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25/11/2014

SE REFIERE A LA PRESCRIPCIÓN DE LAS MULTAS APLICADAS POR LA AUTORIDAD SANITARIA Y DE LAS ÓRDENES DE DETENCIÓN LIBRADAS EN SUSTITUCIÓN Y APREMIO DE AQUELLAS.

N° 30.070 Fecha: 1-VII-2008
Mediante presentación, don Jean Pierre Laulie Alfessi, en representación de Supermercados Unimarc S.A., solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento acerca de las órdenes de arresto libradas por la Intendencia de la Región Metropolitana en contra de la persona que indica, emitidas de conformidad al artículo 169 del Código Sanitario, por vía de sustitución y apremio respecto de las multas que la Autoridad Sanitaria de la misma región impusiera a la mencionada empresa y que no fueran pagadas dentro del plazo legal. Postula, al efecto, que los actos administrativos que contienen dichas órdenes no se ajustarían a derecho por haber transcurrido el plazo de prescripción de las sanciones de multa que les sirven de antecedente.

Requeridos de informe, el señor Secretario Regional Ministerial de Salud y la señora Intendenta de la Región Metropolitana formulan una serie de consideraciones, afirmando, en síntesis, que sus actuaciones se han enmarcado dentro del ordenamiento jurídico y siguiendo las instrucciones de esta Entidad de Control.

Al respecto es del caso señalar que de acuerdo al artículo 168 del Código Sanitario, los infractores de la normativa sectorial a quienes se les aplicare una multa "deberán acreditar su pago ante la autoridad sanitaria que los sancionó, dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia".

El artículo 169 del mismo cuerpo legal agrega que si transcurrido dicho plazo el infractor no la hubiere pagado "sufrirá, por vía de sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa". El inciso segundo del mismo precepto dispone que para llevar a cabo esta medida, la autoridad sanitaria solicitará del Intendente o Gobernador respectivo el auxilio de la fuerza pública, quienes dispondrán sin más trámite la detención del infractor y su ingreso al establecimiento penal respectivo, a cuyo efecto librarán la orden correspondiente en conformidad a las reglas generales, dando cuenta de lo obrado a dicha autoridad.

Establecido lo anterior y de acuerdo a lo que expone el ocurrente, resulta que por medio de la resolución N°1.436, de 16 de marzo de 2006, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana aplicó a Supermercados Unimarc S.A. una multa de 25 unidades tributarias mensuales, notificada al interesado el 20 de marzo del mismo año.

Rechazada que fuera la reconsideración interpuesta por la empresa interesada, por oficio N°7.553, de 23 de noviembre de 2006, el Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana solicitó al Intendente respectivo dictar las providencias del caso para que la persona que identificaba como representante de la empresa sancionada fuera detenida y cumpliera en un establecimiento penal un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual, todo ello de acuerdo a los términos que indican los artículos 168 y 169 del Código del ramo.

Vistos los antecedentes expuestos, mediante resolución N°409, de 11 de diciembre de 2006, de la Intendencia de la Región Metropolitana de Santiago, el Intendente Regional otorgó el auxilio de la fuerza pública a objeto de que Carabineros de Chile procediera sin más trámite a la detención de la persona que indica, acto administrativo que fue tomado razón con alcance por esta Entidad de Control, mediante oficio N°61.621 de 2006.

En los mismos términos, la Secretaría Regional Ministerial de Salud ya indicada, por medio de la resolución N°3.112, de 17 de mayo de 2006, aplicó a Supermercados Unimarc S.A. una multa de 30 unidades tributarias mensuales, acto notificado el 15 de junio del mismo año. Enseguida, por oficio N°6.738, de 12 de octubre de 2006, ese organismo regional solicitó al Intendente la orden de arresto respecto de quien identificaba como representante de la entidad sancionada, lo que se tradujo en la resolución N°364, de 15 de noviembre de 2006, de la Intendencia de la Región Metropolitana de Santiago, la que fue tomada razón por esta Contraloría General.

Al respecto, comoquiera que el Código Sanitario no contiene normas expresas que regulen la prescripción de las infracciones a esa normativa, ni la de las sanciones impuestas por la autoridad sanitaria, resultan aplicables las reglas generales que en esta materia establece el derecho común, esto es, que unas y otras prescriben dentro del término de seis meses que los artículos 94 y 97 del Código Penal, respectivamente, establecen para las faltas. (Aplica criterio contenido en el dictamen N°28.226, de 2007).

En lo que se refiere al cómputo del plazo de prescripción de las sanciones aplicadas por la Administración, éste debe contarse desde que el acto que las impone se encuentre ejecutoriado, momento que, por regla general, coincide con la notificación del mismo al interesado. Ello resulta de lo establecido en los artículos 3° y 51 de la ley N°19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, puesto que los actos administrativos son exigibles frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, causan inmediata ejecutoriedad y, si fueren de contenido individual, producen efectos jurídicos desde su notificación, por todo lo cual la autoridad administrativa está autorizada, desde entonces, para disponer la ejecución de oficio del acto administrativo de que se trate.

