Santiago,
uno de abril de dos mil catorce.
Vistos:
En
estos autos Rol N° 1174-2001 seguidos ante el Vigésimo Segundo
Juzgado Civil de Santiago por sentencia de veintiocho de junio de dos
mil once, escrita a fojas 439, se rechazó la demanda de declaración
de nulidad o inexistencia del Decreto Supremo N° 31 de 1994 del
Ministerio de Bienes Nacionales y la acción indemnizatoria de
perjuicios.
En
contra de dicho fallo el demandante dedujo recursos de casación en
la forma y apelación.
La
Corte de Apelaciones de Santiago por sentencia de treinta de
septiembre de dos mil trece, escrita a fojas 583, desestimó el
primer recurso y confirmó el fallo apelado.
En
contra de esta última decisión el mismo litigante presentó recurso
de casación en el fondo.
En
los antecedentes del recurso es necesario consignar que la demanda de
autos fue interpuesta por don Fernando Carvajal Maldonado en contra
del Fisco de Chile, solicitando que se declare nulo o inexistente el
Decreto Supremo N° 31, de 10 de marzo de 1994, del Ministerio de
Bienes Nacionales en cuanto la destinación que hace de un inmueble
fiscal lo superpone a las pertenencias mineras del actor; y que ya
sea que se acepte la petición referida o se la deniegue se condene a
pagarle a título de indemnización de perjuicios la suma equivalente
a US$5.145.000. Señala que es dueño de las pertenencias mineras
denominadas Jacqueline 1 a la 20, ubicadas en el sector de Punta
Gruesa, comuna y provincia de Iquique, cuya sentencia constitutiva y
acta de mensura se encuentran inscritas a fojas 22 N° 6 del Registro
de Propiedad del año 1991 del Conservador de Minas de Iquique.
Afirmó que esas pertenencias se constituyeron en virtud de los
derechos preferentes que emanaban de la concesión de exploración
del mismo nombre, cuya sentencia se inscribió a fojas 72 N° 67 del
Registro de Descubrimientos del año 1986 de igual Conservador.
Manifestó que la concesión abarca una superficie de cien hectáreas
y que a fin de ejecutar labores mineras en el terreno superficial
requirió el permiso que establece el artículo 17 número 6 del
Código de Minería y es así como por Decreto Supremo N° 12, de 8
de febrero de 1988, del Ministerio de Minería se otorgó permiso
para ejecutar labores mineras en la covadera denominada “Punta
Gruesa” que cubre toda la superficie que abarcaba la concesión.
Indicó que estando en explotación las pertenencias, el Ministerio
de Bienes Nacionales dictó el Decreto Supremo N° 31 en virtud del
cual destinó parte del terreno superficial al Ministerio de Defensa
Nacional, Subsecretaría de Marina, con el objeto de llevar adelante
la construcción, habilitación y mantención del Destacamento de
Infantería de Marina N° 1 “Lynch” y de los polígonos de tiro y
almacenaje de material de guerra de la Base Naval Iquique de la
Armada de Chile. Expresó que esa destinación no respetó el
perímetro que cubrían sus pertenencias, siendo así que la
destinación cubre 18,31 hectáreas de la concesión, pero en la
práctica la Armada de Chile cercó un terreno superior, lo que ha
llevado a la imposibilidad de acceder a cincuenta hectáreas de la
pertenencia. Señaló que tanto el Decreto Supremo N° 31 como uno
anterior dictado en 1981, que también era de destinación, no fueron
publicados en el Diario Oficial, único medio legal por el cual su
parte podría haber tenido conocimiento de su existencia, situación
de la cual sólo se informó a fines de 1999, cuando constató que la
mitad de su concesión había sido cercada con un cordón de tierra
de un metro de altura aproximadamente, acopiado a lo largo del
perímetro de la destinación, instalando diversos letreros para no
ingresar. Concluye que funcionarios de la Armada de Chile le han
impedido el ingreso a la parte superpuesta con las pertenencias,
privándolo de las facultades de uso y goce que emanan del dominio e
impidiéndole que ejercite los derechos que le corresponden como
titular de las mismas.
