Santiago,
veinticuatro de diciembre de dos mil trece.
Vistos:
En estos autos rol
N° 8129-2010 seguidos ante el Tercer Juzgado Civil de Concepción,
por sentencia de treinta y uno de octubre de dos mil doce, escrita a
fojas 407, se rechazó la demanda interpuesta por responsabilidad
extracontractual en contra del Fisco de Chile.
En contra de dicho
fallo la parte demandante dedujo recursos de casación en la forma y
apelación.
La Corte de
Apelaciones de Concepción por sentencia de diecisiete de mayo de dos
mil trece, escrita a fojas 463, rechazó el recurso de casación en
la forma y confirmó el fallo de primer grado.
Respecto de dicho
pronunciamiento, la demandante interpuso recurso de casación en el
fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
En los antecedentes
del recurso cabe consignar que la demanda de indemnización de
perjuicios fue interpuesta por Rebeca Campos Herrera, Jacqueline
Inostroza Ríos, Verónica Casanueva Hitschfeld, Sociedad Lavaseco
Firenze Limitada y Sociedad Comercial y Transportes Jahr Limitada en
contra del Fisco de Chile. Fundamentan la acción en lo siguiente:
1.- Son pequeños
comerciantes instalados en la comuna de San Pedro de la Paz y cada
uno de ellos tomó conocimiento los días 27 y 28 de febrero de 2010
que sus locales comenzaban a ser robados, asaltados, saqueados y
destruidos por grupos de delincuentes, quienes en forma masiva y
organizada entraban a los locales para apropiarse de todo tipo de
productos, equipos o mercaderías y lo que no podían llevar lo
destruían y en ocasiones incendiaban, todo ello en un contexto de
creciente caos, anarquía y desprotección, con un cuerpo de
Carabineros e Investigaciones sobrepasado o ausente.
2.- Relatan el
testimonio de cada uno de los actores, detallando la fecha en que
tomaron conocimiento de los saqueos y robos y los perjuicios
sufridos.
3.- El Estado de
Chile incurrió en falta de servicio, por cuanto las autoridades
superiores de la Administración no dispusieron la intervención
inmediata de las Fuerzas Armadas ante los abusos, saqueos y daños
derivados del terremoto, esto es, las autoridades contando con las
herramientas legales no las utilizaron, con lo cual se habría
evitado la pérdida de infraestructura y bienes.
4.- La Ley N°
16.282 de 1965 que establece Disposiciones para Casos de Sismos o
Catástrofes habilitaba para ordenar de manera inmediata la salida
del personal de las Fuerzas Armadas, tanto para la ayuda de las
víctimas del terremoto como para su protección de los saqueos,
robos, vandalismo, destrucción y en definitiva para la restauración
del orden público.
5.- El día 27 de
febrero de 2010 en virtud de la citada Ley N° 16.282 se dicta el
Decreto Supremo N° 150 que señala, entre otras, a la Región del
Bío Bío como zona afectada por la catástrofe derivada del sismo
con características de terremoto. Sin embargo, el artículo 3° de
ese decreto dispone: “Las autoridades, jefaturas y personal de
todas las instituciones, organismos o empresas de la Administración
Civil del Estado deberán prestar a las autoridades designadas la
colaboración que les sea requerida”. Esto es, de forma
inexplicable se excluyó a las Fuerzas Armadas de participar de
manera inmediata en cuanto a los efectos del terremoto, no obstante
que son parte de la Administración y por mandato constitucional y
legal les correspondía intervenir y participar.
6.- El día 28 de
febrero de 2010 en horas de la tarde y tardíamente se dicta el
Decreto Supremo N° 153 que declara el estado de excepción
constitucional de catástrofe por calamidad pública (publicado en el
Diario Oficial el día 2 de marzo de 2010), quedando a partir del día
1° de marzo del mismo año convocadas de manera efectiva las Fuerzas
Armadas para la restauración del orden y la seguridad pública en la
provincia de Concepción.
7.- En definitiva,
las autoridades superiores del Estado tardaron en requerir el auxilio
de las Fuerzas Armadas para impedir los saqueos, robos, pillaje y
delincuencia que afectaba a toda la población en general y en
particular a los pequeños comerciantes, no obstante que el mismo día
27 de febrero, con el mismo Decreto Supremo N° 150 ya referido,
podrían haber estado en las calles brindando protección y
seguridad.
Complementando la
parte expositiva es necesario referirse al escrito de réplica que
señala:
1.- “Discrepancias
con el Fisco.- 1.- La aplicación del Decreto N° 150 que declara
zona de catástrofe a nuestra región conforme a la Ley N° 16.282 no
faculta a las Fuerzas Armadas para controlar a el (sic) orden
público, a la población y los consiguientes saqueos masivos, a gran
escala que ocurrieron simultáneos al terremoto, ya que al decir del
Fisco el control de los saqueos solo se puede dar con restricciones a
garantías constitucionales, lo que solo es posible a su turno por la
declaración de estados de excepción constitucional. En relación a
esta discrepancia dos argumentos: 1.1.- La Ley N° 16.282 y el
consiguiente estado de catástrofe aplicado por el Decreto N° 150 ya
indicado, si admite y permite la intervención de las Fuerzas Armadas
para el control del orden público en la población, sin necesidad de
un estado de excepción constitucional” (…) “1.2.- Exclusión
clara de las F.F.A.A. en el Decreto N. 150.- En efecto, el decreto n.
