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martes, 24 de septiembre de 2013

Decaimiento del procedimiento por excesivo tiempo transcurrido desde la interposición de los recursos administrativos

San Miguel, siete de Junio de dos mil trece.

VISTOS:
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de los considerandos sexto y séptimo, los que se suprimen.
Y se tiene en su lugar y, además presente:
Primero: Que el representante de la parte reclamante, dedujo recurso de apelación contra la sentencia de veinticuatro de agosto de dos mil doce dictada por doña Marcela Soto Galdames, Juez Subrogante del Primer Juzgado de Letras de Melipilla, en cuanto rechazó la reclamación interpuesta en lo principal de fojas 48 por el señor Jaime Jiménez Villavicencio en representación de la “Sociedad Pablo Massoud y Cía. Ltda.” en contra de la Resolución Administrativa N°129 de multa laboral emitida por la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla con fecha 7 de abril de 2008 por los motivos expuestos en el considerando sexto de dicha sentencia.

Segundo: Que el considerando sexto de la sentencia indica: “Que analizada la prueba rendida conforme a las reglas de la sana crítica, no fue posible establecer que el funcionario de la inspección del trabajo haya incurrido en un error de hecho, al momento de cursar la multa a la parte reclamante mediante resolución 129 de 7 de abril de 2008, por lo que, es necesario tener presente que conforme lo atendido en el artículo 23 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1967, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo en el ejercicio de sus funciones, constituyen presunción legal de veracidad para todos los efectos legales, incluso para la prueba judicial, por tanto, la reclamante no rindió prueba alguna tendiente a demostrar el cumplimiento de la norma infringida”.
Que a mayor abundamiento, la prueba rendida a fs 121 y siguientes no es suficiente para desvirtuar la presunción de veracidad de los hechos constatados por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones al tener del punto de prueba de fojas 86 vuelta de autos, por lo que no cabe más que desestimar la reclamación deducida, como se dirá en lo resolutivo de la presente sentencia”.
Que según se ha podido constara en autos que respecto de la primera de las multas aplicadas N°1304.7724.2007.56.1, por no llevar un registro de asistencia, horas trabajadas, hora de entrada y salida de los trabajadores y por no consignarse una firma en señal de aceptación de la suma de horas trabajadas, la Inspección del Trabajo, acogió un reclamo de consideración administrativa deducido por la reclamante aplicándose una rebaja de 40% por sobre el valor original cursado, por lo que, existiendo infracción debidamente constatada no corresponde dejar sin efecto ésta”.
Que respecto de la resolución 1304.7724.2007.56.2 por no otorgar día de descanso semanal en compensación por las actividades desarrolladas los días domingo y/o festivos, fue posible constatar por esta sentenciadora que la fiscalización se realizó al libro de asistencia apreciándose por parte de la autoridad administrativa que no se otorgó el descanso compensatorio infringiendo, así lo dispuesto en el artículo 38 inciso tercero del Código del ramo”.
Que en razón de las alegaciones y las probanzas rendidas destinadas a acreditar la existencia de un error involuntario por parte de los trabajadores, es el mismo artículo 33 del Código del Trabajo quien zanja la situación, al señalar que el empleador será quien lleve el registro de asistencia o control, esto en especial consideración a la facultad direccional que posee respecto de los trabajadores”.
Que en tanto a la alegación referente al silencio positivo de la ley contemplada en el artículo 64 de la Ley 19.880 de Bases Generales para la Administración del Estado, siendo ésta una acción eminentemente de derecho administrativo, no es la sede correspondiente para hacer valer dicha pretensión en estos autos”.
    Tercero: El recurrente sustenta su recurso indicando que la sentencia impugnada le causa agravio a su representada por cuanto rechaza el reclamo deducido en autos sin considerar que ésta se encuentra afecta al silencio administrativo en los términos que dispone el artículo 64 de la Ley N° 19.880 de Bases Generales para la Administración del Estado. Sobre el particular, agrega que el Tribunal a quo ignoró o simplemente no dio valor probatorio a la prueba documental comprendida por copia de la solicitud de reconsideración administrativa ante la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla, mediante formulario 10, de fecha 18 de julio de 2007 de las multas N°13.04.7724-56-1 y N° 13.04.7724.07-56-2; copia de la solicitud de reconsideración administrativa ante la Inspección del Provincial del Trabajo de Melipilla, mediante presentación complementaria al Formulario 10, de fecha 18 de julio de 2007 de las multas N° 13.04.7724.07-56-1 y N° 13.04.7724.07-56-2; copia de la presentación de Pablo Massoud L y Cía. Ltda. a la Inspección del Trabajo de Melipilla con fecha 26 de Marzo de 2008, a las 12:40 hrs, a través de la cual hace uso del derecho que confiere el Silencio Administrativo Positivo del artículo 64 de la Ley General de Bases Administrativas; copia de la presentación de Pablo Massoud L. y Cía. Ltda. a la Inspección del Trabajo de