Se
trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que,
en primer lugar, el recurso de casación en el fondo denuncia que la
sentencia impugnada infringió los artículos 2, 6, 7, 9 y 11 N° 1
de la Ley N° 18.097, en relación con los artículos 6, 7, 19 N° 24
y 33 de la Constitución Política de la República y con los
artículos 2, 3 inciso segundo, 4, 5 y 42 de la Ley N° 18.575.
Explica que el fallo impugnado desconoce su dominio sobre las
pertenencias mineras, amparado por el artículo 19 N° 24 de la Carta
Política y artículos 2, 3 inciso primero, 5 y 6 de la Ley N°
18.097 y, además, no considera que tiene las facultades para
efectuar los trabajos de extracción de mineral que corresponden a
sus pertenencias conforme a la norma constitucional y la Ley N°
18.097 en sus artículos 7, 9 y 11 N° 1. Aduce que en virtud de la
destinación y la actitud de la Armada se le impide la aproximación
al terreno superpuesto y ejercer su derecho de dominio sobre sus
pertenencias. Argumenta que no es ajustado a derecho que se le exija
solicitar un permiso al Ministerio de Defensa, sin considerar que
explotaba sus pertenencias desde 1988, año en que el Ministerio de
Minería mediante el Decreto Supremo N° 12 le autorizó a
explotarlas y que sólo se le asigna el terreno a la Armada en 1994,
que se instala en 1999, con lo cual, además, se desconoce el
artículo 9 del Código Civil que sienta las bases de la
irretroactividad de la ley y con mayor razón de los actos
administrativos. Esgrime que no es posible sostener que el Ministerio
de Bienes Nacionales no sabía lo que hacía el Ministerio de Minería
o que el Ministerio de Defensa desconocía lo obrado por sus pares,
pues los artículos 3, 6, 19 N° 21 y N° 26 y 33 inciso segundo de
la Carta Fundamental demuestran que Chile tiene un orden político
coordinado. Expone que es inaceptable que el Estado que es dueño de
las covaderas las otorgue como pertenencia minera por medios legales
a una persona y que autorice al concesionario a su explotación a
través del Ministerio de Minería y que posteriormente el Ministerio
de Bienes Nacionales ejecute un acto administrativo de destinación a
otra entidad estatal (Fuerzas Armadas), privándolo de su derecho sin
explicación ni resarcimiento. Apunta que de este modo los órganos
estatales no han sujetado su accionar a los artículos 6 y 7 de la
Constitución Política y al artículo 2 de la Ley N° 18.575.
Destaca que no ha habido coordinación alguna entre los órganos,
como lo ordenan los artículos 3 y 5 de la Ley N° 18.575, con lo que
se hace responsable el Estado por los daños que su actuar negligente
o doloso le ha ocasionado, tal como lo indica el artículo 4 de la
misma ley.
Segundo: Que
a continuación el recurso da por transgredidos los artículos 2, 3,
17 N° 4, N° 5 y N° 6 y 91 del Código de Minería, en relación
con los artículos 16, 17 letra g), 45 y 50 de la Ley N° 19.880,
relacionados todos con el artículo 19 N° 24 de la Carta
Fundamental. Manifiesta que el demandante adquirió sus pertenencias
y comenzó a explotarlas antes de la destinación, por lo que es
absurdo exigir que pida permiso al Ministerio de Defensa para
efectuar el trabajo minero, en circunstancias que quien llegó cuando
dicho trabajo estaba en ejecución fue el referido Ministerio.