Con todo, conforme lo señala el mismo artículo 51 ya citado, corresponde agregar que la regla de la inmediata ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que interesa, en los casos en que una disposición legal establezca lo contrario, tal como ocurre con el artículo 168 del Código Sanitario, conforme al cual los infractores a quienes se les aplicare una multa deberán acreditar su pago ante la autoridad que los sancionó "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", entendiéndose que el acto sancionatorio sólo estará ejecutoriado una vez que haya transcurrido ese término legal, según se deduce de lo dispuesto en el artículo 169 del mismo Código. En otros términos, pendiente el plazo legal al que aluden los artículos 168 y 169 del Código Sanitario, concurre una circunstancia que obsta a la exigibilidad de la obligación creada por el acto administrativo que impuso la multa, acto que no estará ejecutoriado en tanto no transcurra ese plazo.

Por otro lado, también constituye una excepción a la inmediata ejecutoriedad de los actos administrativos lo establecido en los artículos 3° y 57 de la ley N°19.880, en los casos en que la autoridad competente, conociendo de alguno de los recursos administrativos a que aluden los artículos 10 de la ley N°18.575 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N°1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia- y 15 de la ley N°19.880, suspenda la ejecución del acto impugnado, circunstancia que obsta a esa ejecutoriedad, en tanto no se resuelva el recurso o se alce la suspensión.

Establecido lo anterior, en cuanto a los efectos jurídicos producidos por las resoluciones N°s. 1.436 y 3.112, ambas de 2006, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana -que sancionaron a Supermercados Unimarc S.A en la forma indicada-, corresponde señalar que éstos consisten en la obligación de dar la suma de dinero correspondiente a cada una de las multas impuestas, la que se soluciona mediante el pago de las mismas.

Estos actos administrativos -exigibles transcurrido que fuera el plazo de cinco días hábiles luego de su notificación a la empresa afectada-, autorizaban a la autoridad sanitaria a disponer la ejecución de oficio de los mismos, mediante el procedimiento previsto en el Código del ramo, solicitando el auxilio de la fuerza pública y la detención del infractor, sin perjuicio de la posibilidad de haberse dispuesto la suspensión de los efectos de dichos actos, lo que en la especie no ocurrió.

En las condiciones descritas, es dable concluir que la resolución N°409, de la Intendencia de la Región Metropolitana, de 11 de diciembre de 2006, que ordenó la detención de la persona que indica, se extendió en "sustitución y apremio" respecto de una sanción que a esa data se encontraba prescrita, toda vez que la resolución N°1.436, de 2006, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, que impuso la multa, fue notificada al interesado el 20 de marzo del mismo año y quedó ejecutoriada al quinto día hábil siguiente, excediéndose, así, el término de seis meses que establece el artículo 97 del Código Penal.

En el caso de la resolución N°364, de 15 de noviembre de 2006, de la misma Intendencia, ella se emitió respecto de una sanción que a esa data no se encontraba prescrita, puesto que la resolución N°3.112 de 2006, de la autoridad sanitaria y que impuso la multa, fue notificada al interesado el 15 de junio de 2006, quedando ejecutoriada al quinto día hábil siguiente. Sin embargo, se debe tener presente que el acto administrativo que dispone la detención del infractor no interrumpe ni suspende la prescripción de la multa, por lo que el plazo de ésta ha seguido corriendo luego de dicha resolución.

Ahora bien, considerando que el acto administrativo del Intendente o Gobernador sólo sustituye a la sanción impuesta por la autoridad sanitaria y es el medio para apremiar su cumplimiento, la prescripción que extingue a la multa igualmente afecta a la resolución que ordena detener al infractor, puesto que la vigencia y efectos de esta orden no pueden extenderse más allá del acto sustituido.

Enseguida, tal como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es del caso reiterar que la prescripción de las sanciones impuestas por la Administración, concurriendo los presupuestos que la configuran, debe ser declarada de oficio por el mismo órgano que las aplicó, lo que resulta tanto del artículo 102 del Código Penal, como de los artículos 8° de la ley N°18.575 y 7° de la ley N°19.880, sin perjuicio de las alegaciones que en tal sentido pueda formular el interesado.

Lo recién expuesto no es óbice para que el Intendente o Gobernador a quien la autoridad sanitaria solicita el auxilio de la fuerza pública, examine los presupuestos jurídicos y fácticos que hacen procedente esa solicitud, de conformidad al principio de juridicidad a que se encuentra sujeta la Administración -que incluye el acatamiento de la jurisprudencia administrativa emitida por este Organismo Contralor- y al deber de los órganos que la integran de cumplir sus cometidos coordinadamente, tal como lo prescribe el artículo 5° de la ley N°18.575.

Al respecto, el alcance del artículo 169 del Código Sanitario en el sentido que la detención del infractor se dispondrá "sin más trámite", no puede interpretarse en forma aislada, pretendiendo que esos términos habilitan a la autoridad para actuar en forma irreflexiva, puesto que ello importaría desatender el principio de racionalidad que debe orientar a la actividad administrativa, así como el imperativo constitucional en cuanto a que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, tal como lo establece el artículo 6° de la Carta Fundamental.

Por otra parte, en cuanto al planteamiento de la Intendencia de la Región Metropolitana en el sentido que la notificación del acto sancionatorio por parte de la autoridad sanitaria daría cumplimiento a la obligación establecida en el inciso segundo del artículo 50 de la ley N°19.880, de modo que la orden de detención librada por la intendencia o gobernación no requeriría ser notificada al interesado, cabe señalar que ello no resulta admisible, tanto porque la notificación que ese precepto exige obliga al órgano que ordenó la detención y no al que la solicita, como porque aquélla que practique la autoridad sanitaria sólo producirá los efectos propios de la multa impuesta por la resolución notificada, sin extenderse a otros que sean ajenos a las atribuciones de dicha autoridad.

