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lunes, 30 de septiembre de 2013

Publicidad de documentación en organismo público

Santiago ocho de julio de dos mil trece.

Vistos:
A fojas 17 comparece don Sergio Urrejola Monckeberg, abogado, en representación del Consejo de Defensa del Estado, deduciendo reclamo de ilegalidad contra la decisión de amparo Rol Nº C-1000-12 de fecha 28 de noviembre de 2012, del Consejo para la Transparencia, a través de la cual fue acogido un requerimiento de la empresa “Inversiones Eleutera S.A.”, ordenando al Consejo de Defensa del Estado la entrega de la información solicitada, esto es: a) copia del pronunciamiento emitido por el Consejo de Defensa del Estado, en relación a la denuncia por daño ambiental presentada por el Sr. Pablo Silva, contra la misma “Inversiones Eleutera S.A.” y de los Srs. Guillermo Atria Rawlins y Guillermo Atria Barros; b) copia de todos los documentos, presentaciones y antecedentes entregados por el denunciante; y c) copia de todos los documentos y antecedentes que obren en poder del Consejo de Defensa del Estado, emanados de organismos públicos o privados, que digan relación con la aludida denuncia.

Tras reseñar los antecedentes de su reclamo, esto es, la tramitación seguida ante el Consejo para la Transparencia (CPLT), incluida la resolución que impugna y sus fundamentos, refiere que el debate no sólo se centró en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley 20.285 sino que, de modo especial, en la que contempla el artículo 21 N° 5 de dicha Ley. Refiere que, esencialmente, sus argumentos tuvieron que ver con el “secreto profesional” que protege la información pretendida, con lo establecido en el artículo 61 de su Ley Orgánica y con el debido cumplimiento de sus funciones. Asevera que el problema suscitado ya fue resuelto por jurisprudencia reiterada de la Excma. Corte Suprema, la que ha dictaminado que los antecedentes que son entregados al Consejo de Defensa del estado por los distintos órganos fiscales, se encuentran cubiertos por el secreto profesional de los abogados y que, por lo tanto, se debe negar su acceso público y mantenerse en reserva. Seguidamente, desarrolla un extenso análisis de la regulación del secreto profesional, tanto a nivel constitucional como legal, como componente clave del debido proceso. Remarca que la documentación involucrada en la solicitud de acceso a la información está comprendida en el ámbito de la defensa forense; que el CPLT excedió su competencia porque, virtualmente, declara inaplicable el artículo 61 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado.
A fojas 186 se apersona don Raúl Ferrada Castro, abogado, Director General, en representación del CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA (CPLT), evacuando el correspondiente informe.
En relación a la causal del artículo 21 N° 2, señala que el Consejo de Defensa del Estado carece de legitimación activa y que, con arreglo a lo establecido en el artículo 20, inciso 3° de la Ley respectiva, debió acatar lo ordenado por el CPLT. Consecuentemente, entiendo que el asunto se circunscribe a las causales previstas en el artículo 21, numerales 1, letra a) y 5. En lo que atañe a la causal del artículo 21 N° 1, letra a), postula que, con arreglo a lo previsto en el artículo 28 de esta Ley, el CDE no está legitimado para reclamar. De otro lado, refiere que la jurisprudencia de la Corte Suprema, citada por el CDE, no ha conferido al artículo 61 de su ley orgánica el carácter de ley de quórum calificado que declare reservada esta información. Las sentencias que invoca no han dicho eso, sino que han señalado –implícitamente- que allí se consagra una prohibición de divulgar información, pero no que la información sea secreta. Tanto es así que el fundamento para acoger los recursos del CDE ha sido la causal del artículo 21 N° 1, letra a) y no la del artículo 21 N° 5. Por su lado, entrega las razones en virtud de las cuales consideró que no se configuraba esta última causal.
A fojas 225, previamente emplazado, comparece don Pablo Silva-Paredes, abogado, en su condición de tercero interesado en el reclamo y sus resultas. Señala que la entrega de los documentos “podría afectar sus derechos, en especial en lo que dice relación con su seguridad, su salud u (sic) esfera de su vida privada” y que en la documentación requerida están “mencionadas otras personas y antecedentes”, a quienes se puede afectar su honra o reputación, derivado de un mal uso que pueda hacerse de esos antecedentes. Luego, desarrolla elucubraciones en torno a la configuración de otras causales de reserva.
A fojas 263 se ordenó traer los autos en relación.
A fojas 264 se dispuso la agregación extraordinaria de la causa.
Considerando:
I.- Cuestiones previas