150 ya referido, y en que se nombra a los Intendentes Regionales,
como autoridades a cargo de las zonas afectadas, en la parte
resolutiva, artículo tercero parte final declara a la letra…”
(…) “1.3.- En subsidio; y para el caso de que el Fisco tuviera
razón, y las Fuerzas Armadas solo podían actuar en el control del
orden público vía estado de excepción constitucional: porque las
F.F.A.A. no fueron convocadas el mismo día 27 de febrero??? Porqué
no se declaró el mismo día 27 de febrero el estado de excepción
constitucional respectivo, en la lógica de lo que no explica el
Fisco; para que así las F.F.A.A. pudieran actuar y controlar los
saqueos??”
Considerando:
Primero: Que
el recurso de nulidad sustancial sostiene que la sentencia impugnada
infringió lo dispuesto en las siguientes normas:
a) Artículo 2° N°
3 letra a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
b) Artículos 1°
inciso 2° y 4°, 5° inciso 2°, 6° inciso 1°, 7, 19 N° 1 inciso
1° y 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República;
c) Artículos 3° y
42 de la Ley N° 18.575;
d) Artículos 1°,
3° letras a) y g) y 20 de la Ley N° 16.282 sobre Disposiciones para
Sismos o Catástrofes;
e) Artículos 9°
incisos 5° y 6° de la Ley N° 10.336 sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República; y
f) El espíritu
general de la legislación y equidad natural en lo relativo al
principio de responsabilidad del Estado y el rechazo a la impunidad.
Expresa que a la luz
de las normas citadas y la situación fáctica asentada por el fallo,
luego del terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010 existía la
urgencia y necesidad de ordenar de manera inmediata la salida a las
calles del personal de las Fuerzas Armadas, tanto para la ayuda de
las víctimas del terremoto como para la protección a las víctimas
de los saqueos, robos, vandalismo y destrucción y en definitiva para
la restauración del orden público.
Afirma que conforme
a la Ley N° 16.282 en relación con los artículos 1° y 5° de la
Ley N° 18.575 las autoridades de la Administración se encontraban
habilitadas para disponer la intervención inmediata y directa de las
Fuerzas Armadas. Por tal motivo, explica que no se aprecian las
razones por las que al dictarse el Decreto Supremo N° 150 de 27 de
febrero de 2010 que señala, entre otras, a la Región del Bío Bío
como afectada por la catástrofe del sismo con características de
terremoto se haya excluido a las Fuerzas Armadas.
Aduce que la omisión
descrita se agrava por cuanto no se observa el carácter vinculante
del dictamen N° 42.822 de 2008 de la Contraloría General de la
República, infringiéndose con ello el artículo 9 incisos 5° y 6°
de la Ley N° 10.336, que señala: “Para casos de sismos o
catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o
bienes, pero cuya gravedad, a juicio del Presidente de la República,
no conlleve la declaración del respectivo estado de excepción
constitucional, admite la intervención de las Fuerzas Armadas en
actividades de colaboración con otros organismos de la
Administración del Estado para resolver los problemas que se
susciten en las zonas afectadas”.
Manifiesta que esa
decisión implica la conculcación de los mandatos constitucionales
en orden a que el Estado se encuentra al servicio de la persona
humana, que el ejercicio de la soberanía del Estado reconoce como
limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la
naturaleza humana y que es deber de los órganos del Estado respetar
y promover tales derechos garantizados por la Constitución y por los
tratados internacionales ratificados por Chile. A este respecto
apunta que se transgrede el artículo 2 N° 3 letra a) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que dispone que toda
persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto
hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando
tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en
ejercicio de sus funciones oficiales.
Segundo: Que
es necesario consignar que la sentencia de primera instancia
–confirmada por el fallo de segundo grado- dejó establecida la
siguiente situación fáctica:
1.- El día 27 de
febrero de 2010, alrededor de las 3:30 horas de la madrugada, se
produjo en la Región del Bío Bío, además de la del Maule, un
terremoto grado 8.8 en la escala de Richter, que provocó un maremoto
o tsunami en las costas de dichas regiones.
2.- Con
posterioridad al terremoto y en las horas siguientes se empezaron a
producir en toda la zona de Talcahuano, Concepción, San Pedro,
Chiguayante y otras comunas aledañas, una serie de robos que
ostentaron características de saqueos, realizados por turbas de
personas que en grandes masas ingresaron a locales comerciales,
tiendas, estaciones de servicios, a robar la mercadería y destruir
tales establecimientos y también apropiarse de especies y bienes.
3.- La fuerza
policial fue superada o sobrepasada en número por la multitud de
personas que realizaban los saqueos, las que actuaban con violencia y
también con elementos contundentes.
4.- Tales saqueos
comenzaron a las pocas horas de ocurrido el terremoto y maremoto y se
extendieron, al menos, hasta el lunes siguiente de acontecido éste.
5.- Se presentaba un
estado de conmoción producto del megasismo, con caída total de las
comunicaciones y con la fuerza policial y carabineros dedicada, en
las primeras horas, a ubicar y rescatar personas atrapadas,
lesionadas y recuperar cuerpos de fallecidos.
6.- Por Decreto
Supremo N° 150 de 27 de febrero de 2010 se declaró a las zonas de
Valparaíso, del Libertador Bernardo O´Higgins, del Maule, del Bío
Bío, de la Araucanía y Metropolitana como afectadas por la
catástrofe derivada del sismo con características de terremoto
ocurrido ese mismo día.