Finalmente, respecto del alcance de las conclusiones del dictamen N°28.226, de 22 de junio de 2007, corresponde indicar que éste es plenamente aplicable a las órdenes de detención emitidas con anterioridad a esa data y que no se hayan ejecutado, puesto que el cambio de jurisprudencia sólo se aplica hacia el futuro en la medida en que existan situaciones particulares constituidas conforme a la doctrina sustituida por el nuevo pronunciamiento, lo que en la especie no ocurre, comoquiera que las resoluciones N°s. 364 y 409, de 2006, de la Intendencia Metropolitana, se encuentran formalmente vigentes. (Aplica criterio contenido en el dictamen N°50.185, de 2007).

LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIÓN NO SÓLO PUEDEN SINO QUE DEBEN DECLARAR DE OFICIO LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA EN LOS CASOS EN QUE DE LOS ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO SUMARIAL APAREZCA QUE ELLO PROCEDE.

N° 34.407 Fecha: 24-VII-2008
La Dirección Nacional de Gendarmería de Chile, se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento en orden a determinar si procede aplicar la prescripción de la acción disciplinaria alegada por el ex funcionario, don Alejandro Michell Neira Sepúlveda, en relación con la medida disciplinaria de destitución que le fuera aplicada mediante la resolución N° 539, de 2005, que puso término al sumario administrativo ordenado instruir por la resolución N° 231, de 1999, ambas de esa entidad.

Agrega, que la prescripción no habría sido alegada oportunamente por el afectado ante esa autoridad, pero que, en cambio, habría presentado una solicitud en dicho sentido ante esta Entidad de Control, antes de haberse tomado razón de la resolución sancionatoria.

Por su parte, el señor Neira Sepúlveda se ha dirigido nuevamente a este órgano de Control, solicitando, por las razones que indica, un pronunciamiento respecto de la procedencia de declarar prescrita la responsabilidad administrativa que le afectaría en los hechos investigados en el mencionado procedimiento disciplinario.

Como cuestión previa, conviene precisar que, efectivamente, conforme al mérito del referido sumario, se aplicó al señor Neira la medida disciplinaria de destitución mediante la citada resolución N° 539, de 25 de agosto de 2005, la que, ingresada a trámite ante esta Contraloría, fue tomada razón con fecha 21 de septiembre de 2005.

Al mismo tiempo, también con fecha 25 de agosto de 2005, el señor Neira alegó ante esta Contraloría General la prescripción de la acción disciplinaria y, con fecha 29 de septiembre, solicitó ante Gendarmería la reapertura del sumario, solicitud a la cual accedió la referida autoridad, resolviendo en definitiva mantener la sanción de destitución propuesta.

La principal razón que invocó en ese momento la autoridad para mantener la sanción antedicha fue que, conforme a la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, la alegación de la prescripción fue extemporánea al haberse presentado con posterioridad a la fecha de emisión de la resolución de término del procedimiento sumarial.

Puntualizado lo anterior, cabe señalar que, en efecto, una reiterada jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control ha señalado que la prescripción de la acción disciplinaria debe ser alegada por el interesado ante la autoridad competente y antes de emitirse la resolución de término, no pudiendo dicha autoridad declararla de oficio, atendido que no existe norma legal que así lo permita.

En relación con la materia, cabe recordar que de conformidad con lo previsto en artículo 157 de la ley N° 18.834 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado mediante decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, la responsabilidad administrativa se extingue, entre otras causales, por la prescripción de la acción disciplinaria, lo que ocurre, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 158 de ese texto legal, cuando transcurren cuatro años contados desde el día en que el funcionario incurrió en la acción u omisión que le da origen.

Añade ese último precepto que, "no obstante, si hubieren hechos constitutivos de delito la acción disciplinaria prescribirá conjuntamente con la acción penal".

Por su parte, el artículo 159 del aludido cuerpo estatutario dispone que "la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe, perdiéndose el tiempo transcurrido, si el funcionario incurriere nuevamente en falta administrativa, y se suspende desde que se formulen cargos en el sumario o investigación sumaria respectiva".

Agrega dicho precepto, que si el proceso se paraliza por más de dos años, o transcurren dos calificaciones funcionarias sin que haya sido sancionado, continuará corriendo el plazo de la prescripción como si no se hubiese suspendido, según lo ha precisado esta Entidad Fiscalizadora mediante dictamen N° 17.865, de 1995.

Como puede advertirse, la prescripción de la acción disciplinaria, priva a la Administración de la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad del funcionario por las infracciones de carácter administrativo en que hubiere incurrido.

Al respecto, es preciso consignar, en armonía con lo expresado en los dictámenes N°s. 14.571, de 2005 y 28.226, de 2007, de esta Entidad Fiscalizadora, que tanto la potestad sancionatoria penal como la administrativa, constituyen una manifestación del "ius puniendi" del Estado, razón por la cual se ha entendido que es posible aplicar los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, lo que se extiende al ámbito de las sanciones disciplinarias que ahora interesan.

Asimismo, es útil reiterar aquí lo expresado en los referidos pronunciamientos, en orden a que la jurisprudencia administrativa vigente ha aceptado, en el ámbito administrativo disciplinario y para los efectos de resolver situaciones no regladas expresamente por una norma legal, que se pueda recurrir a los principios o instituciones del derecho penal, como se ha aceptado, por ejemplo, respecto del principio que obliga a aplicar la legislación que contemple la sanción más benigna y el que impide castigar dos veces por el mismo hecho, entre otras materias.

