Santiago, veintidós de abril de dos mil cinco. De fojas 331 a 345: a todo, téngase presente.
VISTOS:
Que don Víctor Recart Haensel, en representación de Banco Bice, actividad Banco Comercial, deduce reclamación respecto de giro que indica. Que se siguió el procedimiento hasta la dictación de sentencia pronunciada por don José Gómez Acuña, en su carácter de "Juez Tributario" según Resolución Nº 04031, de 03 de junio de 1.993, publicada en el Diario Oficial el 02 de julio de 1.993, por la que se pronunció sobre la reclamación. Apelada dicha sentencia y concedido el recurso, se trajo los autos en relación. Teniendo presente:
1º.- Que el Código Tributario, en el artículo 6º, letra B, Nº 6 y la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7, del Ministerio de Hacienda, de fecha 30 de septiembre de 1980 y publicado en el Diario Oficial de fecha 15 de octubre del mismo año, en su artículo 18, letra b) estipulan que a los directores regionales de dicho Servicio, en el territorio de su competencia, les corresponde resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes, coincidiendo con lo normado por el referido Código en su artículo 115, en cuanto dispone que aquel funcionario de la Administración conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes. Tales disposiciones entregan el ejercicio de la función de carácter público, de conocer de conflictos jurídicos concretos que afectan derechos subjetivos, surgidos entre particulares y el órgano de la Administración encargado de fiscalizar la tributación de aquéllos, a la autoridad estatal correspondiente, cuya competencia ha sido establecida, en este caso, por una ley que ha adquirido el rango de orgánica constitucional, esto es el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos correspondiente, con el objeto que se satisfagan las pretensiones procesales de los contribuyentes, referidas, entre otras materias, a las reclamaciones de liquidaciones practicadas por inspectores del mismo Servicio, en el procedimiento establecido por el legislador en el Código Tributario, sobre la base de la aplicación de principios y normas jurídicas objetivas, de rango constitucional, legal y reglamentario, a los hechos previamente determinados en la causa, proveyendo de solución a la controversia; decisión que ejecutoriada tiene efectos permanentes y susceptible, en su caso, de ser ejecutada por la fuerza, sin que otra autoridad del Estado pueda válidamente alterarla. Efectivamente, cuando las autoridades del Servicio de Impuestos Internos resuelve una reclamación de un contribuyente, en este caso respecto de la liquidación de impuestos, nos encontramos frente al ejercicio de la función jurisdiccional y no se trata del agotamiento de la vía administrativa previa al recurrir a los tribunales, puesto que concurren las exigencias requeridas por la doctrina a este respecto: la forma (procedimiento, partes y juez), el contenido ( controversia con relevancia jurídica, y una pretensión procesal concreta) y la función (asegurar la paz social por medio de decisiones justas y eventualmente coercibles). ( Eduardo J. Coture. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ediciones Depalma. 1974, páginas 34 y siguientes).
2º.- Que la potestad antes indicada corresponde a la función jurisdiccional, por estar referida al poder que tiene el Estado para resolver los conflictos jurídicos particulares, mediante la aplicación de las normas objetivas que éste, por medio de sus órganos, estima pertinente disponer. De este modo, en la reglamentación del ejercicio de la jurisdicción deben observarse las estipulaciones constitucionales correspondientes, en especial las referidas a los principios de legalidad e independencia del órgano que conoce del juicio, como las que regulan sus bases fundamentales.
3º.- Que los artículos 6º, letra B, Nº 7, y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, autorizan a los directores regionales del Servicio delegar el conocimiento y fallo de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes a funcionarios de su dependencia, quienes deberán observar en su labor las normas impartidas por el Director.
4º.- Que la Constitución Política de la República establece ciertos principios que deben observarse por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos que puedan presentarse. La distinción enunciada ha permitido a la doctrina desarrollar diversos principios fundamentales sobre la base de las disposiciones pertinentes, entre ellos, el de la legalidad, en cuanto no puede imponerse tributo alguno sin previa norma emanada del Parlamento, impidiéndose la delegación de facultades legislativas, relativas a esta materia, al Ejecutivo; el de la no discriminación arbitraria tanto en la dictación de las normas legales como en su aplicación, con lo cual no procede establecer reglamentaciones que no se concilien con los textos fundamentales del Estado y los derechos reconocidos por ellos, evitando imponer tributos manifiestamente desproporcionados o efectuar interpretaciones o fiscalizaciones basadas en criterios diversos al bien común, imponiendo al legislador que el ordenamiento procesal contemple un proceso racional y justo, en el cual se obtendrán las decisiones a las controversias; el del debido proceso, que corresponde a los tribunales ir enriqueciendo su concepto a través de la jurisprudencia y que comprenderá no sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de fecha 16 de enero de 1975), entre los cuales ciertamente se incorpora aquella que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones , defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se fundan, obteniendo una decisión por un juzgador imparcial e independiente.
