Santiago,
uno de abril de dos
mil catorce.
VISTOS Y TENIENDO
PRESENTE:
PRIMERO: Que
en estos autos Ingreso Corte N° 9219-2012, a fojas 113 comparece al
abogado Ignacio Quiñones Sotomayor, en representación convencional
de “Anglo American Sur S.A.”, ambos con domicilio en Av. Pedro de
Valdivia N° 291, Santiago, quién de conformidad al lo dispuesto en
el artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades (LOC), deduce reclamo de ilegalidad en contra la
Municipalidad de Lo Barnechea, representada por su Alcalde don Felipe
Guevara Stephens, ambos con domicilio en Avda. Las Condes N° 14.891,
por haber dictado el Decreto Alcaldicio Nº 5077, de fecha 8 de
octubre de 2012, por medio del cual se restringe el horario de
tránsito de camiones, de carga pesada, peligrosa y vehículos que
establece el artículo 63 del Tránsito, por la Ruta G-21 en la
Comuna de Lo Barnechea, de acuerdo a los fundamentos de hecho y de
derecho, que expone.
En efecto, con fecha
7 de noviembre de 2012, se dedujo reclamo de ilegalidad ante el
Alcalde de la Municipalidad de Lo Barnechea, transcurrido el plazo
legal de 15 días, la referida autoridad no se pronunció por lo que
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 151 c) de la LOC, se
consideró rechazado el reclamo. Por ello se recurre ahora ante esta
Corte a fin que se resuelva lo que solicita el reclamante. Agrega que
el reclamo es procedente, por cuanto se trata de de una Resolución
de la Municipalidad; ella es, a juicio del reclamante, ilegal; afecta
a todos los habitantes de la comuna y agravia directamente al actor
en el desarrollo de una actividad económica lícita; y, por último,
se deduce dentro del plazo legal.
Argumenta luego, que
se trataría de una expresa prohibición de circulación para
camiones que tienen determinadas características, con lo que prohíbe
su tránsito, limitando el transporte que realiza la faena minera
“Los Bronces”, la que tiene como única vía de acceso, la
mencionada ruta G-21,
concentrando el flujo de camiones en horario nocturno, aumentando la
peligrosidad de la vía.
Por ello, reclama el actor señalando que la Municipalidad habría
vulnerado los principios de legalidad y de competencia, por cuanto
ella no se encontraría facultada para establecer mediante ordenanzas
locales, limitaciones o restricciones a la circulación de vehículos
por vías que revisten el carácter de caminos públicos, ello, en
armonía con lo establecido en los artículos 2 de la Ley 18.575, que
dispone que: “los
órganos del estado someterán su acción a la Constitución y a las
leyes y no tendrán mas atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico”,
y 3° letra d) de la Ley N° 18.695 que indica:
“corresponderá
a las municipalidades, de su territorio, las siguientes funciones
privativas:
d)
Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos,
dentro de la comuna en la forma que determinen las leyes y las normas
técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo.”.
De otra parte,
sostiene que el Ministerio de Transportes ya había regulado esta
materia mediante Resolución N° 1, de 1996, y el acto que se
cuestiona es contrario a dicha disposición. Refiere, además, que la
Ley del Tránsito N° 18.290, en su artículo 163, establece en forma
excepcional la facultad de la Municipalidad para regular horarios, y
que de acuerdo a ello, se han dictado ordenanzas para establecer la
jornada de retiro de residuos domiciliarios, pero dicha norma no es
aplicable para el caso de tránsito de camiones de la industria
minera en zonas interurbanas, como es el caso de la ruta G-21.-
Agrega,
que la ruta en cuestión es un camino, un bien de uso público de
conformidad con los artículos 24 y 30 del D.F.L. N° 850 de 1997,
del Ministerio de Obras Publicas, y por tanto, corresponde al
Presidente de la República regular su tránsito mediante un
reglamento, cuya administración y conservación se encuentra
entregada al Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección
de Vialidad. Por lo demás, afirma, la ruta G-21 acaba de ser
incorporada al sistema de concesiones del Ministerio de Obras
Publicas, lo que ratifica que su administración no se encuentra
entregada a la Municipalidad.