Esgrime que de la lectura del artículo 17 N° 4 y N° 5 del Código
de Minería y de los antecedentes resulta que lo razonable hubiese
sido que el Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina, se
hubiese contactado con el titular de las pertenencias en lugar de que
la Armada procediera en forma atrabiliaria enviando personal y
maquinaria para tomar posesión de los terrenos. Afirma que el actor
solicitó el permiso exigido en el artículo 17 N° 6 del Código de
Minería, que obtuvo por Decreto Supremo N° 12 de 8 de febrero de
1988 del Ministerio de Minería. Aduce que el artículo 17 letra g)
de la Ley N° 19.880 le da la posibilidad de exigir las
responsabilidades pertinentes del personal de la Administración
Pública que ha intervenido en estos hechos. Termina señalando que
estos errores que al parecer eran comunes, hoy son una obligación
para la Administración, como es el dar a conocer a los afectados los
actos que les ocasionan perjuicios como expresa el artículo 45 de la
Ley N° 19.880.
Tercero:
Que
para una adecuada comprensión del asunto cabe consignar que la
sentencia de primera instancia estableció los siguientes hechos de
la causa:
1.- El demandante es
dueño de las pertenencias “Jacqueline 1 al 20” para la
explotación de una covadera o depósito de guano rojo, autorizada
por el Ministerio de Minería, cumpliendo los requisitos tributarios
correspondientes y la carga periódica de pago de la patente minera.
2.- La
pertenencia del demandante ocupa parte del predio superficial de
dominio fiscal, destinado a la Armada de Chile por el Decreto Supremo
N° 31 de 1994 del Ministerio de Bienes Nacionales en el lugar
denominado Punta Gruesa, comuna y provincia de Iquique, inscrito a
nombre del Fisco, en mayor cabida, a fojas 440 vuelta N° 597 en el
Registro de Propiedad de 1979 del Conservador de Bienes Raíces de
Iquique; de una superficie de 294,84 hectáreas.
3.- Existe una
incipiente explotación minera de la covadera en el año 1989, cuya
continuidad no es posible apreciar. Tan sólo en el año 1999 el
demandante emitió la única factura de exportación de guano rojo
por la suma de US$3.850.
Cuarto: Que,
en lo relativo a la acción de nulidad de derecho público, el mismo
fallo concluyó que el Ministerio de Bienes Nacionales actuó dentro
del ámbito de su competencia y revestido de imperio para dictar el
Decreto Supremo N° 31 de destinación. Aseveró que el hecho de que
el Decreto referido no se haya publicado en el Diario Oficial no lo
priva de eficacia, pues se encuentra exento del trámite de toma de
razón y, según su contenido, no es de aquellos que deban publicarse
conforme al artículo 48 de la Ley N° 19.880. Agrega que el artículo
14 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1/19.653 establece que no existe
obligación de publicidad respecto de aquellos actos que afecten la
seguridad de la Nación o el interés nacional, cuyo es el caso. El
tribunal, además, aduce que tan sólo una ley puede decretar la
expoliación del derecho de dominio minero y que la normativa minera
posibilita la coexistencia de dos derechos de dominio sobre bienes
distintos, a saber, el dominio sobre el predio superficial y el
derecho de propiedad minera sobre el mismo bien. Indica que, en el
caso sub lite, la destinación del predio superficial beneficia a una
institución armada que no persigue fines de lucro, siendo su
finalidad última la seguridad del territorio nacional, tanto en su
suelo firme como en sus aguas marítimas, precisando que la ley
establece los requisitos para la explotación de las sustancias
minerales concesibles dentro de dichos predios, reservándose en cada
caso la autoridad respectiva la forma en que se llevará a cabo la
explotación. Expresa que no se acompañó prueba que acreditara que
el demandante haya requerido dicha autorización al Ministerio de
Defensa Nacional.
En cuanto a la
acción indemnizatoria, el juez de la causa afirmó que el
demandante, no obstante anunciar el área que no ha podido explotar y
que se encuentra dentro del terreno destinado, el cual tiene una
superficie de 18,31 hectáreas, no acredita la efectividad de su
aserto, no porque se lo impida el Ministerio de Defensa a través del
Destacamento Lynch, sino porque el actor es desidioso y no se ocupó
de velar por sus propios intereses, cumpliendo con la Ley Minera
vigente en orden a solicitar la correspondiente autorización al
Ministerio de Defensa para ingresar al recinto y explotar el producto
concesible, cuya autorización requirió anteriormente sólo al
Ministerio de Minería.