7.- Por Decreto
Supremo N° 153 de 28 del mismo mes se declaró el estado de
excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública en la
Región del Bío Bío por un periodo de treinta días y se designó
como Jefe de Defensa Nacional para dicha región al Jefe del Comando
de Operaciones Terrestres del Ejército, General de División
Guillermo Ramírez Chovar.
Tercero: Que
en cuanto a las consideraciones jurídicas del fallo señalado,
corresponde resumirlas en las siguientes:
1.- La Ley N°
16.282 sobre “Disposiciones permanentes para casos de sismos o
catástrofes” corresponde a un estatuto que establece una serie de
regulaciones para facilitar el obrar de la autoridad en tales casos,
así como la distribución de ayuda y apoyo a las personas afectadas
por la catástrofe, se otorgan atribuciones, se crean órganos
específicos de toma de decisiones, como en su artículo 19° (actual
artículo 20) al ordenar a los Ministros del Interior y de Defensa
Nacional elaborar un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas
y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los
siguientes puntos: 1°) Preparar un plan orgánico para las
emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes;
2°) Programar la coordinación de los recursos humanos y materiales
de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales
públicas y privadas, para los casos a que se refiere esta ley, y 3°)
Informar a las autoridades competentes de los problemas críticos que
deben ser objeto de medidas preventivas.
2.- La legalidad
establece una serie de estados de excepción, en los que las
autoridades son empoderadas para enfrentar calamidades públicas que
afecten a parte o a la totalidad del país. Uno de ellos es el estado
de catástrofe, que se declara por el Presidente de la República
mediante un decreto supremo firmado por los Ministros de Interior y
Defensa, provocando con ello una restricción de las libertades de
locomoción, reunión y el derecho de propiedad. Por el mismo decreto
es designado un Jefe de la Defensa Nacional, quien tiene competencias
legales para reponer la normalidad en la zona determinada.
3.- La Constitución
Política de la República y la Ley N° 18.415, Orgánica
Constitucional de Estados de Excepción, describen sus
características. Se definen como “los mecanismos jurídicos
destinados a enfrentar situaciones de anormalidad política o de
catástrofe, con el fin de salvaguardar la estabilidad institucional
y el orden público”. Para cada estado de excepción constitucional
se entregan facultades y atribuciones diferentes de acuerdo a la
situación de que se trate. El sustrato común de todos ellos es que
puede verse afectado el ejercicio de los derechos y garantías que la
Constitución asegura a todas las personas.
4.- El estado de
excepción constitucional de catástrofe se contempla para los casos
de calamidad pública y su declaración corresponde al Presidente de
la República, quien debe indicar la zona afectada por la misma.
5.- Una vez
declarado el estado de catástrofe, las zonas respectivas quedarán
bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que
designe el Presidente, conforme al inciso final del artículo 41 de
la Carta Fundamental. El inciso tercero del artículo 43 del mismo
texto normativo prevé que el Presidente de la República puede
restringir las libertades de locomoción y de reunión; disponer
requisiciones de bienes; establecer limitaciones al ejercicio del
derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de
carácter administrativo que sean necesarias para el pronto
restablecimiento de la normalidad en la zona afectada.
6.- La Ley N°
18.415 en su artículo 7 le entrega al Jefe de la Defensa Nacional
designado los siguientes deberes y atribuciones:
a) Asumir el mando
de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se
encuentren en la zona.
b) Controlar la
entrada y salida de la zona y el tránsito en ella.
c) Dictar medidas
para la protección de las obras de arte y de los servicios de
utilidad pública, centros mineros, industriales y otros.
d) Ordenar el
acopio, almacenamiento o formación de reservas de alimentos,
artículos y mercancías que se precisen para la atención y
subsistencia de la población en la zona y controlar la entrada y
salida de tales bienes.
e) Determinar la
distribución o utilización gratuita u onerosa de los bienes
referidos para el mantenimiento y subsistencia de la población de la
zona afectada.
f) Establecer
condiciones para la celebración de reuniones en lugares de uso
público.
g) Impartir
directamente instrucciones a todos los funcionarios del Estado, de
sus empresas o de las municipalidades que se encuentren en la zona,
con el exclusivo propósito de subsanar los efectos de la calamidad
pública.
h) Difundir por los
medios de comunicación social las informaciones necesarias para dar
tranquilidad a la población.
i) Dictar las
directrices e instrucciones necesarias para el mantenimiento del
orden en la zona.
7.- Las decisiones
de la autoridad no pueden calificarse como tardías cuando se
advierte que a pocas horas de acaecido el terremoto se había
declarado zona de catástrofe y al día siguiente estado de excepción
constitucional de catástrofe.
8.- La declaración
de estado de excepción constitucional no podía adoptarse sino una
vez verificados los presupuestos reales o aproximados -al menos- de
la situación en la zona, relativos al orden y seguridad, sus
comunicaciones, vías de acceso, número de víctimas, edificios
destruidos, efectivos policiales y Carabineros disponibles, etc. Por
implicar una restricción de derechos y libertades personales la
decisión no puede ser apresurada, sino que se impone que sea
evaluada, ponderada y coordinada.
9.- La mera
existencia de un poder o atribución que le corresponde ejercer al
Presidente de la República no resulta suficiente para atribuirle
responsabilidad en un evento en el cual ninguno de sus órganos o
dependencias tuvo participación, toda vez que no parece razonable
pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de
los delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las
consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos
extraños a su intervención directa.