Melipilla, con fecha 04 de abril de 2008, a las 12:20 hrs, solicitando se certifique que la solicitud de reconsideración administrativa referidas a las multas N° 13.04.7724.07-56-1 y N° 13.04.7724.07-56-2, que no fue resuelta dentro de plazo legal; dictamen de la Contraloría Regional de Atacama N° 9494, de fecha 28 de febrero de 2007, que establece un plazo de 30 días para evacuar la contestación y copia de circular N° 112 de 12 de julio de 2005 de la Dirección del Trabajo (Departamento de Inspección) dirigido a los Directores Regionales, Inspectores Provinciales y Comunales que imparte “Normas y Criterios para la Aplicación de Sanciones en la Fiscalización”. Expone que dichos documentos acreditan que la demanda debió ser acogida por la primera instancia, lo que no ocurrió. Por otra parte y en cuanto a la prueba testimonial indica que presentó dos testigos los señores Francisco Aspee Bocaz y César Miranda Bulboa, quienes son presenciales y contestes respecto de los hechos fiscalizados y sancionados por la Inspección del Trabajo, y que con sus declaraciones desvirtuaron en un cien por ciento las infracciones y refrendan la solicitud de la reclamante en cuanto a dejar sin efecto las multas respectivas. Concluye que la reclamada incurrió en un error de hecho y derecho al imponer las multas que se reclama, solicitando que sean dejadas sin efecto.
Cuarto: Que expuesto lo anterior y atendido el mérito de lo antes indicado deben consignarse los siguientes antecedentes del procedimiento administrativo seguido por la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla para la aplicación de las sanciones en contra de la reclamante por supuestas infracciones a la legislación laboral:
  1. Por resoluciones números 13.04.7724.07.56-1 y 13.04.7724.07.56-2, ambas de fecha de 10 de junio de 2007 y notificadas a la reclamante con fecha 18 de junio de 2007, la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla sancionó a la empresa Pablo Massoud L. y Cía. Ltda. con multa de 40 y 60 UTM respectivamente.
  2. El día 18 de julio de 2007, según consta a fs. 8 de autos la reclamante interpuso reconsideración administrativa en contra de las resoluciones sancionatorias antes indicadas.
  3. El día 26 de marzo de 2008, según consta a fs. 10 de autos, la reclamante denunció a la reclamada el incumplimiento del plazo para resolver la reconsideración administrativa antes indicada.
  4. El día 5 de abril de 2008 según consta a fs. 17 de autos, la reclamante solicitó se certificare que la solicitud de reconsideración administrativa no ha sido resuelta dentro del plazo legal denunciando incumplimiento de plazo de 30 días hábiles para resolverla.
  5. El día 7 de abril de 2008 la reclamada a través de Resolución N°129 resolvió reducir la multa impuesta por la resolución N° 1304.7724.07.56-1 de 40 UTM a la cantidad de 24 UTM y mantener la multa de 60 UTM aplicada por la Resolución N° 13.04.7724.07.56-2
Quinto: Que en cuanto al silencio administrativo positivo denunciado, establecido en el artículo 64 de la Ley N° 19.880 corresponde dilucidar si procede o no aplicar a la solicitud de reconsideración presentada en un procedimiento de fiscalización de la Inspección Provincial del Trabajo la sanción del silencio positivo que establece el artículo 64 de la Ley 19.880. Con ese propósito debe primeramente examinarse el contenido de la norma. En efecto, su texto señala: “Artículo 64. Silencio Positivo. Trascurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada. En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado será expedido sin más trámite”.
Sexto: Que del tenor literal de la norma transcrita, es dable concluir que la sanción del Silencio Positivo está establecida en favor aquellos interesados que inicien un procedimiento administrativo, y precisamente para agilizar la tramitación de autorizaciones, concesiones o permisos que debe otorgar la autoridad administrativa para el ejercicio de algunos derechos ciudadanos, así el reclamante ha presentado reconsideraciones administrativas dentro de un procedimiento de fiscalización iniciado en su contra por la Inspección Provincial del Trabajo, quien actuando como órgano fiscalizador y haciendo uso de sus facultades legales le impuso una sanción por las infracciones cometidas.
Séptimo: Que en el caso de autos se trata de dos reconsideraciones administrativas deducidas por la reclamante, una que obtuvo la reducción de la multa impuesta por la Resolución N° 1304.7724.07.56-1 y otra que no, manteniéndose la multa interpuesta por la Resolución N° 13.04.7724.07.56-2, pudiéndose apreciar de los antecedentes antes expuestos que la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla se pronunció respecto de dichas presentaciones en forma inoportuna y con tardanza contraviniendo la garantía del debido proceso y los principios que inspiran los procedimientos administrativos.
Octavo: Que atendido lo anterior, es preciso resaltar que el “debido proceso” consagrado tanto en la Constitución Política de la República como en los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile que se refieren a derechos humanos, está presente en todo el ordenamiento jurídico y constituye una obligación del Estado respecto de sus ciudadanos. De lo que se sigue, que la inactividad de la reclamada en orden a resolver la reconsideraciones administrativas, por el tiempo de más de ocho meses y no en 30 días como para estos efectos ha resuelto la Contraloría General de la República para este tipo de situaciones, constituye una vulneración al debido proceso, por cuanto para estar ante un procedimiento racional y justo, la resolución del conflicto sometido al conocimiento del órgano jurisdiccional debe ser oportuna, aún cuando el contribuyente no haya intervenido para que la autoridad lo resolviera.