5º.- Que la legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19, Nº 3, inciso cuarto); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas (artículo 19, Nº 3, inciso quinto); permitiendo a cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, la posibilidad de reclamar ante los tribunales que determine la ley (artículo 38, inciso segundo); puesto que si bien el Presidente de la República puede solicitar la delegación de facultades legislativas al Congreso Nacional, ésta no puede extenderse, entre otras materias, a las comprendidas en las garantías constitucionales que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales y que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial (artículo 61, incisos primero, segundo y tercero); debido a que las normas orgánicas constitucionales requieren para su aprobación, modificación o derogación, de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio, diferenciándose de las leyes comunes que solamente exigen de la mayoría de los miembros presentes en cada Cámara (artículo 63, inciso segundo y final); expresando que la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley (artículo 73, inciso primero); correspondiéndole a una ley orgánica constitucional determinar la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República ( artículo 74, inciso primero ), por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que exclusivamente corresponde a la ley, como fuente del derecho, establecer los tribunales, y, a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales ( Alejandro Sirva Bascuñán. Tratado de Derecho Constitucional, Tomo II, Página 211 ). A lo anterior se agrega que todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso, del cual son aspectos consustanciales, según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 ( considerando 10 ).
6º.- Que es del caso recordar en la materia que nos ocupa que en un comienzo la calidad de órgano judicial para resolver los reclamos de los contribuyentes recaía exclusivamente, conforme al DFL 190, publicado el 5 de abril de 1960, en el Director Nacional ( art.5º Nº 7 ), y que por su artículo 116, que viene a ser el origen del precepto del mismo número del actual Código Tributario, se facultó por primera vez al Director Nacional para autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias, obrando por orden del Director, siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales mensuales. Desde el DS Nº 3, de Hacienda, publicado el 26 de abril de 1963 --cuerpo normativo que a juicio del autor debe entenderse como decreto con fuerza de ley, puesto que se basa en el DFL 190 --, la delegación de facultades jurisdiccionales compete al Director Regional, quien desde entonces es el juez tributario ( Alejandro Silva Bascuñán, Informe en Derecho: Delegación de facultades judiciales, página 26 ).
7º.- Que, conforme a la actual normativa, referida en el motivo primero de este fallo, el Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, mediante Resolución Nº 136, de 24 de julio de 1981, con el objeto de dar mayor expedición a los trámites tributarios y de otro orden en que les corresponde intervenir a los Directores Regionales, les autorizó para delegar algunas de sus atribuciones y reglamentó esta facultad, las que complementó mediante las instrucciones impartidas por oficio circular Nº 3.832, de 19 de agosto de 1981. De este modo el Director Regional Metropolitano Santiago Oriente, con fecha 31 de agosto de 1981, dictó la Resolución exenta Nº 2.042, que fue publicada en el Diario Oficial de 4 de septiembre del mismo año, en que resuelve delegar en el Jefe de la División de Resoluciones la facultad de dictar las providencias que fueren del caso en las reclamaciones tributarias cuyo conocimiento y fallo corresponde al Director Regional como Tribunal de primera instancia, consistentes en: a) acogerlo a tramitación; b) disponer se acredite la personería; c) ordenar se subsanen omisiones: d) poner en conocimiento los informes del Servicio; e) tener por acompañados determinados documentos; f) decidir lo referente a certificados y copias de expedientes; g) tener presente listas de testigos; h) ordenar la designación de mandatario común, e i) disponer el archivo de los antecedentes (Artículo 1º, letra B, Nº 29 ). Posteriormente, el Director Nacional del Servicio, por Resolución Nº 3.599, de 28 de noviembre de 1991, autorizó al Director Regional respectivo para delegar en el Jefe del Departamento Jurídico Regional y en los Jefes de Unidades de su jurisdicción, las facultades para conocer y resolver las denuncias de determinadas infracciones tributarias, conforme a lo cual se dictó la Resolución Nº 13.585, de 3 de diciembre de 1991, publicada en el Diario Oficial de fecha 7 del mismo mes y año, del Director Regional Metropolitano Santiago Oriente, en que dispuso delegar en el Jefe del Departamento Jurídico de esa Regional y en el Jefe de la Unidad del Servicio de Ñuñoa, las facultades para conocer y resolver denuncias por infracciones tributarias que indica. Mediante Resolución Nº 9.679, de 16 de julio de 1992, publicada en el Diario Oficial del día 24 del citado mes, el ya indicado Director Regional amplió las infracciones susceptibles de ser conocidas y resueltas por la autoridad delegada. Por la Resolución Exenta Nº 04031, de 03 de junio de 1.993, publicada solamente en extracto en el Diario Oficial del día 02 de julio de 1.993, el Director Regional Metropolitano Santiago Centro delegó en el Jefe del Departamento Jurídico de esa Regional las facultades para conocer y fallar todas las reclamaciones de los contribuyentes en contra de las liquidaciones, giros, pagos, resoluciones que deban tramitarse con arreglo a los procedimientos establecidos en el Título II, y en el párrafo 1º del Título III del Libro Tercero del Código Tributario y para que conozcan y resuelvan todas las denuncias por infracciones que deban tramitarse de acuerdo a los procedimientos contemplados en los párrafos 1º y 2º del Título IV del Libro Tercero del citado Código Tributario, sin perjuicio de las facultades delegadas en las Resoluciones Nº 13.585 y 9.679, de 1991 y 1992, respectivamente, derogándose las delegaciones de facultades que sobre las materias señaladas se habrían efectuado con anterioridad en el Jefe del Departamento de Resoluciones Regional.