10.- Tampoco es
posible establecer que una declaración inmediata de estado de
excepción constitucional el mismo día 27 de febrero de 2010 hubiere
impedido la secuencia de saqueos acontecida en la comuna de San Pedro
de la Paz y en las comunas que conforman el Gran Concepción, más
aún si ellos se iniciaron pocas horas después del terremoto y
maremoto.
11.- No es posible
determinar en autos, atendida la anormalidad de la situación fáctica
imperante en la zona de catástrofe, que la omisión o retardo en la
declaración de estado de excepción operara como una condición
determinante en la producción del daño. Son los actos de violencia
colectiva, generalizados en la zonas afectadas por el terremoto, los
que han ocasionado el daño que refieren los actores; de modo que la
vinculación externa y material que enlaza el evento dañoso con el
retardo en declarar el estado de excepción constitucional para el
Bío Bío se encuentra ausente.
12.- Tampoco era
posible prever razonablemente que la población de distintas zonas,
de diversos estratos sociales, edades, sexo y condiciones fueran en
forma masiva a proveerse mediante saqueos a locales comerciales de
bienes para su propia utilidad, aprovechando la situación de
calamidad pública que imperaba.
Cuarto: Que
la sentencia confirmatoria agregó que el documento acompañado en
alzada, consistente en el dictamen N° 42822 de 10 de septiembre de
2008 de la Contraloría General de la República, que establece que
“para casos de sismos o catástrofes que provoquen daños de
consideración en las personas o bienes, pero cuya gravedad a juicio
del Presidente de la República, no conlleve la declaración del
respectivo estado de excepción constitucional admite la intervención
de las Fuerzas Armadas en actividades de colaboración con otros
organismos de la Administración del Estado para resolver los
problemas que se susciten en las zonas afectadas”, no altera lo
concluido, por cuanto se trata de una materia que no está
controvertida ni tampoco constituye un fundamento especial por el
cual se rechaza la demanda y no está referido como agravio en la
apelación.
Quinto: Que
el error de derecho planteado conduce a determinar, en síntesis, si
la Ley N° 16.282 faculta al Presidente de la República para
disponer en el decreto supremo que señale una zona afectada por
sismos o catástrofes la medida de intervención de las Fuerzas
Armadas para restablecer el orden público; y si su intervención
como efecto de la declaración del estado de excepción
constitucional de catástrofe por calamidad pública fue dispuesta de
manera tardía.
Sexto: Que
la Ley N° 16.282, publicada
en el Diario Oficial el 28 de julio de 1965, que fija disposiciones
para casos de sismos o catástrofes, cuyo Título I fue refundido,
coordinado y sistematizado por el Decreto Supremo N° 104 de 1977,
contiene las siguientes normas que el recurrente ha estimado
infringidas:
El artículo 1°
preceptúa que: “En el caso de producirse en el país sismos o
catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o
en los bienes, el Presidente de la República dictará un decreto
supremo fundado, señalando las comunas, localidades, o sectores
geográficos determinados de las mismas, que hayan sido afectados, en
adelante, zonas afectadas…”.
A su turno el
artículo 3º mandata: “El Presidente de la República podrá, por
decreto supremo fundado, dictar normas de excepción del Estatuto
Administrativo, de las leyes orgánicas de los servicios públicos,
de instituciones autónomas o semifiscales, para resolver los
problemas de las zonas afectadas o hacer más expedita la ayuda a los
países afectados por un sismo o catástrofe.
Las normas de
excepción que se autoriza dictar por la presente ley, sólo podrán
ejercitarse en los siguientes casos:
a) Designación de
autoridades y determinación de sus atribuciones o facultades”.
“g)
Disponer las comisiones de servicio al extranjero de empleados
públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, de las Fuerzas
Armadas o del Cuerpo de Carabineros; a quienes se les proporcionará,
a la brevedad, los medios necesarios para llevar a cabo su cometido”.
Por último, el
artículo 20 señala: “Los Ministros del Interior y de Defensa
Nacional elaborarán un plan tendiente a obtener que las Fuerzas
Armadas y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que
abarque los siguientes puntos:
1.- Preparar un plan
orgánico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de
sismos o catástrofes;
2.- Programar la
coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios
públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas,
para los casos a que se refiere esta ley, y
3.- Informar a las
autoridades competentes de los problemas críticos que deben ser
objeto de medidas preventivas”.
Séptimo:
Que
en cuanto a la declaración del estado de excepción constitucional
de catástrofe por calamidad pública cabe tener en cuenta las
siguientes disposiciones de la Carta Fundamental:
El artículo 39
señala: “El ejercicio de los derechos y garantías que la
Constitución asegura a todas las personas sólo puede ser afectado
bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o
interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando
afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones
del Estado”.
El artículo 41
mandata: “El estado de catástrofe, en caso de calamidad pública,
lo declarará el Presidente de la República, determinando la zona
afectada por la misma.
El Presidente de la
República estará obligado a informar al Congreso Nacional de las
medidas adoptadas en virtud del estado de catástrofe. El Congreso
Nacional podrá dejar sin efecto la declaración transcurridos ciento
ochenta días desde ésta si las razones que la motivaron hubieran
cesado en forma absoluta. Con todo, el Presidente de la República
sólo podrá declarar el estado de catástrofe por un periodo
superior a un año con acuerdo del Congreso Nacional. El referido
acuerdo se tramitará en la forma establecida en el inciso segundo
del artículo 40.