Primero: La documentación cuya entrega se ordena por el CPLT, que ha motivado el reclamo de ilegalidad, es la que se enuncia: a) copia del pronunciamiento emitido por el Consejo de Defensa del Estado, en relación a la denuncia por daño ambiental presentada por el Sr. Pablo Silva, contra “Inversiones Eleutera S.A.” y los Srs. Guillermo Atria Rawlins y Guillermo Atria Barros; b) copia de todos los documentos, presentaciones y antecedentes entregados por el denunciante; y c) copia de todos los documentos y antecedentes que obren en poder del Consejo de Defensa del Estado, emanados de organismos públicos o privados, que tengan relación con la denuncia aludida;
Segundo: La primera dificultad que enfrenta esta Corte atañe a definir cuáles son las causales de secreto o reserva que sustentan el reclamo del Consejo de Defensa del Estado porque, no obstante la vastedad de la reclamación de fojas 17, no existe en ella la debida precisión. Lo que está claro es que se pretende dejar sin efecto –íntegramente y sin distinción alguna- la decisión de amparo C-1000-12 del Consejo para la Transparencia y, con ello, que se postula el carácter reservado de toda la documentación involucrada en la decisión que se cuestiona. Luego, de los antecedentes del reclamo surge que el Consejo de Defensa del Estado hizo valer en su oportunidad las causales del artículo 21, previstas en sus numerales 1° letra a), 2° y 5° de la citada ley 20.585. En ese contexto, este tribunal operará en el entendido que se persevera en todas esas causales;
II.- Consideraciones Generales
Tercero: El artículo 8º de la Constitución Política prescribe que “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”, consagrando de ese modo – a nivel fundamental - los principios de transparencia de la función pública y de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado. Es indudable que la transparencia y el acceso a la información constituyen mecanismos de control ciudadano de los actos de los Órganos del Estado. Por ello el secreto debe asumirse de un modo restrictivo, toda vez que extenderlo más allá de lo razonable “haría ilusorio el escrutinio público de las decisiones adoptadas por la autoridad. Importaría pedir de los administrados un acto de fe ciega en los actos de administración, impropio de un régimen gobernado por el derecho” (IC Santiago, Sentencia recaída en ingreso 7938-2010);
Cuarto: La citada ley 20.285 regula y concreta la expresión de tales principios. En lo que interesa para estos efectos preliminares, sus artículos 5° y 10 entregan las nociones necesarias sobre lo que debe entenderse por “información pública”. De tales disposiciones fluye que existen básicamente dos dimensiones para ese concepto. Una, de orden más restringido y hasta más evidente, conforme a la cual debe considerarse como información pública aquella que ha sido elaborada con presupuesto público; y, otra, de alcance mucho más extenso, según la cual es susceptible de considerarse como pública cualquier otra información que “obre en poder de los órganos de la Administración”. Es manifiesto que con esto último se amplían considerablemente los límites del concepto, hasta hacerlo prácticamente omnicomprensivo. La información se torna pública cuando la administración la ha recogido, recibido u obtenido para el cumplimiento de sus objetivos. Si en la primera hipótesis es posible predicar propiedad o titularidad de la administración respecto de los datos o antecedentes involucrados, en esta segunda situación no siempre será así. Antes bien, probablemente la titularidad corresponda a terceros o particulares, sin perjuicio de tratarse – como se ha dicho - de información pública, por el hecho de encontrarse en poder de la Administración. Desde esa perspectiva, toda la documentación requerida, cuya entrega se ordena por el CPLT puede ser designada como información pública;
Quinto: Con todo, particularmente tratándose de información que está en poder de la Administración, una cosa es que deba ser catalogada de “pública” y otra muy diferente es que pueda ser de “acceso público”. En tal sentido, la propia Constitución Política de la República y, por extensión, los artículos 5°, 10 y 21 de la Ley 20.285 prevén excepciones, esto es, situaciones en que está vedado el acceso a la información, lo que constituye el núcleo de lo que debe resolver este tribunal. Como se dijo, en este caso se han hecho valer tres causales de reserva o secreto, las que serán objeto de examen en los motivos que siguen;
II.- Consideraciones Particulares
1.- Causal del artículo 21 N° 1, letra a)
Sexto: Este motivo de secreto o de reserva para el acceso a la información ha sido establecido en los términos siguientes: “1.- Cuando su publicidad, comunicación, o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente: a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales”;