Quinto:
Que la Corte de Apelaciones de Santiago reforzó los razonamientos
agregando que el actor no solicitó la correspondiente autorización
al Ministerio de Defensa para ingresar al recinto y explotar el
producto objeto de la concesión a partir del año 1999, en que
habría iniciado su actividad, sino que se limitó a requerirlo sólo
al Ministerio de Minería. Asevera que de acuerdo al artículo 17 N°
5 del Código de Minería se requiere también del Ministerio de
Defensa Nacional el permiso para ejecutar labores mineras en zonas y
recintos militares dependientes de ese Ministerio, de modo tal que,
de comprender el territorio destinado en 1994 una parte de los
terrenos manifestados, el interesado debió solicitar para el
desarrollo de la actividad la correspondiente autorización.
Sexto: Que
las cuestiones jurídicas esenciales que propone el recurso son dos:
1) Si existe infracción de ley al rechazar el tribunal sentenciador
la pretensión de nulidad de derecho público del Decreto Supremo N°
31 de 1994 emanado del Ministerio de Bienes Nacionales que dispuso
una destinación de parte de un predio fiscal a favor de la Armada de
Chile; y 2) Si debió ser concedida una indemnización de perjuicios
al actor por haber una superposición entre el predio superficial
destinado y las pertenencias mineras, lo cual le habría impedido el
ejercicio de las facultades de explotar las sustancias objeto de la
concesión. En
el presente caso, el conflicto llevado a la jurisdicción derivó en
una sentencia que negó la demanda. En breve síntesis, sostiene el
fallo impugnado que no es posible entender que existiría de parte de
la actora la ejecución de labores mineras que justifiquen limitar el
dominio fiscal del predio superficial por no haber obtenido el
permiso a que se refiere el artículo 17 N° 5 del Código de
Minería, condiciones que el recurso no acepta que sean necesarias
para poder ejercitar las facultades que otorga el dominio sobre su
concesión minera de explotación, infringiendo de esta manera las
normas jurídicas indicadas en su libelo.
Séptimo:
Que
en relación al primer planteamiento cabe recordar que la nulidad de
derecho público constituye una sanción de ineficacia jurídica que
afecta a aquellos órganos del Estado en los que faltan algunos de
los requisitos que el ordenamiento establece para su existencia y
validez. Específicamente de acuerdo al artículo 7 de la Carta
Fundamental, la validez de las actuaciones de los órganos del Estado
queda supeditada a la concurrencia en forma copulativa de tres
presupuestos básicos, esto es, la investidura regular del agente;
que actúe dentro del ámbito de su competencia y que se ajuste a la
forma prescrita en la ley.
Octavo:
Que
como es sabido los actos de administración respecto de los bienes
fiscales tiene una regulación en el Decreto Ley N° 1939.
Particularmente el artículo 56 de dicho Decreto Ley establece que la
destinación consiste en la asignación, a través del Ministerio de
Bienes Nacionales, de uno o más bienes del Estado a la institución
que los solicita, con el objeto de que los emplee en el cumplimiento
de sus fines propios. El bien fiscal, mueble o inmueble, en virtud de
la destinación quedará afecto a un fin determinado, restringiéndose
su uso a los que el acto administrativo de la destinación señalare,
tal como lo dispone el inciso cuarto del precepto legal mencionado al
expresar que “los bienes destinados deberán ser empleados
exclusivamente en el objeto para el cual se solicitaron”. Por
último, cabe tener presente que los destinatarios de estos bienes
fiscales pueden ser sólo los servicios y entidades que conforman la
Administración del Estado, el Poder Judicial, los servicios
dependientes del Congreso Nacional y la Contraloría General de la
República.