Declarado el estado
de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia
inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente
de la República. Éste asumirá la dirección y superior vigilancia
de la jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley
señale”.
Por otra parte, el
artículo 43 inciso 3° señala: “Por la declaración del estado de
catástrofe, el Presidente de la República podrá restringir las
libertades de locomoción y de reunión. Podrá, asimismo, disponer
requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del
derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de
carácter administrativo que sean necesarias para el pronto
restablecimiento de la normalidad de la zona afectada”.
A su turno, el
artículo 44 indica: “Una ley orgánica constitucional regulará
los estados de excepción, así como su declaración y la aplicación
de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo
aquéllos. Dicha ley contemplará lo estrictamente necesario para el
pronto restablecimiento de la normalidad constitucional y no podrá
afectar competencias y el funcionamiento de los órganos
constitucionales ni los derechos e inmunidades de sus respectivos
titulares.
Las medidas que se
adopten durante los estados de excepción no podrán, bajo ninguna
circunstancia, prolongarse más allá de la vigencia de los mismos”.
A su vez el artículo
45 inciso primero dispone: “Los tribunales de justicia no podrán
calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas
por la autoridad para decretar los estados de excepción, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39. No obstante, respecto
de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales,
siempre existirá la garantía de recurrir ante las autoridades
judiciales a través de los recursos que corresponda”.
Octavo: Que
de acuerdo a las disposiciones transcritas de la Ley N° 16.282 y
ciertamente de todos sus preceptos aparece que dicho cuerpo normativo
regula la intervención de distintos organismos del Estado con motivo
de sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en
las personas o bienes, con competencias delimitadas. Por otra parte,
las funciones de esos entes se orientan a realizar actividades de
colaboración y coordinación en la prevención y reacción de los
efectos de los sismos o catástrofes, encontrándose las mismas a
cargo del Ministerio del Interior. Dicho lo anterior, surge con
claridad que el artículo 20 de la Ley –antes transcrito- tiene
relación con esa labor preventiva, para lo cual se dota a los
Ministerios del Interior y de Defensa de la atribución de elaborar y
desarrollar un plan orgánico para las emergencias así como la
programación de la coordinación de los recursos humanos y
materiales de los servicios públicos y de las instituciones
asistenciales y la evaluación de los problemas críticos que deban
ser objeto de medidas preventivas.
Noveno: Que
entonces, conforme al claro sentido de las normas de la Ley N°
16.282, es evidente que la participación de la autoridad militar se
encuentra limitada a la ejecución de las actividades de coordinación
determinadas por la autoridad civil y subordinada a la misma, sin que
pueda en caso alguno bajo el amparo de ese texto legal velar por el
orden público, función que naturalmente puede importar la
afectación del ejercicio de los derechos constitucionales.
Precisamente esa es una de las diferencias que distinguen a dicha
normativa del régimen de estado de excepción constitucional de
catástrofe por calamidad pública en el cual
la autoridad civil se subordina a autoridad militar del Jefe de
Defensa Nacional que debe nombrar el Presidente de la República en
lo concerniente a las materias señaladas en la Ley Orgánica
Constitucional de Estados de Excepción N° 18.415.
Es ilustrativo citar el siguiente párrafo: “Debe
tenerse presente que, en la práctica, desde 1990, cuando se han
declarado estados de catástrofe, el Presidente de la República lo
ha hecho en virtud de la Ley N°16.282, no designándose un Jefe de
la Defensa Nacional, sino que a civiles de su confianza, a cargo de
la zona, eludiéndose la disposición constitucional -obligatoria en
esta materia- que ha sido transformada en facultativa, por el
artículo 6° de la Ley N° 18.415 Orgánica Constitucional de los
Estados de Excepción” (Revista Ius Et Praxis, Miguel Angel
Fernández González, versión on line ISSN 0718-0012).
Décimo: Que
la aseveración precedente encuentra respaldo en lo dispuesto en el
artículo 6° de la Constitución Política, según el cual:
“Los órganos del
Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas
dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la
República.
Los preceptos de
esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de
dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.
La infracción de
esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine
la ley”.
En efecto, el
Presidente de la República conforme al tenor de las disposiciones de
la Ley N° 16.282 carece de la competencia, habilitación o
autorización para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas
para los efectos pretendidos por el recurrente. Por el contrario,
atenta contra el principio de legalidad que emana de los artículos
6° y 7° de la Carta Fundamental inferir que posee dicha atribución
fundado en una interpretación extensiva o analógica. A este
respecto se ha señalado reiteradamente por la jurisprudencia que
“Las facultades que se entregan a la administración tienen por
esencia una naturaleza excepcional, y no puede ser extendida su
aplicación más allá de lo estrictamente permitido…”
(“Constitución Política de la República de Chile sistematizada
con jurisprudencia”, Mario Verdugo Marinkovic, Director. Abeledo
Perrot, Legal Publishing Chile, 2011, Pág. 25). En el mismo sentido,
Jorge Bermúdez Soto indica: “Dentro de la competencia, hay
elementos que lo integran, como son la materia, el territorio, la
cuantía, el grado. Si se produce la violación o infracción de
alguno de estos elementos, se produce el vicio que da origen a la
nulidad del acto, denominada exceso de poder” (“Derecho
Administrativo General, AbeledoPerrot, LegalPublishing Chile, Thomson
Reuters, segunda edición actualizada, Pág. 324).