Séptimo: Sucede que en relación a esta causal el artículo el artículo 28 de la Ley que regula la materia es claro e inequívoco. De acuerdo con su texto, “Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21” (énfasis agregado). El sentido último de la regla transcrita expresa un ejercicio de proporcionalidad del legislador, en términos de restringir las posibilidades de revisión de las decisiones del CPLT, en función de la entidad de los valores que busca proteger el secreto. Dicho de otra manera, en las hipótesis del artículo 21 N° 1 se ha estimado que basta el control que lleva a cabo el Consejo aludido. No cabe duda que el Consejo de Defensa del Estado corresponde a un órgano de la administración y, como tal, está impedido de reclamar, asilándose en este motivo. Al ser así, resulta improcedente –por esa causal- el reclamo de fojas 17;
2.- Causal del artículo 21 N° 2
Octavo: La norma legal respectiva dispone que habrá lugar a la reserva o secreto de la información, 2.- Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico”. El Consejo para la Transparencia ha argumentado que la reclamante carecería de legitimación activa, porque la documentación no le pertenece y que, por lo mismo, su eventual divulgación no puede afectarle. Añade que una vez decidida su entrega, el Consejo de Defensa del Estado debió acatar, porque así fluye de lo dispuesto en el penúltimo inciso del artículo 20 de la ley respectiva;
Noveno: Es efectivo que parte de los antecedentes a que se alude fueron proporcionados por un tercero, pero no deja de serlo igualmente que están en poder del órgano estatal, a quien le fueron confiados. Esta misma Corte ha señalado con anterioridad lo que se pasa a transcribir: “la resolución de reclamos por denegación de acceso a la información constituye un contencioso administrativo, en que una de sus partes será siempre y necesariamente el órgano de la administración. Si el CPLT deniega la información parece evidente que el legitimado para reclamar es el particular. Empero, si el CPLT da lugar a la entrega de la información pedida, el sujeto legitimado no puede ser ese particular, sino que podrá serlo el órgano de la Administración que se ve obligado a entregarla, precisamente por decisión del CPLT. Ahora bien, la circunstancia de que invoque una causal que mira al derecho o interés de un “privado”, no es obstáculo para ello. Desde luego, porque el organismo público es depositario de esa información, que le ha sido proporcionada o que ha recibido para el cumplimiento de sus funciones y en razón de ello. Como tal, es su custodio. Sigue a ello indicar que en el “secreto” está implícito el deber de no revelar la información reservada a la que se ha podido acceder. Ese deber tiene que ser observado por la Administración. Ha de recordarse también la regla del artículo 6° de la Constitución Política de la República, en el sentido que sus preceptos obligan a los titulares o integrantes de los Órganos del Estado, los que deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Por cierto, uno de sus mandatos elementales es el respeto de los derechos esenciales de las personas” (Fundamento undécimo de la misma sentencia, antes citada). Consecuentemente, cuando el Consejo de Defensa del Estado deduce su reclamo por la causal del artículo 21 N° 2, antes que ejercer un derecho, está cumpliendo con una obligación que el ordenamiento jurídico le asigna;
Décimo: Sin embargo, para que pueda configurarse la causal referida es preciso que concurran sus supuestos, esto es, la efectividad de la afectación de los derechos de esas personas. No basta la mera alegación. Ocurre que ese supuesto afectado se hizo parte a fojas 225 y en esa comparecencia nada concreto o específico expone sobre el particular. Ahora bien, como fuera él mismo quien voluntariamente puso esos antecedentes a disposición de un ente público y como ellos constituyeran el sustento de una denuncia formulada respecto de otras personas, es dable concluir que no contienen información capaz de comprometer su seguridad y derechos;
3.- Causal del artículo 21 N° 5
Undécimo: Finalmente, el varias veces mencionado artículo 21 dispone que es causal de secreto o reserva, en cuya virtud puede denegarse total o parcialmente el acceso a la información: “5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política”. La ley de quórum calificado invocada en este caso por la reclamante corresponde al artículo 61 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado, conforme al cual “Los profesionales y funcionarios que se desempeñen en el Consejo, cualquiera sea la naturaleza de su designación o contratación, estarán obligados a mantener reserva sobre los trámites, documentos, diligencias e instrucciones relacionados con los procesos o asuntos en que intervenga el servicio, siéndoles aplicables las disposiciones del artículo 247 del Código Penal”, añadiéndose a ello profusas argumentaciones y disposiciones relativas a la entidad y funcionalidad del secreto profesional. De un modo fundamental, se sustenta en lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en diversas sentencias recaídas en recursos de queja (Roles 2423-2012, 2582-2012 y 2788-2012);