En este orden de ideas y en lo que interesa al caso señalado, cabe manifestar que en nuestro ordenamiento jurídico no existe una norma especial que autorice al órgano público para declarar de oficio la prescripción de la acción disciplinaria en los procedimientos administrativos que tienen por objeto establecer la responsabilidad de los funcionarios de la Administración del Estado, de manera que, de acuerdo con el criterio recién aludido, resulta procedente aplicar en ellos los principios y normas contenidas en el Código Penal que regulan la materia, en particular lo dispuesto en el artículo 102, en cuanto dispone que la prescripción será declarada de oficio aun cuando el imputado o acusado no la alegue y con tal que se halle presente en el juicio.

A la luz de lo anteriormente expuesto, y atendida especialmente la garantía constitucional establecida en el N° 3 del artículo 19 de la Constitución Política -relativa a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos-, esta Contraloría General estima que procede revisar el criterio jurisprudencial en virtud del cual la prescripción de la acción disciplinaria no puede ser declarada de oficio por la autoridad administrativa competente.

En consecuencia, cabe concluir que los organismos de la Administración no sólo pueden, sino que deben declarar de oficio la prescripción de la acción disciplinaria, dictando al efecto el acto administrativo que corresponda, en todos aquellos casos en que de los antecedentes del procedimiento sumarial aparezca que ha transcurrido el plazo señalado por la ley para hacer efectiva la responsabilidad administrativa sin que el funcionario haya sido sancionado.

Esta interpretación se encuentra acorde, además, con las facultades que el propio Estatuto Administrativo reconoce al fiscal de un sumario administrativo en sus artículos 135 y 139.

La primera de esas disposiciones, entrega al fiscal amplias facultades para realizar la investigación, la que está orientada a formular cargos a los afectados o a solicitar el sobreseimiento.

Por su parte, conforme al artículo 139, el dictamen fiscal que propone la absolución o sanción, debe contener, entre otros elementos, la participación y grado de culpabilidad que les hubiere correspondido a los sumariados en los hechos investigados y "la anotación de las circunstancias atenuantes y agravantes" que concurran.

En consecuencia, así como debe efectuarse un examen y ponderación de las circunstancias que modifican la responsabilidad de los sumariados, también el fiscal o la autoridad competente, debe verificar la existencia de alguna de las causales de extinción de la responsabilidad administrativa contempladas en el artículo 157 del aludido Estatuto Administrativo, toda vez que concurriendo alguna de ellas respecto de los servidores imputados, la infracción a los deberes funcionarios no puede ser objeto de sanción.

Ahora bien, en lo que se refiere al sumario administrativo de que se trata, se debe señalar que, efectivamente, esta Contraloría General tomó razón de la resolución N° 539, de 2005, que aplicó la sanción de destitución al funcionario ocurrente, el 21 de septiembre de 2005, por estimarla ajustada a derecho.

A su vez, cabe destacar que según lo señalado por Gendarmería de Chile en su consulta, el aludido proceso administrativo habría estado paralizado, desde que se remitió al Ministerio de Justicia el 24 de marzo de 2000, para que se resolviera el recurso de apelación subsidiario interpuesto por el mencionado funcionario y hasta el 14 de julio de 2005, fecha en que se dictó la resolución exenta N° 2.312, de esa Secretaría de Estado, por medio de la cual se rechazó el aludido recurso.

Asimismo, consta que a propósito de lo solicitado por el interesado ante esta Contraloría General y a través de la resolución exenta N° 1.205, de 8 de agosto de 2006, se dispuso la reapertura del sumario -fojas 217 y siguientes-, a fin de resolver acerca de la prescripción invocada por el interesado -a fojas 210-, solicitándose la certificación pertinente con el objeto de conocer lo resuelto en el proceso penal respectivo:

La referida gestión arrojó -fojas 222- que el tribunal correspondiente había sobreseído temporalmente en el año 2000 y luego, archivado en el 2001, la causa Rol N° 77.625-5 del ex Segundo Juzgado del Crimen de San Miguel, instruida por los hechos acaecidos el 12 de marzo de 1999, los mismos materia del sumario administrativo ordenado en contra del señor Alejandro Neira Sepúlveda.

A lo anterior, cabe agregar que, recientemente, se ha resuelto el sobreseimiento total y definitivo de la causa, por haberse extinguido la responsabilidad penal, según aparece de la resolución de 21 de enero de 2008, acompañada por el interesado.

Conforme a lo expuesto, y de acuerdo al criterio establecido en este pronunciamiento, cabe concluir que en la especie, al menos al momento de la reapertura del sumario antes aludida, existían antecedentes suficientes para pronunciarse sobre la prescripción de la acción disciplinaría alegada por el recurrente.

En consecuencia, Gendarmería de Chile deberá adoptar las medidas tendientes a revisar la mencionada resolución N° 539, de 2005, que aplicó a don Alejandro Neira Sepúlveda la medida disciplinaria de destitución, declarando de oficio la prescripción de la acción disciplinaria, si ello fuere procedente de conformidad con lo dispuesto en la letra d), del artículo 157 del Estatuto Administrativo, en armonía con lo prescrito en los artículos 158 y 159 del mismo cuerpo estatutario.

Déjase sin efecto toda jurisprudencia de esta Contraloría General en lo que sea contraria a lo señalado en el presente oficio, especialmente la contenida en los dictámenes N°s. 5.921, de 2006; 38.353, de 2002; 45.013 y 15.587, ambos de 1999; 34.793 y 13.621, de 1998, entre otros.