En suma, por razones
de competencia no pudo obrar la autoridad política de la manera
pretendida por el recurrente. Tampoco se justifica otra conclusión
basada en una interpretación finalista, determinada por la
aceptación del ejercicio del poder –ante una situación de
emergencia- por una parte significativa de la sociedad, por cuanto en
ese mismo sentido la interpretación debe respetar tanto las
garantías y derechos constitucionales como las autoridades del
Estado que en situaciones de excepción ha establecido el
ordenamiento jurídico para hacer frente a dichos acontecimientos.
Por consiguiente,
al decidir de la manera que lo hizo el fallo impugnado no ha
incurrido en infracción a las disposiciones de la Ley N° 16.282.
Undécimo: Que
ahora cabe referirse a las infracciones normativas que dicen relación
con una eventual responsabilidad por falta de servicio por la
declaración extemporánea del estado de excepción constitucional de
catástrofe por calamidad pública. Sobre esta materia, es pertinente
realizar las siguientes afirmaciones a partir de la lectura de las
disposiciones de la Constitución Política y de lo que se ha
desarrollado por la doctrina:
1) “Se garantiza
que el ejercicio de los derechos y garantías, que se aseguran en la
Carta Fundamental, sólo podrán verse afectados en la medida de que
se declaren estos estados de excepción” (…) “De manera que
podemos concluir que el ejercicio de los derechos y las garantías no
es inquebrantable, en la misma Constitución existe la posibilidad de
que haya momentos en que dichos derechos pueden verse afectados, pero
sólo en los casos en que existan emergencias” (Constitución
Política de la República de Chile, doctrina y jurisprudencia, tomo
1, puntolex, Thomson Reuters, Director Eduardo Aldunate Lizana, año
2009, Página 420).
2) “En los
artículos 41 y 43 inciso 3° de la Constitución se regula el estado
de catástrofe el cual puede ser declarado por el Presidente de la
República en los casos en que se haya producido un hecho de la
naturaleza como, por ejemplo, inundaciones, terremotos, sequías,
etc., o cuando sea un hecho provocado por el hombre que cause graves
daños como un accidente en un reactor nuclear que contamine la
atmósfera” (…) “Su causal es el hecho de que haya producido
algún hecho de la naturaleza como un terremoto, sequías,
inundaciones, etc., o también por acciones del hombre que causen un
daño grave. Puede ser declarado para la zona afectada o para
cualquier otra zona que a consecuencia de la calamidad pública así
lo requiera, por lo tanto, se puede decir que no afecta a todo el
territorio nacional, sino que a sólo una parte de él. En tanto, en
virtud de esta declaración el Presidente de la República queda
autorizado para restringir la circulación de las personas y
transporte de mercaderías, de reunión; requisar bienes, etc. Y
establecer limitaciones al derecho de propiedad y, en general,
adoptar todas las medidas administrativas que sean necesarias para el
pronto restablecimiento de la normalidad de la zona que se ha visto
afectada (…) De manera que podemos concluir que la declaración del
estado de catástrofe debe ser declarada por el Presidente de la
República, quien tiene la obligación de cumplir con los requisitos
exigidos por la Constitución, asimismo, durante el estado de
catástrofe el Presidente tiene la facultad de adoptar diversas
medidas extraordinarias con el fin del pronto restablecimiento de la
normalidad en la zona perjudicada y las zonas respectivas que hayan
sido afectadas por la declaración, quedarán bajo la dependencia
inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que el Presidente designe”
(Páginas 424 y 425 de la obra citada).
3)
Su efecto más importante entonces es que
declarado el estado de excepción constitucional de catástrofe, las
zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de
la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República.
4) Los tribunales de
justicia no podrán calificar los fundamentos ni las circunstancias
de hecho invocadas por la autoridad para decretar los estados de
excepción. Es una facultad exclusiva del gobierno, de modo que no
queda sometida al control jurisdiccional la apreciación del mérito
de los antecedentes que han debido considerarse para adoptar la
medida.
Duodécimo: Que
la consecuencia inevitable de las aseveraciones precedentes es que,
tal como lo señala la juez de la causa, la regulación de los
estados de excepción implica la concurrencia de exigencias cuya
verificación es de resorte exclusivo del gobierno. En efecto, la
Constitución Política manda sin equívocos que se excluye
rotundamente del control judicial el acto administrativo dictado en
ejercicio de la potestad de gobierno y discrecional relativa a la
declaración de estados de excepción constitucionales, la cual no es
susceptible de ser fiscalizada por los Tribunales. Ello tiene como
fundamento no sólo la disposición expresa constitucional sino que
también la circunstancia de que el
control jurisdiccional tiene como límite divisorio los actos que son
propios de la actividad política, en este caso de la autoridad
máxima de gobierno, de suerte que los órganos jurisdiccionales no
se encuentran autorizados para revisar decisiones de esta índole.
Décimo tercero:
Que
en virtud de los razonamientos precedentes corresponde concluir que
no existe el error de derecho denunciado por el recurso y por tal
motivo éste debe ser desestimado.
Por
estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos
764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la
presentación de fojas 466 en contra de la sentencia de diecisiete de
mayo de dos mil trece, escrita a fojas 462.
Se
previene
que el Abogado Integrante Sr. Pfeffer concurre al rechazo de la
impugnación sin compartir los fundamentos que se expresan en los
motivos octavo, noveno y décimo, en tanto en ellos se concluye que
la Ley N° 16.282 no faculta al Presidente de la República para
disponer la medida de intervención de las Fuerzas Armadas para
restablecer el orden público en una zona que un decreto supremo
declare fue afectada por sismos o catástrofes.