Duodécimo: En relación a lo que se viene examinando es preciso subrayar que la Carta Fundamental prescribe en la materia que “sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. Por su lado, el artículo 1° transitorio de la ley Sobre Acceso a la Información Pública señala que debe entenderse que cumplen con la exigencia de quórum calificado los preceptos legales vigentes con anterioridad a la promulgación de la Ley 20.050, que reformara el artículo 8° de la Constitución Política de la República, que establezcan el secreto, siempre que la reserva se sustente en alguna de las causales que prevé la Carta Fundamental. En suma, una cosa es lo instrumental o adjetivo – la exigencia de una ley de quórum especial – y otra, muy distinta, es que deba existir una razón legitimadora del secreto o reserva, esto es, alguno de aquellos motivos que, en el sentir de la norma fundamental, justifiquen la falta de publicidad;
Décimo Tercero: Consecuentemente, de las normas transcritas se deduce que, a los fines de la configuración de la causal del artículo 21 N° 5, es menester la concurrencia se ciertos requisitos copulativos. A saber: a) que exista una ley de quórum calificado; b) que dicha ley declare secreta o reservada la información; y c) que esa declaración tenga como fundamento alguno de los motivos previstos en el artículo 8° de la Constitución Política de la República;
Décimo Cuarto: En ese orden de ideas, resulta ineludible destacar que el artículo 61 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado no asigna un carácter reservado per se a la documentación que obre en su poder. Antes bien, lo que dispone es algo diferente: establece una obligación funcionaria de reserva, un deber de secreto para los profesionales y funcionarios que se desempeñen en el Consejo. Es un imperativo personal o subjetivo y no referido al objeto mismo (los trámites, documentos, diligencias e instrucciones relacionados con los procesos o asuntos en que intervenga el servicio). Tanto es el énfasis personal que la norma está orientada a hacer efectiva la obligación, sujetando a la responsabilidad penal de la violación de secreto a quienes infrinjan ese deber. Aún si así no fuere, sigue a ello indicar que –en armonía con lo que se ha concluido en este fallo- tampoco concurre alguna causal de reserva que legitime la negativa de entrega de la información, cuando menos ninguna de las que se ha hecho valer. En efecto, no se configura la relativa a la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano, porque así fue resuelto por el CPT, extremo respecto del cual esta Corte carece de competencia para su revisión; y tampoco la atingente a una eventual afectación de los derechos de las personas, por los motivos indicados en la sección pertinente de este fallo;
Décimo Sexto: Con el único propósito de dar algún tipo de respuesta a los planteamientos del Consejo de Defensa del Estado –porque lo dicho es bastante para desestimar su reclamo de ilegalidad- ha de expresarse que esta Corte no entiende comprometido el secreto profesional” invocado. Por lo pronto, porque no existe entre el reclamante y el tercero (Señor Silva) una relación de abogado/cliente. Lejos de ello, está involucrada información que ha de ser de acceso público porque sirvió de sustento para tomar una decisión. En tal sentido, resulta orientador el criterio contenido en el artículo 21 letra b) de la Ley de Transparencia, de acuerdo con el cual tienen el carácter de reservados los antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, pero sólo hasta que sean adoptadas. Enseguida, tampoco se está en presencia de un caso en que el órgano haya debido preparar una defensa de los intereses del Estado, toda vez que –en la especie- se decidió no iniciar acción judicial alguna;

Por estas consideraciones y de conformidad, además con lo que dispone los artículos 5, 10, 20, 21, 28 y siguientes de la Ley 20.285, y artículo primero transitorio del mismo cuerpo legal, el artículo 61 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1 de 1993, y demás disposiciones legales aplicables, se rechaza el reclamo de fojas 17, sin costas por estimarse que hubo motivo plausible para litigar.

Redactó el ministro señor Astudillo.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Rol N° 9858-2012.-


Pronunciada por la Novena Sala de esta Corte de Apelaciones de Santiago,  presidida por el ministro señor Omar Astudillo Contreras e integrada por el ministro (s) señor Enrique Duran Branchi y el abogado integrante señor Hugo Fernández Ledesma. No firma el señor abogado integrante Hugo Fernández por encontrarse ausente.
Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.

En Santiago, ocho de julio de dos mil trece, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.