Así,
entonces, señala el libelo, el acto impugnado, vulnera los
principios de legalidad y competencia, por cuanto los municipios no
son competentes para regular estas materias, sino el Ministerio de
Transporte y Telecomunicaciones; la facultad de regular horarios, no
corresponde al tránsito de las carreteras, y especialmente la ruta
G-21, ello compete al Presidente de la República y al Ministerio de
Obras Públicas. Asimismo se ha infringido el principio de reserva
legal ya que la Ordenanza aludida, establece limitaciones y
prohibiciones para el ejercicio de derechos constitucionales.
, como la libertad de movilización, libertad de trabajo, el derecho
a desarrollar cualquier actividad económica, y el derecho de
propiedad.
El decreto
alcaldicio no sería sólo ilegal sino también arbitrario, pues las
actividades que desarrolla la reclamante, incluida la actividad de
transporte, forman parte de un proyecto que fue aprobado por diversas
resoluciones de calificación ambiental y, en particular, la
Resolución de Calificación Ambiental contenida en la Res. Ex. N°
3159-2007, de 26 de noviembre de 2007, de la Comisión Nacional del
Medio Ambiente, que calificó el Estudio de Impacto Ambiental del
Proyecto “Desarrollo Los Bronces”, en
el que en su considerando 11.2. se refiere específicamente al
“tránsito
de Camiones en la ruta a Los Bronces”
estableciéndose una serie de obligaciones que la minera debe cumplir
y donde se establecen restricciones horarias para el flujo de
camiones que proveen de insumos a la faena minera. Además, la
decisión impugnada, en los términos que contiene, incrementaría el
riesgo de accidentes de tránsito, al exponer vehículos menores a
camiones de carga pesada y peligrosa en horario nocturno.
Finalmente, debe
hacerse constar que el decreto municipal tantas veces mencionado, no
establece la cuantía de las multas que se aplicarían en caso de
infracción, lo que constituye una clara vulneración a lo dispuesto
en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política de la
República, y 12 de la Ley Nº 18.695.
Por todo lo
anterior, pide se declare que el decreto alcaldicio Nº 5077 de 8 de
octubre, es ilegal, dejándose sin efecto en su integridad, con
expresa condenación en costas.
SEGUNDO:
Que, con fecha 13 de diciembre de 2012, por medio de resolución que
rola a fojas 135, se confirió traslado del reclamo, al señor
Alcalde de la. Municipalidad de Lo Barnechea. Luego con fecha 18 de
diciembre de 2012, según se lee a fojas 138, se denegó la orden de
ni innovar solicitada por la reclamante.
TERCERO:
Que a fojas 142, don José Luis Borgoño Torrealba, abogado, en
representación de la Municipalidad de Lo Barnechea, evacua el
traslado que le fuere concedido, solicitando que se niegue lugar al
reclamo, con costas.
En primer término,
señala que el 8 de octubre de 2012 se dictó el decreto alcaldicio
impugnado, el que aprueba la “Ordenanza
de regulación del horario de tránsito de camiones de carga pesada,
peligrosa y vehículos que establece el artículo 63 de la Ley del
Tránsito, por la Ruta G-21”.
Dicha Ordenanza fija un horario de circulación en la ruta G-21 para
camiones, remolques, tracto camiones o semirremolques, así como
otros de más de 10 mts. de longitud; entre las 20:00 y las 06:59
horas. Asimismo, para aquellos que transporten cargas peligrosas y
cargas indivisibles y que excedan las dimensiones o pesos
establecidos como máximos, entre las 00:00 y las 06:00. Exceptúa
de las limitaciones indicadas a los vehículos de emergencia, de
inspección fiscal, de la municipalidad y aquellos expresamente
autorizados por el Director del Tránsito y/o el Delegado del Centro
de Montaña. Agrega que esta regulación, responde a las necesidades
de la seguridad en el tránsito y de los residentes en las zonas
colindantes con la vía.
Señala, en primer
lugar, que la garantía constitucional establecida en el artículo 19
Nº 7,
de la Constitución Política de la República,
se refiere a la libertad de toda persona a desplazarse y no al
desplazamiento de vehículos de gran tamaño.
A su vez, afirma que
conforme al artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades N° 18.695, la administración de cada comuna o
agrupación de comunas recae sobre la Municipalidad, y que en dicho
contexto, el alcalde en uso de sus facultades, ha buscado resguardar
a la comuna y sus habitantes en una actuación ajustada a derecho, y
de toda lógica, atendido la magnitud del tránsito, el tamaño y
cargas de los vehículos cuya restricción se establece en la
cuestionada ordenanza, la que ha tenido como único objetivo la
seguridad de la comunidad local.