8º.- Que, al respecto, nuestro ordenamiento constitucional, según se ha tenido oportunidad de exponer precedentemente en esta sentencia, contempla principios fundamentales respecto del juzgador, en torno a los cuales no existen opiniones divergentes, entre los que se encuentra el mandato que la fuente del derecho y consiguientemente la autoridad en quien se encuentra radicada la facultad de crear tribunales, corresponde exclusiva y excluyentemente a una ley orgánica constitucional, la cual sólo puede emanar del Parlamento. De este modo, el establecimiento de los Tribunales Tributarios o la determinación de su competencia o la de los órganos existentes en la Administración, esto es la atribución de facultades jurisdiccionales sobre materias tributarias al Director Nacional o a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, ha sido materia de ley. A tales disposiciones le es aplicable la norma quinta transitoria de la Constitución Política de la República, en cuanto ordena que las leyes que regían a la fecha de su entrada en vigencia, se entiende que satisfacen las exigencias que se establecen para las leyes orgánicas constitucionales, entre tanto no se dicten los textos legales correspondientes y, por lo mismo, seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, requisitos que se cumplen respecto de las autoridades administrativas antes indicadas, puesto que sus competencias jurisdiccionales arrancan de la ley.
9º.- Que, por el contrario, la determinación de las atribuciones jurisdiccionales de que se ha dotado a los Jefes de División, Departamentos o Unidades, todos subordinados al Director Regional del Servicio, emanan de resoluciones por las cuales esta última autoridad se las delega, sin que su competencia se encuentre precisada en normas con rango legal. La circunstancia anotada ha permitido que una autoridad administrativa regional, por medio de resoluciones exentas y oficios circulares conceda, delegue, amplíe, restrinja o derogue, según estime pertinente, la atribución de competencias jurisdiccionales a funcionarios subordinados a ella, carácter discrecional y precario que se contrapone con la estabilidad y certidumbre que inspiran el establecimiento de los tribunales y precisión de su competencia, que deviene en la inexistencia del principio de legalidad y, consecuencialmente, en la transgresión de la garantía individual del debido proceso, en lo relativo a la estabilidad, certidumbre, independencia e imparcialidad del juzgador.
10º.- Que, entre las normas legales referidas en el fundamento tercero y las constitucionales citadas en el motivo quinto, existe evidente antinomia, la cual debe ser resuelta, lo que se efectuará conforme al principio de la temporalidad de vigencia de las leyes, sustentado en el hecho que la ley posterior deroga a la ley anterior en todo aquello en que no exista armonía entre ellas, la que queda de manifiesto al desprenderse soluciones diversas de sus textos o al no poder ser aplicadas en un mismo sentido a un caso concreto. Razonamiento congruente con la disposición quinta transitoria de nuestra Carta Fundamental, que mantiene la vigencia de las leyes dictadas con anterioridad a ella, en lo que no fueren contrarias a la misma.
11º.- Que el Decreto Ley Nº 830, de 27 de diciembre de 1974, publicado en el Diario Oficial del día 31 del mismo mes y año, en su artículo 1º dispone: Apruébase el siguiente texto del Código Tributario y en su artículo 203 señala: El presente Código empezará a regir desde el 1º de enero de 1975". Por su parte, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7, de 30 de septiembre de 1980, en su artículo primero dispuso: Fíjase el siguiente texto de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, ordenando en su artículo 52 que debe regir transcurridos treinta días desde su publicación en el Diario Oficial, lo que aconteció el día 15 de octubre de 1980. La Constitución Política de la República, conforme a lo estipulado en su artículo final, entró en vigencia seis meses después de ser aprobada mediante plebiscito, con excepción de las disposiciones transitorias novena y vigésima tercera, que rigieron desde su aprobación, lo que aconteció el día 11 de septiembre de 1980, en que el Colegio Escrutador Nacional informó que había recibido un respaldo del 67,04 % de los sufragios validamente emitidos, por lo que su vigencia se remonta al día 11 de marzo de 1981.
12º.- Que la Constitución Política, como norma de derecho, es directamente aplicable por los tribunales, circunstancia de la cual fluye inequívocamente que las articulaciones 6º, letra B, Nº 7, y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, se encuentran tácitamente derogadas por las disposiciones de la Constitución Política de la República.
13º.- Que, en todo caso, de estimarse vigente las normas legales precitadas, la improcedencia de la delegación de facultades jurisdiccionales que sin duda contempla la Carta Fundamental, y teniendo en consideración el principio de la supremacía constitucional, la autoridad administrativa tiene el deber primero y esencial de aplicar en sus actuaciones lo dispuesto por el Constituyente. Las resoluciones que dicte deben ajustarse al texto Constitucional, no obstante cualquier disposición de carácter legal que le confiera competencias o facultades que lo desconozca o transgreda. Estos razonamientos llevan a restarle fuerza vinculante a las autorizaciones dispuestas por el legislador a la autoridad administrativa pertinente del Servicio de Impuestos Internos, para delegar sus facultades jurisdiccionales en su subordinados.
