una doble función, la de registrar por una parte, y por otra la de ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración Municipal que le es propia, por lo que solicita se rechace la acción cautelar presentada por doña María Carolina Plaza Guzmán, dado que el actuar de la Contraloría se ajustó a derecho pues solo se limitó a hacer cumplir un mandato que su propia ley orgánica le impone, lo cual tampoco puede considerarse arbitraria. Se rindió la prueba instrumental que consta en autos y estando en estado, se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

1º.- Que como cuestión previa la Contraloría General de la República ha planteado la inadmisibilidad del recurso por los motivos que se han reseñado en la fase anterior de este fallo, y respecto de los cuales cabe consignar que la naturaleza civil que pretende darle la recurrida al derecho de la recurrente no resulta procedente en la especie, por cuanto la facultad de destituir a un funcionario es una potestad de derecho público nacida de las atribuciones que la ley le confiere, y referente al derecho de propiedad que se reprocha, dicho argumento no puede aceptarse, pues la propia constitución establece en su artículo 19 Nº 24 que se refiereen sus diversas especies, sobre toda clase de bienes, corporales o incorporales. Con todo, el derecho a la acción que tiene todo individuo quien estima que se le han conculcado sus garantías constitucionales y legales, no puede verse limitado en su ejercicio para impetrar del órgano jurisdiccional un pronunciamiento al respecto, por cuanto ello importaría desconocerle anticipadamente su facultad de ejercerlo, todo lo cual lleva a desechar la inadmisibilidad alegada.

En cuanto al fondo:

2º.- Que para analizar el problema planteado por la presente vía, cabe consignar que la acción de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente un acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida o amenace ese ejercicio.

3º.- Que, conforme a ello, es requisito de esta acción cautelar, la existencia de un acto ilegal, esto es contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien lo viola, y que provoque alguno de los efectos señalados, afectando una o más de las garantías constitucionales protegidas.

4º.- Que, la señora Alcaldesa de la I. Municipalidad de Huechuraba, doña María Carolina Plaza Guzmán, en representación del Municipio, ha dirigido esta acción en contra de la Contraloría General de la República en razón de haber incurrido este organismo en un acto arbitrario e ilegal al denegar el registro puro y simple del Decreto Alcaldicio Nº 420 de 22 de agosto de 2005 de la referida Municipalidad por el cual se pone término a las funciones de una empleada de la exclusiva confianza del Alcalde. Señala la recurrente que conforme la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades las resoluciones que dictan las municipalidades están exentas del trámite de toma de razón, pero debe registrarse en la Contraloría General de la República cuando afecten a funcionarios municipales. Pero la Contraloría observó el decreto alcaldicio indicando que previamente debía haberse solicitado la renuncia de la funcionaria, y ante su negativa, proceder a declarar la vacancia del cargo, por lo que no habiéndose acreditado tal circunstancia la municipalidad deberá dejar sin efecto el decreto en cuestión, retrotrayendo las cosas al estado que se encontraba antes de ser dictado y seguir el procedimiento señalado. Indica que el procedimiento que exige la Contraloría no se encuentra contemplado en la Ley Municipal, lo que constituye la arbitrariedad e ilegalidad denunciada.

5º.- Que, al informar, la Contraloría manifiesta que el 25 de agosto de 2005 la alcaldesa recurrente ingresó para cumplir el trámite de registro el decreto Nº 420 de 2005 mediante el cual se ponía término a contar del 22 de ese mes al nombramiento de la funcionaria señora Ramírez Fuentes, en el cargo directivo que desempeñaba. A su turno, la afectada realizó una presentación ante el Organismo contralor reclamando de la situación por considerar que no se ajustaba a derecho. Agrega que en ese contexto se revisaron los antecedentes que se adjuntaron al decreto y las reclamaciones de la funcionaria y se emitió el dictamen Nº 50.410 que da origen al presente recurso, observándole que para poner término a la relación laboral, se requiere previamente le sea solicitada su renuncia, dentro del plazo que se le señale, y en caso de no hacerlo, procederá a declarar la vacancia. Añade que si bien la legislación municipal no contempla expresamente un modo para poner término a la relación laboral de un funcionario de la exclusiva confianza, la Contraloría General, sostiene que, en cumplimiento de las atribuciones que le competen y en garantía de los principios generales que inspiran nuestro ordenamiento jurídico, por la vía de la interpretación, y en resguardo de las normas constitucionales de igualdad ante la ley y el respeto de los derechos esenciales de toda persona, las municipalidades deben limitar sus actos para garantízar a todas las personas su dignidad y derechos que le son propias, conforme lo contemplan los artículos 1 y 5 de la Carta Fundamental según refiere en su presentación. En consecuencia, no habiendo actuado en forma ilegal ni arbitraria, sino dentro del ámbito de las atribuciones que la facultan como órgano contralor, el recurso debe ser rechazado.

6º.- Que, a la Contraloría General de la República en cuanto órgano constitucional de control le corresponde entre otras atribuciones, fiscalizar la legalidad de los actos de la administración, incluidos en estos las Municipalidades, según los artículos 98 y 99 de la Carta Fundamental, el Nº 1 de la Ley 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado y artículos 1 y 16 de la Ley 10.336.