Noveno:
Que
de acuerdo a lo expuesto no hay duda de que el tribunal sentenciador
no incurre en yerro jurídico alguno al determinar que el Decreto
Supremo N° 31 de 1994 no se encuentra afectado por algún vicio de
nulidad de derecho público.
Décimo:
Que
siguiendo con el segundo planteamiento que propone el recurso es
pertinente recordar que el
artículo 19 de la Constitución Política de la República asegura
en el Nº 24 el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre
toda clase de bienes corporales o incorporales. Trata también este
precepto el derecho que tiene el Estado de ser titular del dominio
absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las
minas, no obstante la propiedad de las personas naturales o jurídicas
sobre los terrenos en cuyas entrañas estuvieren situadas. En la
parte final del inciso sexto de dicha norma se impone que los predios
superficiales estarán sujetos a las obligaciones y limitaciones que
la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y el
beneficio de dichas minas. Se especifica además, en el inciso
noveno, que el dominio del titular sobre su concesión está
protegido por la garantía constitucional de que trata este número.
Undécimo:
Que
aparece desde ya evidente que no puede existir un quebrantamiento al
precepto constitucional invocado, puesto que es una norma que entrega
a la ley la forma de reglamentar las limitaciones y obligaciones de
los predios sirvientes para facilitar la exploración, la explotación
y el beneficio de dichas minas, siendo esa sola circunstancia
reveladora que la disposición sólo señala una garantía, que
deberá ser acotada por la ley.
Duodécimo:
Que en este orden de razonamientos es necesario entonces referirse al
artículo 17 del Código de Minería, que preceptúa que sin
perjuicio de los permisos de que trata el artículo 15 para ejecutar
labores mineras en los lugares que se indican, se necesitará el
permiso o permisos escritos de ciertas autoridades. En el número 5°
se exige el permiso del
Ministerio de Defensa Nacional, para ejecutar labores mineras en
zonas y recintos militares dependientes de ese Ministerio.
Décimo
primero: Que
no hay discusión en que la concesión minera de la cual es titular
el demandante se encuentra ubicada en sectores correspondientes a la
situación del N° 5 del artículo 17 del Código de Minería y que
no se ha obtenido el permiso que dicha norma contempla.
Décimo segundo:
Que
la tesis del recurrente acerca de la falta de exigibilidad de tales
permisos por haber explotado las pertenencias con anterioridad a la
fecha en que los predios fiscales superficiales fueran destinados a
la Armada de Chile no tiene sustento. Y ello ha sido categóricamente
indicado: “…la
necesidad de conseguir los permisos correspondientes rige cualquiera
que sea la finalidad de las labores (la investigación, la
exploración o la explotación). También rige cualquiera que sea el
título que tenga el interesado para ejecutarlas (la simple facultad
de catar y cavar, una concesión para explorar o una para explotar,
ya
constituidas)”.
Vale decir, los permisos serán exigibles cuando se refieran a las
labores que se realizan al ejercitar la facultad de catar y cavar que
asiste a toda persona, como también a las labores que se hacen en
ejercicio de los derechos a explorar y a explotar que otorgan las
concesiones mineras. Más todavía se destaca por la doctrina: “En
otras palabras, todos aquellos permisos son acumulativos y no se
excluyen ni reemplazan entre sí. Del mismo modo, la obtención de
alguno de los que requiere el art. 17 tampoco exime de la obligación
de conseguir otros permisos del mismo art. 17, cuando ellos sean
exigibles (mismo art. 17 inc. 1°)”. (“Tratado de Derecho de
Minería”, Juan Luis Ossa Bulnes, cuarta edición actualizada,
Editorial Jurídica de Chile, 2007, páginas 96 y siguientes).