En relación a lo anterior, la Contraloría General de la República, cuya doctrina y jurisprudencia es la que ha fijado los plazos de los procedimientos administrativos en casos que no se encuentren legalmente establecidos, ha sostenido en dictamen número 9.494 de fecha 28 de enero de 2007, que consta a fs. 20 de autos, que respecto de la reconsideración de multas administrativas a que se refiere el artículo 482 del Código del Trabajo, como fue el interpuesto por la reclamada, procede aplicar el término que la Ley N° 19.880 establece para la decisión de sus recursos en el artículo 59 inciso 5°, cual es un plazo no superior a 30 días.
Noveno: Que por otra parte, considerando la naturaleza administrativa del procedimiento que se origina con motivo de una reconsideración de multa aplicada por la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla corresponde la aplicación de diversas normas de derecho administrativo, obligatorias para dicha órgano administrativo, que sirven como base de interpretación respecto de su actividad en el marco de la resolución de la reconsideraciones administrativas. Así, el artículo 3° inciso 2º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado dispone: “La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”.
A su vez, el artículo 5º inciso 1º de esa misma ley señala: “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”.
A su turno, el artículo 11 de dicho cuerpo de normas relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la actuación administrativa, en tanto estatuye: “Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”.
Por último, el artículo 53 del mismo texto normativo, vincula los principios de eficiencia y eficacia con la probidad administrativa al establecer: “El interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley”.
Décimo: Que de otro lado, la ineficiencia demostrada con la tardanza ya descrita, vulnera además el principio de celeridad, consagrado en el artículo 7º de la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos vigente desde mayo del año 2003, que prescribe: “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión”.
De igual modo, conculca el principio conclusivo establecido en el artículo 8 de la Ley 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo consistente en que “la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad.”
Décimo primero: Que, a mayor abundamiento del artículo 27 de la Ley 19.880 señala que: “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación a la fecha en que se emita la decisión final”, de lo que se desprende que a la Administración la vinculan plazos los que debe respetar. De existir caso fortuito o fuerza mayor debe probarse, lo que no ha ocurrido en el caso de autos.
Undécimo: Que las normas recién transcritas conducen a sostener que el incumplimiento de los preceptos mencionados, la infracción a los principios en ellas contenidos tiene un efecto jurídico en el procedimiento, que no puede ser otro que un “decaimiento del procedimiento”, esto es su extinción y pérdida de eficacia.
Al respecto, cabe señalar, que “el decaimiento” se ha definido como la extinción de un acto, en este caso de un procedimiento, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo, constituyendo en este caso el elemento de hecho sobreviniente, el excesivo tiempo transcurrido desde la interposición de las reconsideraciones administrativas hasta la fecha en que se resolvió su curso, que como se ha determinado anteriormente, lo que afecta el contenido jurídico del procedimiento iniciado tornándolo ineficaz por ilegalidad.
Duodécimo: Que en mérito de lo antes expuesto es innecesario pronunciarse respecto de los demás argumentos expuestos en el recurso de apelación deducido en autos.
Décimo tercero: Que consecuencia y de acuerdo al mérito de los antecedentes expuestos, deberá dar lugar a la apelación y revocarse la sentencia de primera instancia.

Visto, además lo dispuesto en el artículos 420, 474 inciso 3°, 481 y 482 del Código del Trabajo, se resuelve que SE REVOCA la sentencia definitiva de fecha veinticuatro de agosto de dos mil doce, que rola a fs. 166 y siguientes de estos autos, y en su lugar se resuelve que SE ACOGE la reclamación de multa laboral interpuesta y que consta a fs. 48 de autos en todas sus partes, dejándose sin efecto las multas aplicadas por la Resolución N° 129 de 7 de abril de 2008 de la Inspección Provincial del Trabajo a la reclamante en esta causa, Sociedad Pablo Massoud y Cía. Ltda.
Regístrese y devuélvase.

Redacción del abogado integrante Cristián Olavarría Rodríguez

Rol N°20 -2013- Lab

Pronunciada por la Segunda Sala de la I. Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por los Ministros señores José Ismael Contreras Pérez, Claudio Pavéz Ahumada y el abogado integrante Cristián Olavarría Rodríguez.

En San Miguel siete de junio de dos mil trece, notifiqué por el estado diario la resolución precedente.