14º.- Que si alguna duda cabe sobre lo concluido, debe tenerse en consideración lo que al respect o señaló el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 21 de abril de 1992, al afirmar que si bien corresponde al legislador regular una actividad, esta facultad no se extiende al Administrador ( considerando 11º y 18º ). Además, si se dudara también que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos es un órgano de la Administración que ejerce jurisdicción, resulta pertinente traer a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en su fallo de 22 de noviembre de 1993, en torno a que al resolver una cuestión determinada un funcionario público, en que establece o afecta derechos de terceros, está ejerciendo funciones jurisdiccionales ( motivo 3º ); procedimiento en el cual es dispuesta, que queda comprendido dentro del concepto de causas civiles a que se refiere la Constitución Política de la república en su artículo 73. Así, forzoso es concluir -- expresa el Tribunal -- que en estos casos el funcionario administrativo actúa como tribunal de primera instancia, cuyas resoluciones son revisables en segunda instancia por otro tribunal, circunstancia que impone se le considere dentro de la órbita de la Ley Orgánica Constitucional respectiva ( fundamento 7º ), que no es otra que aquella que tiene por objeto determinar la organización y atribuciones de los tribunales. Así también lo ha sostenido el Tribunal Pleno de la Excelentísima Corte Suprema en el apartado 15º de la sentencia que resolvió el recurso de inaplicabilidad interpuesto por la Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad, en el que, advirtiendo los diversos ámbitos en que actúa el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, señala que dicho funcionario es juez con independencia de las funciones administrativas que le corresponden en su carácter de tal.
15º.- Que coincide con las argumentaciones dadas la historia fidedigna del establecimiento de la Ley 18.383, específicamente en lo referido a su artículo 63, que derogó la palabra fallos en la letra c) del artículo 7º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7 de 1980, excluyendo de las atribuciones, responsabilidades y obligaciones del Director, que pueda supervigilar el cumplimiento de las instrucciones que sobre las leyes y reglamentos imparta, en los fallos dictados por los Directores Regionales, en cuya discusión y en especial en la sesión conjunta celebrada por las comisiones legislativas el día 29 de noviembre de 1984, el Director del Servicio de Impuestos Internos de la época señaló que también interesan las atribuciones del Director, y lo establecido en el artículo 7º, relacionado con los fallos de los Directores Regionales. Al respecto -- continúa --, se ha informado que los Directores Regionales son jueces y deben ejercer jurisdicción. Declara que por eso no cree que sea técnicamente aceptable que los Directores Regionales tengan que fallar de acuerdo con lo que les diga otro funcionario, aunque sea el Director del Servicio. Agrega que, seguramente, se adecuará a las interpretaciones que se han dado de acuerdo con la ley, pero ello no significa que el Director Regional no pueda tener otro criterio. Reitera que eso, técnicamente, es inapropiado, y que se sale de los conceptos existentes sobre jurisdicción.
16º.- Que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución Política de la República y a las normas dictadas conforme a ella, actuando válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que precise la ley respectiva. La infracción de estas disposiciones genera las responsabilidades y sanciones consiguientes, entre ellas, la nulidad del acto o resolución (artículos 6º y 7º de la Constitución); nulidad que el juez puede y debe declarar de oficio, cuando aparece de manifiesto en el procedimiento de que conoce, como es el caso de autos, privando de eficacia a las resoluciones relacionadas en el motivo séptimo de esta sentencia, tanto por encontrarse derogadas las disposiciones legales que le sirvieron de fundamento y en virtud de las cuales fueron dictadas, como por estar en contradicción con las normas, principios y garantías individuales que nuestra Carta Fundamental establece sobre la jurisdicción.
17º.- Que por lo razonado, este procedimiento se ha substanciado y la sentencia que se revisa ha sido dictada, por autoridades administrativas que carecen de jurisdicción; vicio que influye substancialmente en lo dispositivo de la sentencia, y que es reparable del modo que pasa a d ecirse.
Por estas consideraciones y en atención, además, a lo que dispone el artículo 373 inciso primero del Código Orgánico de Tribunales: a) Se invalida la sentencia de veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho, escrita a fojas 236, y se declara que, por no haber sido dictada por tribunal establecido por la ley, ella carece de todo efecto y eficacia; b) Se repone la causa al estado que el juez tributario competente, esto es, el Director Regional Metropolitano Santiago Centro del Servicio de Impuestos Internos, dé el debido trámite a las reclamaciones, invalidándose consecuentemente todo lo obrado; y c) Se omite pronunciamiento respecto de lo que venía en alzada. Acordada que fue una vez rechazada la indicación previa del ministro señor Fuentes, quien estuvo por entrar a la vista de la causa.
Elimínese del rol y devuélvase. Nº 1.080-1.999.-
Pronunciada por la Séptima Sala de esta Corte de Apelaciones, presidida por el ministro señor Jorge Dahm Oyarzún y conformada por el ministro señor Juan Eduardo Fuentes Belmar y abogada integrante señora María Victoria Valencia.