De lo dicho
precedentemente resulta que el derecho del concesionario a realizar
labores mineras no es un derecho absoluto y que por lo tanto la sola
calidad de titular de la concesión no es suficiente para ello, razón
por la cual se deben satisfacer las otras condiciones que el
legislador pueda establecer al efecto, las cuales deben analizarse en
el contexto del Código de Minería. Desde luego ello cobra
relevancia en lo que atañe a las pertenencias que se encuentran en
las situaciones que contempla el artículo 17 del Código de Minería,
en que además del derecho del Estado para usar, gozar y disponer del
mismo, tiene la necesidad de exigir las autorizaciones pertinentes
para que el concesionario pueda explorar y/o explotar las sustancias
minerales que existen dentro de los límites de la concesión.
Décimo tercero:
Que,
en consecuencia, al contrario de lo sostenido por el recurso, esa
autorización era necesaria para el concesionario, puesto que el
artículo 116 del Código de Minería, junto con entregarle a éste
los derechos exclusivos de explorar y de explotar libremente su
pertenencia, considera sin embargo que dicha facultad lo es con las
limitaciones que dicho precepto contempla, entre ellas las
autorizaciones que indica el referido artículo 17. Es así como
resulta que ese amplio derecho que concede la ley minera solo se
puede ejercitar, en el caso del actor, en la medida que cumpla con
las referidas autorizaciones.
Por otra parte y aun
cuando no es un aspecto jurídico abordado expresamente por el
tribunal sentenciador, no se encuentra asentado que el concesionario
haya constituido servidumbres mineras sobre el predio superficial,
para lo cual requería obtener previamente los permisos del artículo
17 del Código de Minería por afectar terrenos superficiales que
están en algunas de las situaciones contempladas en dicha
disposición.
Décimo cuarto:
Que
por otra parte no tiene asidero el argumento del recurrente que
supone anticipadamente que le serán denegados los permisos que no ha
solicitado, desconociendo que una resolución en esa dirección puede
ser impugnada conforme a la Ley de Bases de Procedimientos
Administrativos N° 19.880 mediante los recursos que establece la
ley; pudiendo el afectado interponer el de reposición ante la misma
autoridad y, cuando proceda, el recurso jerárquico ante el superior
correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que
haya lugar.
Décimo quinto:
Que,
en resumen, contextualizando los razonamientos del fallo y la
posición del recurrente, se debe
considerar que la sentencia no le ha desconocido el derecho
constitucional de que goza para explotar sus pertenencias mineras,
solicitar los permisos a que se refiere el artículo 17 del Código
de Minería y obtener servidumbres en el predio sirviente, beneficios
que deberán ser analizados por la autoridad respectiva y en su caso
declarados por el juez.
De esta forma no se
advierte, frente a las condiciones que se han señalado, que haya
existido una afectación ilícita a su titularidad de una concesión
minera que importe, conforme a los preceptos antes indicados, el
derecho a ser indemnizado, pues como se ha dicho, aparte de esa
titularidad, el concesionario debió satisfacer otras condiciones que
el legislador estableció, todo lo cual conduce a determinar que la
sentencia no ha cometido error de derecho cuando no dio lugar a la
indemnización impetrada por la demandante.
Décimo sexto:
Que
en este sentido y por estas circunstancias el recurso no puede
prosperar, por cuanto siendo el artículo 17 del Código de Minería,
en conjunto con el artículo 116 del mismo cuerpo normativo, los que
han sido correctamente aplicados e interpretados y que solucionan el
conflicto, las demás disposiciones de orden legal que se aprecian
como vulneradas no revisten importancia para el caso.
Por
estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos
764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo interpuesto por el demandante en su
presentación de fojas 590 en contra de la sentencia de treinta de
septiembre de dos mil trece, escrita a fojas 583.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
de la Ministra Sra. Sandoval.
Rol N° 13.140-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María
Eugenia Sandoval G., Sra. Gloria Ana Chevesich R., y el Abogado
Integrante Sr. Ricardo Peralta V. No
firma, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
el Abogado
Integrante señor Peralta
por estar ausente.
Santiago, 01 de abril de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a uno
de abril de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