No
es tal, a juicio de éste previniente, la razón que debe conducir al
rechazo del arbitrio en este punto, desde que la declaración de la
Región del Bío Bío como zona afectada por el sismo con
características de terremoto el mismo día 27 de febrero de 2010 se
inscribe, al igual que la declaración del estado de excepción
constitucional de catástrofe, en el ámbito de las atribuciones
exclusivas del Presidente de la República.
La
decisión de declarar por medio del decreto supremo respectivo a las
zonas de Valparaíso, del Libertador Bernardo O´Higgins, del Maule,
del Bío Bío, de la Araucanía y Metropolitana como afectadas por la
catástrofe derivada de un sismo con características de terremoto
importa el ejercicio de una atribución exclusiva y privativa de la
autoridad política que escapa al control jurisdiccional.
Admitir
que una decisión tal, en esencia un acto político o de gobierno, no
justiciable, pueda ser evaluado en su mérito por la judicatura
trastoca el principio de separación de funciones desde que abre
cauce a un control en sede jurisdiccional que la Constitución
Política entrega explícitamente a órganos políticos.
Ponderar
si debía declararse zona de catástrofe a alguna región del país
en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República le
otorga la Ley Nº 16.282, si una declaración tal fue tardía o si
ésta debió comprender la medida de convocar a las Fuerzas Armadas
es una atribución privativa y excluyente del Ejecutivo que la
judicatura no puede subrogar. Y tal es precisamente lo que ocurriría
si esta Corte Suprema se avoca a esas determinaciones que en nuestra
institucionalidad quedan sujetas al control político.
Acordada
con el
voto en contra del
Ministro Sr. Muñoz, quien estuvo por acoger el recurso de casación
en el fondo y dictar sentencia de reemplazo acogiendo la demanda
indemnizatoria fundado en las siguientes consideraciones:
1°)
Que quien disiente concuerda en que por medio de la Ley N° 16.282 el
concurso de la autoridad militar sólo pudo destinarse a ejecutar
actividades de colaboración de la autoridad civil, principalmente en
lo que se refiere a la preparación de un plan orgánico para las
emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes;
la programación de la coordinación de los recursos humanos y
materiales de los servicios públicos y de las instituciones
asistenciales públicas y privadas, para los casos a que se refiere
esa ley, y para informar a las autoridades competentes de los
problemas críticos que deben ser objeto de medidas preventivas.
2°)
Que en concordancia con dicha preceptiva el artículo 24 de la
Constitución Política señala que el gobierno y la administración
del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el
Jefe del Estado y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por
objeto la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y
las leyes. En vinculación con ese precepto, el artículo 32 N° 17
prescribe que son atribuciones especiales del Presidente de la
República: Disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra,
organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la
seguridad nacional.
3°)
Que es indudable que ante la situación de catástrofe que afectó a
la Región del Bío Bío con motivo del terremoto y tsunami ocurridos
el 27 de febrero de 2010, la autoridad civil tenía el deber de
adoptar de manera inmediata el máximo de medidas extraordinarias a
fin de superar los efectos de esos hechos excepcionales, para lo cual
debía hacer uso de sus facultades de dirección y coordinación de
los servicios públicos, como, además, ciertamente tener presente la
posible comisión de hechos delictuales, de lo que surge
inmediatamente un deber de protección de la población y de
prevención de tales ilicitudes.
4°)
Que no obstante la oportuna dictación del Decreto Supremo N° 150
que señala como zona afectada por el sismo con características de
terremoto la Región del Bío Bío el mismo día 27 de febrero de
2010, éste contiene una omisión significativa: no se dispuso
perentoriamente que las Fuerzas Armadas participaran en las
actividades propias de colaboración que le facultaba la Ley N°
16.282.
5°)
Que dicha omisión importa un defectuoso funcionamiento del servicio,
por cuanto ante el acaecimiento de una situación de excepción, en
que se constataba una grave afectación de la propiedad de las
personas por los hechos de la naturaleza, se unieron los continuos
saqueos, debido a lo cual necesariamente debió incluirse la
participación inmediata de las Fuerzas Armadas en los términos
antes indicados en el referido Decreto Supremo N° 150, dado que
natural y razonablemente ello habría importado el restablecimiento
más oportuno de la normalidad. En consecuencia, resulta ineludible
concluir que en la especie hubo incumplimiento de los deberes de
servicio contenidos en la ley. En efecto, el Servicio demandado
dotado en la regulación de la Ley N° 16.282 para mandatar a las
Fuerzas Armadas para los efectos indicados, no las incorporó en el
acto administrativo aludido, adoptando en cambio medidas
insuficientes que no fueron capaces de resistir ni previeron la
presión ejercida por personas en condiciones de caos que produjeron
la afectación de los bienes de los actores. En efecto, si bien los
hechos de la naturaleza, en principio podrían presentar elementos
que no lo hacen predecibles con facilidad, la reiteración de estos
hechos con cierta periodicidad en nuestro país deben llevar a la
autoridad a considerar un plan de acción, como tener previstas las
vías para prevenir mayores males a la ciudadanía, en la cual no
deben medirse los esfuerzos, todo lo contrario, la mayor colaboración
es la recomendación que se impone en tales circunstancias.