SOBRE PRESCRIPCIÓN DE SANCIONES IMPUESTAS POR LA AUTORIDAD SANITARIA.

N° 28.226 Fecha : 22-VI-2007
Mediante pase interno N° 302, de 2007, la Contraloría Regional del Libertador General B. O'Higgins, ha remitido la resolución N° 66, del presente año, de la Gobernación Provincial de Cachapoal, por medio de la que se dispone "el arresto" de don O.R., representante de la Clínica Las Dalias S.A., en sustitución de una multa impuesta por la autoridad sanitaria a dicha sociedad, todo ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 169 del Código Sanitario. Dicha resolución fue remitida por la Gobernación Provincial a esa sede regional para efectos del trámite de toma de razón.

Según expone la mencionada Contraloría Regional, se ha estimado necesario solicitar de este Nivel Central un pronunciamiento acerca de la procedencia de tomar razón del acto en examen, puesto que, de acuerdo a los antecedentes que lo complementan, la multa impaga que se pretende sustituir por la prisión del representante de la sociedad multada fue impuesta por resolución N° 392, de 10 de marzo de 2004, del Servicio de Salud O'Higgins, siendo notificada al interesado el 10 de septiembre del mismo año. Habiendo transcurrido largamente más de seis meses desde esa data y frente a la ausencia de disposiciones expresas al respecto en el Código del ramo, se consulta acerca de la aplicación en este ámbito sancionatorio de las normas sobre prescripción que contiene el Código Penal.

Asimismo, la Contraloría Regional hace presente la existencia de algunos dictámenes que inciden en la materia, los que sería necesario dejar sin efecto o complementar, a la luz de lo que se resuelva en esta oportunidad.

Al respecto cabe señalar que el procedimiento sancionatorio sobre el cual recae la consulta se encuentra regulado en el Título II del Libro X del Código Sanitario, bajo la denominación de Sumario Sanitario, ordenando su instrucción en los casos de infracciones a dicho Código y a sus reglamentos, decretos o resoluciones de la autoridad sanitaria (artículo 161).

En lo que interesa, el artículo 168 del Código dispone que en caso de multa, los infractores deberán acreditar su pago ante la autoridad sanitaria que los sancionó, "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", en tanto que su artículo 169 señala que si transcurrido el plazo recién indicado el infractor no hubiere pagado la multa, sufrirá "por vía de sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa". El inciso segundo del mismo artículo 169, agrega que para estos efectos el Intendente o Gobernador respectivo, previa solicitud de la autoridad sanitaria, librará la orden de detención en conformidad a las reglas generales, dando cuenta de lo obrado a dicha autoridad.

Las restantes disposiciones del sumario sanitario se refieren a aspectos adjetivos del sumario, tales como su impulso procesal, su ritualidad, la prueba y su valoración, entre otros, sin referirse a la prescripción de las infracciones o sanciones que en él se acrediten o impongan.

Precisado lo anterior, corresponde tener en cuenta las siguientes consideraciones:

1. Tal como lo destaca la Contraloría Regional que formula la cuestión, en el dictamen N°35.991, de 1982, se sostuvo que al no encontrarse regulada expresamente la institución de la prescripción en el Código Sanitario, ella no resultaba aplicable respecto de las multas que imponga la autoridad sectorial para sancionar las infracciones de la legislación cuyo control le compete, criterio en el que subyace la idea según la cual las disposiciones de derecho público son de derecho estricto y en ningún caso susceptibles de aplicación analógica.

Sin embargo, según lo ha recordado más recientemente el dictamen N°14.571 de 2005, la doctrina vigente de esta Contraloría General sostiene que en aquellos casos en que no existe un texto legal claro e inequívoco, resulta posible la aplicación por analogía de instituciones correspondientes de otras ramas del derecho para resolver situaciones no regladas expresamente, tal como ocurre en materia sancionatoria en cuanto a la irretroactividad de las normas, al principio 'non bis in idem' y al principio 'pro reo', entre otros. 

A lo anterior, cabe agregar que la interpretación estricta que se postula como propia de las normas de derecho público debe primero distinguir el contenido de estas normas, de modo que sólo se interpreten restrictivamente aquellas que se refieran a las atribuciones de los órganos del Estado, en tanto que las que se refieran a derechos, libertades o garantías de las personas, o limiten las potestades estatales, lo sean extensivamente, conforme a los principios que enuncia en la materia la Constitución Política de la República. Por ello, ya sea que se considere que las reglas sobre prescripción limitan las potestades sancionadoras del Estado -puesto que las acotan a su efectivo ejercicio dentro de cierto plazo-, ya sea que se estime que ellas conciernen a los derechos de las personas -en cuanto dejan su esfera de intereses a salvo del poder sancionador-, es indudable que tales reglas también se deben aplicar en aquellos ámbitos sectoriales en los que el silencio o las omisiones del legislador no las han considerado.

2. Desde otra perspectiva, a la misma conclusión se debe arribar a partir de las consideraciones que la jurisprudencia y la doctrina han venido formulando acerca de la unidad del poder sancionador del Estado -más allá de las naturales diferencias entre las sanciones administrativas y las penales- y a la necesidad de someter a unas y otras a un mismo estatuto garantístico.