VISTOS:
Que don Víctor Recart Haensel, en representación de Banco Bice, actividad Banco Comercial, deduce reclamación respecto de giro que indica. Que se siguió el procedimiento hasta la dictación de sentencia pronunciada por don José Gómez Acuña, en su carácter de "Juez Tributario" según Resolución Nº 04031, de 03 de junio de 1.993, publicada en el Diario Oficial el 02 de julio de 1.993, por la que se pronunció sobre la reclamación. Apelada dicha sentencia y concedido el recurso, se trajo los autos en relación. Teniendo presente:
1º.- Que el Código Tributario, en el artículo 6º, letra B, Nº 6 y la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7, del Ministerio de Hacienda, de fecha 30 de septiembre de 1980 y publicado en el Diario Oficial de fecha 15 de octubre del mismo año, en su artículo 18, letra b) estipulan que a los directores regionales de dicho Servicio, en el territorio de su competencia, les corresponde resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes, coincidiendo con lo normado por el referido Código en su artículo 115, en cuanto dispone que aquel funcionario de la Administración conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes. Tales disposiciones entregan el ejercicio de la función de carácter público, de conocer de conflictos jurídicos concretos que afectan derechos subjetivos, surgidos entre particulares y el órgano de la Administración encargado de fiscalizar la tributación de aquéllos, a la autoridad estatal correspondiente, cuya competencia ha sido establecida, en este caso, por una ley que ha adquirido el rango de orgánica constitucional, esto es el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos correspondiente, con el objeto que se satisfagan las pretensiones procesales de los contribuyentes, referidas, entre otras materias, a las reclamaciones de liquidaciones practicadas por inspectores del mismo Servicio, en el procedimiento establecido por el legislador en el Código Tributario, sobre la base de la aplicación de principios y normas jurídicas objetivas, de rango constitucional, legal y reglamentario, a los hechos previamente determinados en la causa, proveyendo de solución a la controversia; decisión que ejecutoriada tiene efectos permanentes y susceptible, en su caso, de ser ejecutada por la fuerza, sin que otra autoridad del Estado pueda válidamente alterarla. Efectivamente, cuando las autoridades del Servicio de Impuestos Internos resuelve una reclamación de un contribuyente, en este caso respecto de la liquidación de impuestos, nos encontramos frente al ejercicio de la función jurisdiccional y no se trata del agotamiento de la vía administrativa previa al recurrir a los tribunales, puesto que concurren las exigencias requeridas por la doctrina a este respecto: la forma (procedimiento, partes y juez), el contenido ( controversia con relevancia jurídica, y una pretensión procesal concreta) y la función (asegurar la paz social por medio de decisiones justas y eventualmente coercibles). ( Eduardo J. Coture. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ediciones Depalma. 1974, páginas 34 y siguientes).
2º.- Que la potestad antes indicada corresponde a la función jurisdiccional, por estar referida al poder que tiene el Estado para resolver los conflictos jurídicos particulares, mediante la aplicación de las normas objetivas que éste, por medio de sus órganos, estima pertinente disponer. De este modo, en la reglamentación del ejercicio de la jurisdicción deben observarse las estipulaciones constitucionales correspondientes, en especial las referidas a los principios de legalidad e independencia del órgano que conoce del juicio, como las que regulan sus bases fundamentales.
3º.- Que los artículos 6º, letra B, Nº 7, y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, autorizan a los directores regionales del Servicio delegar el conocimiento y fallo de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes a funcionarios de su dependencia, quienes deberán observar en su labor las normas impartidas por el Director.
4º.- Que la Constitución Política de la República establece ciertos principios que deben observarse por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos que puedan presentarse. La distinción enunciada ha permitido a la doctrina desarrollar diversos principios fundamentales sobre la base de las disposiciones pertinentes, entre ellos, el de la legalidad, en cuanto no puede imponerse tributo alguno sin previa norma emanada del Parlamento, impidiéndose la delegación de facultades legislativas, relativas a esta materia, al Ejecutivo; el de la no discriminación arbitraria tanto en la dictación de las normas legales como en su aplicación, con lo cual no procede establecer reglamentaciones que no se concilien con los textos fundamentales del Estado y los derechos reconocidos por ellos, evitando imponer tributos manifiestamente desproporcionados o efectuar interpretaciones o fiscalizaciones basadas en criterios diversos al bien común, imponiendo al legislador que el ordenamiento procesal contemple un proceso racional y justo, en el cual se obtendrán las decisiones a las controversias; el del debido proceso, que corresponde a los tribunales ir enriqueciendo su concepto a través de la jurisprudencia y que comprenderá no sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de fecha 16 de enero de 1975), entre los cuales ciertamente se incorpora aquella que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones , defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se fundan, obteniendo una decisión por un juzgador imparcial e independiente.