7º.- Que el control de legalidad no sólo puede ejercerlo la Contraloría General en la tramitación de un decreto o resolución dentro del procedimiento de elaboración del acto administrativo, mediante su pronunciamiento sobre la juridicidad del mismo en la toma de razón, sino también en virtud de otras facultades, como la de emitir dictámenes vinculantes para la Administración acerca de diferentes materias.

8º.- Que, en lo que atañe a las Municipalidades, la Ley Orgánica Nº 18 .695, en su artículo 51 señala que ellas serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República de acuerdo a su Ley Orgánica Constitucional y que en el ejercicio de sus funciones de control de legalidad, la Contraloría podrá emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control (artículo 52).

9º.- Que, es efectivo que las resoluciones municipales están exentas del trámite de toma de razón y que las que afectan a los funcionarios solo deben registrarse en la Contraloría. El caso en estudio, la Contraloría ha cumplido este precepto porque registró el decreto alcaldicio impugnado y no lo sometió a la toma de razón, sino que en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras advirtió que se había omitido un trámite previo petición de renuncia- en el despido de la funcionaria señora Ramírez.

10º.- Que conforme las atribuciones constitucionales y legales que detenta la Contraloría General de la República para pronunciarse mediante dictámenes vinculantes, fiscalizando la legalidad de los actos de la administración sobre el cumplimiento de la legislación que regula la relación funcionaria con los organismos de la Administración del Estado, el dictamen impugnado no es ilegal, como tampoco arbitrario porque no ha sido emitido caprichosamente sino sobre la base del análisis y ponderación de los hechos a que se refiere y en resguardo de la persona a quien le afecta la decisión municipal.

11º.- Que, por otro lado, no se divisa de qué manera se puede ver afectada la garantía constitucional del artículo 19 Nº 24 como lo sostiene el recurrente, puesto que no se le está privando de su derecho de propiedad de manera alguna, ya que el órgano contralor solo se ha limitado a observarle el correcto procedimiento para que pueda disponer libremente del cargo cuya vacancia persigue.

12º.- Que, conforme a lo expuesto en los motivos que anteceden, la acción cautelar de protección incoada, deberá ser rechazada.

Por estas consideraciones y conforme lo dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza, el recurso de protección deducido en lo principal de fs.

12. Acordado el rechazo, con el voto en contra de la Ministro Suplente señora Carrasco, quien estuvo por acoger la acción de protección por los siguientes fundamentos:
1.- Que sin desconocer las atribuciones constitucionales y legales de fiscalización que le son propias a la Contraloría General de la República respecto de los actos de la Administración, cabe consignar que si bien la Constitución Política y la ley 10.336 Orgánica de la Contraloría General de la República la facultan para interpretar la normativa vigente para un ente de la Administración del Estado, ello no significa que le otorga un poder irrestricto que lleven a acatar el acto del órgano contralor a quien se vea afectado por una errónea interpretación suya.
2.- Que, tal como lo reconoce en su informe la Contraloría General de la República, la legislación municipal no contempla expresamente un modo para poner término a la relación laboral de un funcionario de la exclusiva confianza, como tampoco las leyes 18.883 y 18.695 contienen normas que someten a tales empleados supletoriamente al Estatuto Administrativo General.
3.- Que, al pretender aplicar innecesariamente a los funcionarios municipales un procedimiento legal que no corresponde, escapa a la interpretación de la norma que pretende la recurrida y en que descansa el fundamento de sus observaciones al acto impugnado, lo cual crea una norma de conducta no establecida anteriormente y se estaría legislando por analogía, lo que aparta al órgano contralor de lo establecido en el artículo 7º de nuestra Carta Fundamental.
4.- Que, por otro lado, el registro de ciertos actos administrativos que compete practicar a la Contraloría General de la República, como es el caso en análisis, no afecta la validez ni condiciona la eficacia de los actos municipales sujetos a ese trámite, toda vez que por su naturaleza es una constancia y no constituye un control de legalidad, circunstancia que se encuentra plasmada en variada jurisprudencia de ese alto organismo.
5.- Que, también conviene precisar que conforme lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 10.336 los dictámenes de la Contraloría General de la República, en materias de su competencia, son obligatorias para la autoridad administrativa, pero el decreto observado de autos no puede ser calificado de tal, pues no reviste esa naturaleza, por lo que es dable concluir, que debidamente registrado, como ocurre en la especie, las observaciones de la recurrida no son vinculantes para la recurrente.
6.- Que, en este orden de ideas, resulta que la intervención de la Contraloría ha excedido el marco de sus atribuciones, pues sin desconocer que efectuó el registro del decreto formula reparos al procedimiento, que en definitiva, se traduce en retrotraer las cosas al estado anterior a que se encontraban antes de su dictación, ya que la practica de ciertas diligencias hacen que el acto administrativo deje de tener eficacia. En consecuencia, esta disidente estima que la Contraloría en esta materia, extralimitó su competencia lo que hace atendible la petición de la recurrente. Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad. Redacción de la Ministro Suplente señora Clara Carrasco Andonie. Nº 7576-2005.-

Pronunciada por la Segunda Sala de esta I. Corte de Apelaciones, integrada por los Ministros señor Mauricio Silva Cancino y señora Rosa María Maggi Ducommun y Ministro Suplente señora Clara Carrasco Andonie..

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ADVERTENCIA: si el fallo no es de la C. Suprema, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial. Un servicio de AGUILA, ULLOA & CIA., abogados en Puerto Montt, Chile.