Así lo han planteado tanto la jurisprudencia de este mismo Organismo, en el ya aludido dictamen N° 14.571 de 2005, como la del Tribunal Constitucional en sus sentencias de 26 de agosto de 1996 (rol 244, considerando 9°), de 27 de julio de 2006 (rol 480, considerando 5°) y de 8 de agosto de 2006 (rol 479, considerando 8°), por un lado, y la doctrina, administrativa y penal, nacional y extranjera, a que se hace referencia en el dictamen y sentencias indicadas, por otro. 

Conforme a lo anterior, la distinción de estos dos ámbitos sancionatorios obedece exclusivamente a un criterio cuantitativo, puesto que el ilícito administrativo, comparado con el de naturaleza penal, es un injusto de significación ético-social reducida, que por razones de conveniencia y de política legislativa se ha encargado a la Administración.

3. Ahora bien, aun cuando en materia administrativa se admite cierta atenuación de los principios que limitan la potestad del Estado para aplicar sanciones, tolerando mayores grados de discrecionalidad, lo cierto es que de ninguna manera ello se podría traducir en la desaparición de tales principios, puesto que sería del todo ilógico que el infractor administrativo carezca de derechos y garantías que se reconocen al delincuente, o que el juez penal tuviera límites que no se apliquen al órgano administrativo sancionador.

Al respecto conviene tener en cuenta que de acuerdo a los antecedentes que se acompañan a la resolución que ordena el arresto del representante legal de la entidad multada, el sumario sanitario instruido en contra de ésta lo fue por infracciones al Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales en los lugares de trabajo (decreto 594, de 1999, de Salud), al Reglamento de calderas y generadores de vapor (decreto 48, de 1984, de Salud) y al Reglamento sobre prevención de riesgos profesionales (decreto 40, de 1969, del Trabajo), sin que ninguna de dichas infracciones alcanzara a configurar un tipo penal determinado en la ley, Siendo así no es posible aceptar que mientras los delitos y las penas, protectores de bienes jurídicos superiores, se encuentran sujetos a prescripción, no lo estén, en cambio, las infracciones y sanciones administrativas, a pesar de cautelar bienes jurídicos de menor entidad, que no han merecido la protección de la ley penal.

Por otro lado, si se considera el origen histórico de las sanciones administrativas como un simple desplazamiento de la competencia desde el ámbito de los tribunales hacia el de la Administración, justificado por razones de conveniencia y de política legislativa, la pretendida falta de normas expresas que regulen la prescripción respecto de estas sanciones se desvirtúa, pues serán aplicables las del derecho penal común, que no han podido ser afectadas por ese cambio del órgano competente para aplicarlas. Pero aun si se considerara que el Código Sanitario no contiene normas sobre prescripción, ni en su texto expreso, ni por esta remisión histórica al derecho penal común, no corresponde que esta omisión del legislador termine por afectar los derechos y libertades de los infractores.

4. La aplicación en materia de infracciones y sanciones administrativas de las normas del Código Penal sobre prescripción también se deduce del principio de la seguridad jurídica, frente a la necesidad de excluir la incertidumbre que generaría una indefinida posibilidad persecutoria de las infracciones y ejecutoria de las sanciones ya aplicadas, cuanto porque, como ya se ha dicho, no cabe dispensar al infractor un trato más gravoso que el que se ofrece al delincuente.

5. Si se examina el artículo 169 del Código Sanitario -originalmente contenido en el artículo 160 del decreto con fuerza de ley N° 725, de 1967, que aprobó dicho cuerpo legal, e idéntico al artículo 262 del Código de 1931 (contenido en el decreto con fuerza de ley N° 226, de 1931, de Bienestar Social)-, lo cierto es que no se encuentran antecedentes que esclarezcan la cuestión, circunstancia que se agrava si ella consiste no tanto en lo que el Código Sanitario dice, sino en lo que ha dejado de decir, al no contemplar normas sobre prescripción.

Sin embargo, la intención del legislador, que es dinámica y evoluciona en el tiempo, no se debe buscar sólo en el aislado tenor de la disposición indicada -que incluido su antecedente de 1931 cuenta ya con más de setenta y cinco años de vigencia-, sino que en otros elementos de igual o mayor importancia. Así, no se puede dejar de considerar todo el movimiento legislativo expresado en la reforma procesal penal que, incluyendo una modificación a la Carta Fundamental (ley N° 19.519, de 16 de septiembre de 1997), ha elevado los estándares de protección de derechos y de garantías de los imputados por la comisión de delitos.

En tales condiciones, resultaría anacrónico con dicha tendencia legislativa, reflejo de la intención del legislador en materia sancionatoria en orden a limitar el poder punitivo del Estado, que ella se entendiera limitada sólo a quienes afectan los bienes jurídicos más relevantes, protegidos con tipos penales y penas, excluyendo a los que incurren en infracciones administrativas.

En este sentido, es indudable que la existencia de normas sobre prescripción de infracciones y sanciones, constituye una forma de proteger los derechos y libertades de las personas frente a ese poder punitivo, al excluirlos de su alcance, tanto más si, como ocurre en este caso, la medida que se viene disponiendo ordena la privación de libertad del involucrado.