6°)
Que en suma ha quedado establecido que la insuficiencia de las
medidas adoptadas en el Decreto Supremo N° 150 fue condición
suficiente y necesaria en la producción de los daños ocasionados a
los locales comerciales de los actores, teniendo en cuenta que es un
hecho de la causa que el personal disponible de las Fuerzas Armadas
en la zona afectada era considerable, de modo que al menos pudo
acarrear con alta probabilidad un efecto disuasivo en la perpetración
de los hechos ilícitos contra la propiedad. Además no se puede
desconocer las condiciones de desprotección en que quedan las
personas, sus propiedades, especialmente los más afectados por los
efectos del hecho de la naturaleza como es el terremoto y maremoto o
tsunami.
7°)
Que por lo expresado, se ha producido error de derecho por falta de
aplicación de las normas contenidas en la Ley N° 16.282, por cuanto
una adecuada interpretación de carácter teleológico de sus
preceptos importaba concluir que en ellos subyace la idea matriz de
asegurar la tranquilidad y paz social requerida por los ciudadanos en
una situación excepcional. Desde luego, esas finalidades, no
implicaban necesariamente la restricción de los derechos
fundamentales de las personas, por cuanto es posible inferir
razonablemente que la sola presencia del personal militar habría
contribuido de un modo significativo con la mantención del orden
público. Por lo tanto, la autoridad civil que tenía a cargo la
conducción de ese personal bajo el amparo de la Ley N° 16.282, y
que había identificado los factores que determinaban las condiciones
de inseguridad, debió actuar de manera coordinada e integrada con
las Fuerzas Armadas para prevenir y controlar dichos factores, de tal
forma de asegurar, en el sector afectado, un apropiado nivel de
seguridad para sus habitantes, todo lo cual no hizo en relación a
los actores.
8°)
Que sin perjuicio de lo dispuesto por la Ley N° 16.282, el Decreto
con Fuerza de Ley N° 1 del Ministerio del Interior, de 8 de
noviembre de 2005, que fijó el texto refundido, coordinado y
sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, dispone en
su artículo 1°, que el gobierno interior de cada región reside en
el intendente a quien le corresponde, según el artículo 2°, velar
porque en el territorio de su jurisdicción se respete la
tranquilidad, orden público y resguardo de las personas y sus bienes
(letra b), requerir el auxilio de la fuerza pública en conformidad a
la ley (letra c), ejercer la coordinación, fiscalización o
supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el
cumplimiento de la función administrativa, que operen en la región
(letra j), adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y
enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe (letra ñ), dictar
las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el
ejercicio de sus atribuciones (letra o) y cumplir las funciones que
le asignen las leyes (letra p).
Por su parte el
Decreto con Fuerza de Ley N° 1/19.653, del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia, de 17 de noviembre de 2001, que fija el
texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, dispone que la Administración del Estado se encuentra
constituida por los Ministerios, Intendencias, los órganos y
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidas las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden
y Seguridad Pública y las empresas públicas creadas por ley,
(artículo 1° inciso segundo), la cual deberá observar los
principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación y
control, entre otros (artículo 3°). Es así como las autoridades y
funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración
de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función
pública, así como los órganos de la Administración del Estado
deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la
unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones (artículo 5°). Es por ello que, destacando la vinculación
de tal normativa y su imperativo cumplimiento, el artículo 62
dispone que se contraviene especialmente el principio de probidad
administrativa el no observar los deberes de eficiencia, eficacia y
legalidad que rigen el desempeño de los cargos públicos, con grave
entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos
ciudadanos ante la Administración (numeral octavo).
En el mismo sentido
se pronuncia el Estatuto Administrativo, al establecer la prohibición
de someter a tramitación innecesaria o dilación los asuntos
entregados a su conocimiento y resolución (artículo 84, letra e).
Por su parte el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que el
derecho de asociación podrá ser sujeto a restricciones legales,
necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
pública o de orden público, o para proteger la salud o la moral
públicas o los derechos y libertades de los demás incluyendo en las
posibles restricciones a los miembros de las fuerzas armadas y de la
policía (artículo 22).
De todo lo anterior
surgen las obligaciones que imponen brindar un servicio público a la
Administración de manera ágil, eficiente, efectiva, coordinada y de
excelencia, en que la seguridad, salubridad y tranquilidad de la
población esté resguardada, circunstancia que no se produjo en la
especie y de lo cual derivó en daños respecto de los actores, los
que corresponde indemnizar.
9°)
Que,
por último, la sentencia cuya invalidez se pretende evidencia que
hay error de derecho al desestimar el vínculo causal entre el
incumplimiento del deber de servicio y el daño ocurrido, reflejado
inmediatamente en los perjuicios ocasionados a los locales
comerciales de propiedad de los actores. Esto significa que aun
cuando existan otros agentes causales del daño -como las personas
que saquearon los establecimientos- ello no es óbice para determinar
que el Estado de Chile es obligado a la indemnización por existir
una concurrencia de causas o, en otras palabras, pluralidad de
responsables.
Regístrese
y devuélvase con sus agregados.
Redacción
a cargo del Ministro Sr. Carreño y de la disidencia y de la
prevención, sus autores.
Rol
N° 4029-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia
Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Emilio Pfeffer U. y Sr.
Alfredo Prieto B. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y
al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante señor Prieto por estar
ausente.
Santiago,
24 de diciembre de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
veinticuatro de diciembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