Por su parte,
argumenta que el artículo 4 letras h) y j), de la norma citada,
establece la facultad de la Municipalidad de desarrollar funciones
relacionadas con el transporte y transito públicos, y con la
seguridad. Y a su vez, el artículo 5 letra d) dispone que para el
cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán dictar
resoluciones obligatorias con carácter general y particular,
definiendo en el artículo 12 las ordenanzas como normas generales y
obligatorias aplicables a la comunidad, en las se podrá establecer
multas para los infractores cuyo monto no excederá de 5 UTM, las que
serán aplicadas por los Juzgados de Policía Local correspondientes.
Respecto de la
garantía contemplada en el artículo 19 Nº 21, que invoca la
reclamante, hace presente que la misma se encuentra subordinada a
otras normas que la complementen, y que no resulta procedente invocar
dicha garantía para sustentar la vulneración de normas legales,
administrativas y municipales.
En cuanto a la Ley
del Tránsito Nº 18.290, señala que el reclamante no invoca en su
escrito el artículo 112, que otorga a las Municipalidades las
facultades para señalizar las entradas y salidas de las vías de
tránsito restringido, agregando que, por su parte, el artículo 113
otorga potestades al Ministerio de Transportes que no son
incompatibles con las otorgadas a las Municipalidades, mencionadas en
el artículo anterior.
Asimismo, expone que
en caso de incompatibilidad entre las normas de tránsito y la Ley
Orgánica de Municipalidades, que otorga al municipio facultades en
materias de tránsito, debe primar esta última, porque sin perjuicio
de la jerarquía normativa, se trata de una norma promulgada con
posterioridad a la Ley Nº18.290, por lo que se habría producido una
derogación tácita de esta última norma.
Señala, que el dar
lugar a la solicitud de la reclamante implicaría el absurdo de que
las facultades de la Municipalidad se encontrarían acotadas a las
vías locales exclusivamente internas y no a las de acceso, y que en
el evento de aplicar el decreto alcaldicio sólo a vías locales se
generaría un caos al no poder ingresar vehículos por esas vías.
Agrega
que para resguardar la seguridad de la comuna, la de los propios
conductores de los vehículos de gran tamaño, de los de vehículos
menores y de los residentes del sector, “no
puede circunscribirse a un contexto aislado que no tenga conexión
efectiva con las vías locales, el tránsito ha de ser coherente lo
cual permite la regulación, precisamente, de las vías de acceso,
como resulta ser el caso de la ruta G-21.”.
Finalmente, pide se
tenga por evacuado el traslado, resolviendo conforme a derecho y, en
definitiva negando lugar al recurso, con costas.
CUARTO:
Que, a fojas 147 de los autos, se tuvo por evacuado el traslado
conferido al municipio reclamado y, en consideración a que esta
Corte declaró que no existían puntos sustanciales, pertinentes y
controvertidos, respecto de los cuales recibir la causa a prueba,
atendido lo dispuesto en el artículo 140 letra f) de la Ley N°
18.695, dispuso pasaran los antecedentes al Fiscal Judicial para que
emita el dictamen respectivo.
QUINTO:
Que, a fojas 148 fue evacuado el dictamen solicitado, emitido por la
Fiscal Judicial Sra. Beatriz Pedrals García de Cortázar, quién
concluyó su informe señalando: “…
estimando
que el acto administrativo reclamado, fue dictado fuera de los
márgenes previstos por la ley, esta Fiscal Judicial, es de opinión
de acoger el Reclamo planteado en lo principal de fs. 113 dejando sin
efecto el Decreto Alcaldicio N° 5077 de 8 de octubre de 2012, de la
Ilustre Municipalidad de lo Barnechea.”.
SEXTO:
Que, en resolución de fojas 151, se dispuso se trajeran estos en
relación, para luego procederse a la vista de la causa, en audiencia
en la que hicieron uso de estrados, los apoderados de ambas partes.
SÉPTIMO:
Que, analizado el libelo de traslado evacuado por el Municipio, esta
entidad en momento alguno señala con precisión las normas legales
que la autorizan de forma expresa pare regular materias como aquellas
contenidas en la Ordenanza reclamada. Ello es especialmente relevante
al encontrarse frente a materias de orden público, en las cuales
solo se puede hacer aquello que está expresamente permitido por la
ley, conforme lo señala el texto constitucional.