6. Por lo mismo, dado que el artículo 19, N°3 de la Constitución Política de la República asegura a todas las personas "la igual protección en el ejercicio de sus derechos", amparo que en la especie se verifica mediante la existencia de normas expresas sobre prescripción, y comoquiera que el artículo 19, N°2 de la misma Carta prohíbe establecer diferencias arbitrarias al respecto, como ocurriría si se entendiera que esa protección sólo alcanza a los imputados por delitos, excluyendo a los infractores administrativos, es forzoso concluir que las normas sobre prescripción del Código Penal son aplicables a las sanciones administrativas, tanto al señalar el plazo dentro del cual ellas se extinguen, como el ordenar sea declarada de oficio, aun cuando el interesado no la alegue (artículo 102 del mismo Código).

7. Cabe agregar, en cuanto al plazo que se debe computar para estos efectos, que éste no puede ser otro que el de seis meses aplicable a las faltas, señalado en el artículo 97 del Código Penal, ya que no es posible asimilar las infracciones administrativas a crímenes o simples delitos (aplica dictamen N°14.571 de 2005).

8. Finalmente, en cuanto a la declaración de oficio de la prescripción que debe efectuar el órgano administrativo competente, debe tenerse en cuenta que tal declaración es sin perjuicio de las alegaciones que pueda formular el afectado, alternativa que la resolución N° 66, de 2007, que ordena el arresto de don O.R., hace procesal y prácticamente imposible, puesto que no ordena la notificación de ese acto administrativo al particular interesado. Ello vulnera los claros términos del inciso segundo del artículo 50 de la ley N°19.880, según el cual el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones, como es el que dispone el arresto del representante de una entidad previamente sancionada, estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Por todo lo expuesto, se concluye que la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins deberá representar y devolver sin tramitar la resolución N°66, de 15 de mayo de 2007, de la Gobernación Provincial de Cachapoal, que dispone la privación de libertad del representante legal de una entidad sancionada con multa, dispuesta aquella medida privativa de libertad en sustitución y como apremio por el no pago de esta multa, puesto que dicha resolución no se ajusta a derecho, al haber ordenado el arresto sin aplicar las normas del Código Penal que regulan la prescripción y que ordenan declararla de oficio, transcurridos los plazos previstos para ello, y al haber omitido la notificación al interesado dispuesta por el artículo 50, inciso segundo de la ley N° 19.880.

En consecuencia, se complementa el dictamen N° 14.571, de 2005, en el sentido que las reglas de prescripción del Código Penal se aplican no sólo respecto de las infracciones sancionables por la Administración del Estado, sino que también respecto de las sanciones ya aplicadas por alguno de sus órganos, por acto administrativo ejecutoriado, en la medida que no exista una norma especial que regule la materia.

Déjese sin efecto toda jurisprudencia contraria a lo señalado en el presente dictamen, especialmente la contenida en el oficio N° 35.991, de 1982.

SOBRE INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE INFRACCIONES AL CÓDIGO SANITARIO Y SANCIONES APLICADAS POR LA AUTORIDAD SANITARIA

N° 58.795 Fecha: 04-X-2010
Se ha dirigido a la Contraloría General la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, para solicitar un pronunciamiento que determine si resultan aplicables a la prescripción de las infracciones al Código Sanitario, su normativa complementaria, y a las sanciones aplicadas por la autoridad sanitaria, las normas sobre interrupción y suspensión de la acción penal y de la pena, contenidas en el Código Penal.

Lo anterior, para dar adecuada respuesta a la petición realizada por la empresa SALCOBRAND S.A., ante ese organismo, acerca de la prescripción de las multas dispuestas en su contra, para lo cual remite los antecedentes de ese caso.

Sobre la materia, cabe señalar, en primer término, que el artículo 168 del Código Sanitario establece que en caso de multa, los infractores deberán acreditar su pago ante la autoridad sanitaria que los sancionó, "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", en tanto que su artículo 169 señala que si transcurrido el plazo recién indicado el infractor no hubiere pagado la multa, sufrirá "por vía de sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa". El inciso segundo del mismo artículo 169, agrega que para estos efectos el Intendente o Gobernador respectivo, previa solicitud de la autoridad sanitaria, librará la orden de detención en conformidad a las reglas generales, dando cuenta de lo obrado a dicha autoridad.

Las restantes disposiciones del sumario sanitario se refieren a aspectos adjetivos de ese procedimiento, tales como su impulso procesal, su ritualidad, la prueba y su valoración, entre otros, sin referirse a la prescripción de las infracciones o sanciones que en él se acrediten o impongan.

Frente a esa constatación, la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen Nº 28.226, de 2007, determinó, en síntesis, que dado que el artículo 19, Nº 3, de la Constitución Política de la República, asegura a todas las personas "la igual protección en el ejercicio de sus derechos", amparo que en la especie se verifica mediante la existencia de normas expresas sobre prescripción, y comoquiera que el artículo 19, Nº 2, de la misma Carta, prohíbe establecer diferencias arbitrarias al respecto, como ocurriría si se entendiera que esa protección sólo alcanza a los imputados por delitos, excluyendo a quienes cometan infracciones administrativas, es forzoso concluir que las normas sobre prescripción del Código Penal son aplicables a las sanciones administrativas, tanto al señalar el plazo dentro del cual ellas se extinguen, como al ordenar que ésta sea declarada de oficio, aun cuando el interesado no la alegue.

Se agrega en ese pronunciamiento, en cuanto al plazo que se debe computar para estos efectos, que éste no puede ser otro que el de seis meses aplicable a las faltas, señalado en el artículo 97 del Código Penal, ya que no es posible asimilar las infracciones administrativas a crímenes o simples delitos.