5º.- Que la legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19, Nº 3, inciso cuarto); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas (artículo 19, Nº 3, inciso quinto); permitiendo a cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, la posibilidad de reclamar ante los tribunales que determine la ley (artículo 38, inciso segundo); puesto que si bien el Presidente de la República puede solicitar la delegación de facultades legislativas al Congreso Nacional, ésta no puede extenderse, entre otras materias, a las comprendidas en las garantías constitucionales que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales y que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial (artículo 61, incisos primero, segundo y tercero); debido a que las normas orgánicas constitucionales requieren para su aprobación, modificación o derogación, de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio, diferenciándose de las leyes comunes que solamente exigen de la mayoría de los miembros presentes en cada Cámara (artículo 63, inciso segundo y final); expresando que la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley (artículo 73, inciso primero); correspondiéndole a una ley orgánica constitucional determinar la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República ( artículo 74, inciso primero ), por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que exclusivamente corresponde a la ley, como fuente del derecho, establecer los tribunales, y, a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales ( Alejandro Sirva Bascuñán. Tratado de Derecho Constitucional, Tomo II, Página 211 ). A lo anterior se agrega que todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso, del cual son aspectos consustanciales, según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 ( considerando 10 ).
6º.- Que es del caso recordar en la materia que nos ocupa que en un comienzo la calidad de órgano judicial para resolver los reclamos de los contribuyentes recaía exclusivamente, conforme al DFL 190, publicado el 5 de abril de 1960, en el Director Nacional ( art.5º Nº 7 ), y que por su artículo 116, que viene a ser el origen del precepto del mismo número del actual Código Tributario, se facultó por primera vez al Director Nacional para autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias, obrando por orden del Director, siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales mensuales. Desde el DS Nº 3, de Hacienda, publicado el 26 de abril de 1963 --cuerpo normativo que a juicio del autor debe entenderse como decreto con fuerza de ley, puesto que se basa en el DFL 190 --, la delegación de facultades jurisdiccionales compete al Director Regional, quien desde entonces es el juez tributario ( Alejandro Silva Bascuñán, Informe en Derecho: Delegación de facultades judiciales, página 26 ).
7º.- Que, conforme a la actual normativa, referida en el motivo primero de este fallo, el Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos, mediante Resolución Nº 136, de 24 de julio de 1981, con el objeto de dar mayor expedición a los trámites tributarios y de otro orden en que les corresponde intervenir a los Directores Regionales, les autorizó para delegar algunas de sus atribuciones y reglamentó esta facultad, las que complementó mediante las instrucciones impartidas por oficio circular Nº 3.832, de 19 de agosto de 1981. De este modo el Director Regional Metropolitano Santiago Oriente, con fecha 31 de agosto de 1981, dictó la Resolución exenta Nº 2.042, que fue publicada en el Diario Oficial de 4 de septiembre del mismo año, en que resuelve delegar en el Jefe de la División de Resoluciones la facultad de dictar las providencias que fueren del caso en las reclamaciones tributarias cuyo conocimiento y fallo corresponde al Director Regional como Tribunal de primera instancia, consistentes en: a) acogerlo a tramitación; b) disponer se acredite la personería; c) ordenar se subsanen omisiones: d) poner en conocimiento los informes del Servicio; e) tener por acompañados determinados documentos; f) decidir lo referente a certificados y copias de expedientes; g) tener presente listas de testigos; h) ordenar la designación de mandatario común, e i) disponer el archivo de los antecedentes (Artículo 1º, letra B, Nº 29 ). Posteriormente, el Director Nacional del Servicio, por Resolución Nº 3.599, de 28 de noviembre de 1991, autorizó al Director Regional respectivo para delegar en el Jefe del Departamento Jurídico Regional y en los Jefes de Unidades de su jurisdicción, las facultades para conocer y resolver las denuncias de determinadas infracciones tributarias, conforme a lo cual se dictó la Resolución Nº 13.585, de 3 de diciembre de 1991, publicada en el Diario Oficial de fecha 7 del mismo mes y año, del Director Regional Metropolitano Santiago Oriente, en que dispuso delegar en el Jefe del Departamento Jurídico de esa Regional y en el Jefe de la Unidad del Servicio de Ñuñoa, las facultades para conocer y resolver denuncias por infracciones tributarias que indica. Mediante Resolución Nº 9.679, de 16 de julio de 1992, publicada en el Diario Oficial del día 24 del citado mes, el ya indicado Director Regional amplió las infracciones susceptibles de ser conocidas y resueltas por la autoridad delegada. Por la Resolución Exenta Nº 04031, de 03 de junio de 1.993, publicada solamente en extracto en el Diario Oficial del día 02 de julio de 1.993, el Director Regional Metropolitano Santiago Centro delegó en el Jefe del Departamento Jurídico de esa Regional las facultades para conocer y fallar todas las reclamaciones de los contribuyentes en contra de las liquidaciones, giros, pagos, resoluciones que deban tramitarse con arreglo a los procedimientos establecidos en el Título II, y en el párrafo 1º del Título III del Libro Tercero del Código Tributario y para que conozcan y resuelvan todas las denuncias por infracciones que deban tramitarse de acuerdo a los procedimientos contemplados en los párrafos 1º y 2º del Título IV del Libro Tercero del citado Código Tributario, sin perjuicio de las facultades delegadas en las Resoluciones Nº 13.585 y 9.679, de 1991 y 1992, respectivamente, derogándose las delegaciones de facultades que sobre las materias señaladas se habrían efectuado con anterioridad en el Jefe del Departamento de Resoluciones Regional.