Ahora bien, como dentro de las normas sobre prescripción del Código Penal se contemplan reglas de interrupción y suspensión de la misma, y considerando lo expuesto en el citado dictamen N° 28.226, de 2007, resulta necesario determinar si ellas resultan aplicables en materia sanitaria.

Al respecto, cabe señalar que la interrupción de la prescripción de la acción penal y de la pena, conforme se expresa en los artículos 96 y 99 del Código Penal, opera siempre que se cometiere un nuevo crimen o simple delito, calidad que no revisten las infracciones a la legislación sanitaria, las cuales, como se expresara, han sido asimiladas a las faltas, de modo que una nueva infracción a tal normativa no produce el efecto de interrumpir el plazo de prescripción respecto de las contravenciones que se investiguen en un sumario en actual tramitación, ni de las sanciones impuestas en procedimientos ya afinados.

Enseguida, en cuanto a la suspensión de la acción penal, el citado artículo 96 del Código Penal dispone que la prescripción se suspende desde que el procedimiento se dirige contra el delincuente, precepto que se aplica al infractor de la normativa sanitaria, y que opera a contar de la fecha de inicio del sumario respectivo.

Por el contrario, de conformidad con las normas del Código Penal, la prescripción de la pena, dada su naturaleza, no se suspende, razón por la cual esa institución tampoco debe considerarse en el caso de las sanciones impuestas en la situación que se analiza.

Lo expuesto, por lo demás, resulta concordante con lo determinado -en lo que interesa en este punto- en el dictamen Nº 30.070, de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora en cuanto a que el “acto administrativo que dispone la detención del infractor no interrumpe ni suspende la prescripción de la multa, por lo que el plazo de ésta ha seguido corriendo luego de dicha resolución.”.

Por otra parte, en lo que se refiere al cómputo del plazo de prescripción de las sanciones aplicadas por la Administración, conviene hacer presente que en ese mismo pronunciamiento, este Organismo Fiscalizador estableció que ese lapso debe contarse desde que el acto que impone éstas se encuentre ejecutoriado, momento que, por regla general, coincide con la notificación del mismo al interesado, según resulta de lo establecido en los artículos 3° y 51 de la ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, conforme a los cuales éstos son exigibles frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, causan inmediata ejecutoriedad y, si fueren de contenido individual, producen efectos jurídicos desde su notificación, de modo que la autoridad administrativa está autorizada, desde entonces, para disponer la ejecución de oficio del acto administrativo de que se trate.

Con todo, agrega ese dictamen, que conforme lo señala el mismo artículo 51 ya citado, la regla de la inmediata ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que interesa, en los casos en que una disposición legal establezca lo contrario, tal como ocurre con el artículo 168 del Código Sanitario, acorde al cual los infractores a quienes se les aplicare una multa deberán acreditar su pago ante la autoridad que los sancionó "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", entendiéndose que el acto sancionatorio sólo estará ejecutoriado una vez que haya transcurrido ese término legal, según se deduce de lo dispuesto en el artículo 169 del mismo Código. En otros términos, pendiente el plazo legal al que aluden los artículos 168 y 169 del Código Sanitario, concurre una circunstancia que obsta a la exigibilidad de la obligación creada por el acto administrativo que impuso la multa, acto que no estará ejecutoriado en tanto no transcurra ese plazo.

Finalmente, resulta útil destacar que el inciso primero del artículo 57 de la ley N° 19.880 dispone que “La interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado.”, salvo las excepciones señaladas en el inciso segundo del mismo precepto.

Puntualizado lo anterior, es dable manifestar que de los antecedentes acompañados por el servicio interesado, respecto del sumario sanitario seguido en contra de la citada empresa, aparece que mediante la resolución Nº 2.190, de 10 de abril de 2008, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, se aplicó una multa a esa cadena farmacéutica, acto administrativo que fue impugnado por la interesada por medio del recurso previsto en el artículo 170 del Código Sanitario, el 16 de abril de 2008, fecha en la cual también se produjo la notificación tácita de ese acto administrativo.

De esta manera, y siguiendo el criterio expuesto en el dictamen Nº 30.070, de 2008, en cuanto a la data en que se produce la ejecutoriedad de la resolución que impone la sanción, cabe colegir que la aludida resolución Nº 2.190 ha generado ese efecto una vez vencido el plazo de cinco días hábiles contados desde la notificación de la misma, hecho ocurrido en la especie el 24 de abril de 2008.

Así las cosas, se debe entender entonces que desde la fecha en que ese acto administrativo quedó ejecutoriado hasta el 14 de septiembre de 2009, data de la presentación por la que la empresa solicita ante la autoridad sanitaria la declaración de la prescripción de la sanción impuesta por el mencionado acto, ha transcurrido el plazo de seis meses considerado al efecto, lapso que, como se indicara, no se interrumpe ni se suspende una vez ejecutoriada la resolución sanitaria.

En consecuencia, sólo cabe concluir que la sanción ordenada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, en su resolución Nº 2190, de 10 de abril de 2008, respecto de la empresa SALCOBRAND S.A., se encuentra prescrita, procediendo, por ende, que esa autoridad sanitaria adopte las medidas conducentes a regularizar la situación de la afectada.

Sin perjuicio de lo anterior, cumple con hacer presente, en relación con las demás multas cuya declaración de prescripción la infractora pide, que cada una de ellas debe ser revisada de acuerdo a los parámetros indicados por el servicio recurrente, atendido que no se acompañaron ante esta Entidad de Control los antecedentes necesarios para esos efectos.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República