8º.- Que, al respecto, nuestro ordenamiento constitucional, según se ha tenido oportunidad de exponer precedentemente en esta sentencia, contempla principios fundamentales respecto del juzgador, en torno a los cuales no existen opiniones divergentes, entre los que se encuentra el mandato que la fuente del derecho y consiguientemente la autoridad en quien se encuentra radicada la facultad de crear tribunales, corresponde exclusiva y excluyentemente a una ley orgánica constitucional, la cual sólo puede emanar del Parlamento. De este modo, el establecimiento de los Tribunales Tributarios o la determinación de su competencia o la de los órganos existentes en la Administración, esto es la atribución de facultades jurisdiccionales sobre materias tributarias al Director Nacional o a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, ha sido materia de ley. A tales disposiciones le es aplicable la norma quinta transitoria de la Constitución Política de la República, en cuanto ordena que las leyes que regían a la fecha de su entrada en vigencia, se entiende que satisfacen las exigencias que se establecen para las leyes orgánicas constitucionales, entre tanto no se dicten los textos legales correspondientes y, por lo mismo, seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, requisitos que se cumplen respecto de las autoridades administrativas antes indicadas, puesto que sus competencias jurisdiccionales arrancan de la ley.
9º.- Que, por el contrario, la determinación de las atribuciones jurisdiccionales de que se ha dotado a los Jefes de División, Departamentos o Unidades, todos subordinados al Director Regional del Servicio, emanan de resoluciones por las cuales esta última autoridad se las delega, sin que su competencia se encuentre precisada en normas con rango legal. La circunstancia anotada ha permitido que una autoridad administrativa regional, por medio de resoluciones exentas y oficios circulares conceda, delegue, amplíe, restrinja o derogue, según estime pertinente, la atribución de competencias jurisdiccionales a funcionarios subordinados a ella, carácter discrecional y precario que se contrapone con la estabilidad y certidumbre que inspiran el establecimiento de los tribunales y precisión de su competencia, que deviene en la inexistencia del principio de legalidad y, consecuencialmente, en la transgresión de la garantía individual del debido proceso, en lo relativo a la estabilidad, certidumbre, independencia e imparcialidad del juzgador.
10º.- Que, entre las normas legales referidas en el fundamento tercero y las constitucionales citadas en el motivo quinto, existe evidente antinomia, la cual debe ser resuelta, lo que se efectuará conforme al principio de la temporalidad de vigencia de las leyes, sustentado en el hecho que la ley posterior deroga a la ley anterior en todo aquello en que no exista armonía entre ellas, la que queda de manifiesto al desprenderse soluciones diversas de sus textos o al no poder ser aplicadas en un mismo sentido a un caso concreto. Razonamiento congruente con la disposición quinta transitoria de nuestra Carta Fundamental, que mantiene la vigencia de las leyes dictadas con anterioridad a ella, en lo que no fueren contrarias a la misma.
11º.- Que el Decreto Ley Nº 830, de 27 de diciembre de 1974, publicado en el Diario Oficial del día 31 del mismo mes y año, en su artículo 1º dispone: Apruébase el siguiente texto del Código Tributario y en su artículo 203 señala: El presente Código empezará a regir desde el 1º de enero de 1975". Por su parte, el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7, de 30 de septiembre de 1980, en su artículo primero dispuso: Fíjase el siguiente texto de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, ordenando en su artículo 52 que debe regir transcurridos treinta días desde su publicación en el Diario Oficial, lo que aconteció el día 15 de octubre de 1980. La Constitución Política de la República, conforme a lo estipulado en su artículo final, entró en vigencia seis meses después de ser aprobada mediante plebiscito, con excepción de las disposiciones transitorias novena y vigésima tercera, que rigieron desde su aprobación, lo que aconteció el día 11 de septiembre de 1980, en que el Colegio Escrutador Nacional informó que había recibido un respaldo del 67,04 % de los sufragios validamente emitidos, por lo que su vigencia se remonta al día 11 de marzo de 1981.
12º.- Que la Constitución Política, como norma de derecho, es directamente aplicable por los tribunales, circunstancia de la cual fluye inequívocamente que las articulaciones 6º, letra B, Nº 7, y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, se encuentran tácitamente derogadas por las disposiciones de la Constitución Política de la República.
13º.- Que, en todo caso, de estimarse vigente las normas legales precitadas, la improcedencia de la delegación de facultades jurisdiccionales que sin duda contempla la Carta Fundamental, y teniendo en consideración el principio de la supremacía constitucional, la autoridad administrativa tiene el deber primero y esencial de aplicar en sus actuaciones lo dispuesto por el Constituyente. Las resoluciones que dicte deben ajustarse al texto Constitucional, no obstante cualquier disposición de carácter legal que le confiera competencias o facultades que lo desconozca o transgreda. Estos razonamientos llevan a restarle fuerza vinculante a las autorizaciones dispuestas por el legislador a la autoridad administrativa pertinente del Servicio de Impuestos Internos, para delegar sus facultades jurisdiccionales en su subordinados.
14º.- Que si alguna duda cabe sobre lo concluido, debe tenerse en consideración lo que al respect o señaló el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 21 de abril de 1992, al afirmar que si bien corresponde al legislador regular una actividad, esta facultad no se extiende al Administrador ( considerando 11º y 18º ). Además, si se dudara también que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos es un órgano de la Administración que ejerce jurisdicción, resulta pertinente traer a colación lo señalado por el Tribunal Constitucional en su fallo de 22 de noviembre de 1993, en torno a que al resolver una cuestión determinada un funcionario público, en que establece o afecta derechos de terceros, está ejerciendo funciones jurisdiccionales ( motivo 3º ); procedimiento en el cual es dispuesta, que queda comprendido dentro del concepto de causas civiles a que se refiere la Constitución Política de la república en su artículo 73. Así, forzoso es concluir -- expresa el Tribunal -- que en estos casos el funcionario administrativo actúa como tribunal de primera instancia, cuyas resoluciones son revisables en segunda instancia por otro tribunal, circunstancia que impone se le considere dentro de la órbita de la Ley Orgánica Constitucional respectiva ( fundamento 7º ), que no es otra que aquella que tiene por objeto determinar la organización y atribuciones de los tribunales. Así también lo ha sostenido el Tribunal Pleno de la Excelentísima Corte Suprema en el apartado 15º de la sentencia que resolvió el recurso de inaplicabilidad interpuesto por la Sociedad Benefactora y Educacional Dignidad, en el que, advirtiendo los diversos ámbitos en que actúa el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, señala que dicho funcionario es juez con independencia de las funciones administrativas que le corresponden en su carácter de tal.
15º.- Que coincide con las argumentaciones dadas la historia fidedigna del establecimiento de la Ley 18.383, específicamente en lo referido a su artículo 63, que derogó la palabra fallos en la letra c) del artículo 7º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7 de 1980, excluyendo de las atribuciones, responsabilidades y obligaciones del Director, que pueda supervigilar el cumplimiento de las instrucciones que sobre las leyes y reglamentos imparta, en los fallos dictados por los Directores Regionales, en cuya discusión y en especial en la sesión conjunta celebrada por las comisiones legislativas el día 29 de noviembre de 1984, el Director del Servicio de Impuestos Internos de la época señaló que también interesan las atribuciones del Director, y lo establecido en el artículo 7º, relacionado con los fallos de los Directores Regionales. Al respecto -- continúa --, se ha informado que los Directores Regionales son jueces y deben ejercer jurisdicción. Declara que por eso no cree que sea técnicamente aceptable que los Directores Regionales tengan que fallar de acuerdo con lo que les diga otro funcionario, aunque sea el Director del Servicio. Agrega que, seguramente, se adecuará a las interpretaciones que se han dado de acuerdo con la ley, pero ello no significa que el Director Regional no pueda tener otro criterio. Reitera que eso, técnicamente, es inapropiado, y que se sale de los conceptos existentes sobre jurisdicción.
16º.- Que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución Política de la República y a las normas dictadas conforme a ella, actuando válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que precise la ley respectiva. La infracción de estas disposiciones genera las responsabilidades y sanciones consiguientes, entre ellas, la nulidad del acto o resolución (artículos 6º y 7º de la Constitución); nulidad que el juez puede y debe declarar de oficio, cuando aparece de manifiesto en el procedimiento de que conoce, como es el caso de autos, privando de eficacia a las resoluciones relacionadas en el motivo séptimo de esta sentencia, tanto por encontrarse derogadas las disposiciones legales que le sirvieron de fundamento y en virtud de las cuales fueron dictadas, como por estar en contradicción con las normas, principios y garantías individuales que nuestra Carta Fundamental establece sobre la jurisdicción.
17º.- Que por lo razonado, este procedimiento se ha substanciado y la sentencia que se revisa ha sido dictada, por autoridades administrativas que carecen de jurisdicción; vicio que influye substancialmente en lo dispositivo de la sentencia, y que es reparable del modo que pasa a d ecirse.
Por estas consideraciones y en atención, además, a lo que dispone el artículo 373 inciso primero del Código Orgánico de Tribunales: a) Se invalida la sentencia de veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho, escrita a fojas 236, y se declara que, por no haber sido dictada por tribunal establecido por la ley, ella carece de todo efecto y eficacia; b) Se repone la causa al estado que el juez tributario competente, esto es, el Director Regional Metropolitano Santiago Centro del Servicio de Impuestos Internos, dé el debido trámite a las reclamaciones, invalidándose consecuentemente todo lo obrado; y c) Se omite pronunciamiento respecto de lo que venía en alzada. Acordada que fue una vez rechazada la indicación previa del ministro señor Fuentes, quien estuvo por entrar a la vista de la causa.
Elimínese del rol y devuélvase. Nº 1.080-1.999.-
Pronunciada por la Séptima Sala de esta Corte de Apelaciones, presidida por el ministro señor Jorge Dahm Oyarzún y conformada por el ministro señor Juan Eduardo Fuentes Belmar y abogada integrante señora María Victoria Valencia.
ADVERTENCIA: si el fallo no es de la C. Suprema, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial. Un servicio de AGUILA, ULLOA & CIA., abogados en Puerto Montt, Chile.
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