El municipio
reclamado intenta fundamentar el contar con atribuciones para dictar
esta ordenanzaza, a partir de las atribuciones generales que la
constitución y la ley asigna a las municipalidades, haciendo una
interpretación muy interesada de ellas para obtener el fin que se
propuso, esto es, regular el tránsito en caminos públicos,
naturaleza que, obviamente tiene la ruta G-21, a la que se refiere el
instrumento impugnado. La citada ruta, tiene el carácter de camino
público de conformidad a la ley orgánica del Ministerio de Obras
Públicas, cuyo texto consta en el D.F.L. N° 850 de 1997 de dicho
Ministerio, correspondiendo al Presidente de la República por medio
de reglamento, regular el tránsito público a través de él,
haciendo cargo de su administración y conservación al Ministerio de
Obras Públicas, específicamente a su Dirección de Vialidad. Así,
los
artículos 18, 24 y 30 del referido D.F.L. se refieren a la materia
indicada, excluyendo la actuación de los municipios, que según el
artículo 3, letra d) de la Ley 18.695, debe aplicar las
disposiciones sobre transporte y tránsito, en la forma que
determinen las leyes y normas dictadas por el ministerio respectivo.
OCTAVO:
Que luego de lo dicho en el motivo anterior, resulta que la
Municipalidad de Lo Barnechea no tiene competencia para regular, por
medio de Ordenanzas Municipales, los horarios del tránsito de
camiones y otros vehículos pesados, por la señalada Ruta G-21. La
regulación del transporte público, es materia de ley pudiendo ser
complementada por disposiciones de naturaleza técnica emanadas de la
autoridad sectorial respectiva, en el caso sub judice, el Ministerio
de Transportes, disposiciones éstas que las municipalidades deben
acatar y limitarse a aplicar. Este criterio ha sido reiterado en
diversos pronunciamientos de la Contraloría General de la República.
NOVENO:
Que el municipio reclamado invoca determinadas disposiciones de la
Ley del Tránsito N° 18.290, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado está fijado por el D.F.L. N° 1 de 27 de diciembre de
2007 del Ministerio de Transportes y omite otras, en particular se
deben mencionar sus artículos 3, 112 y 113, que establecen lo
siguiente:
Art.
3, incisos primero y tercero: “Las
Municipalidades dictarán las normas específicas para regular el
funcionamiento de los sistemas de tránsito en sus respectivas
comunas. … Tales normas serán complementarias de las emanadas
del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, no pudiendo
contemplar disposiciones contradictorias con las establecidas por
dicho Ministerio”.
Art.
112: “En
las vías de tránsito restringido, la circulación de vehículos y
de peatones se hará como lo determine la autoridad y se podrá
entrar o salir de ellas solamente por los lugares y en las
condiciones que la Dirección de Vialidad o las Municipalidades, en
su caso, establezcan mediante la señalización correspondiente”.
Art.
113: “El
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá prohibir, por
causa justificada, la circulación de todo vehículo o de tipos
específicos de éstos, por determinadas vías públicas. Esta
facultad será ejercitada de oficio o a petición de las
Municipalidades o de la Dirección de Vialidad, según corresponda.
Sin
perjuicio de lo anterior, Carabineros de Chile queda autorizado para
adoptar, en forma transitoria, medidas que alteren el tránsito de
vehículos o su estacionamiento en las vías públicas cuando
circunstancias especiales lo hagan necesario”.
El
art. 3°, en lo transcrito, señala que las normas que dicten los
municipios son complementarias a las emanadas del Ministerio de
Transportes y no pueden ser contradictorias con aquéllas. Ello
fuerza a acudir a la LOC de Municipalidades N° 18.695, cuando le
asigna a los municipios “aplicar
las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de
la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas
de carácter general que dicte el ministerio respectivo”.
Para analizar el
artículo 112, se deberá considerar que se refiere a vías de
tránsito restringido. A este respecto la LOC 18.695 y el ya citado
D.F.L. N° 850, refieren que la Dirección de Vialidad del Ministerio
de Obras Públicas es la entidad competente si se trata de caminos
públicos y las municipalidades en el caso de calles y avenidas.
Finalmente, el art.
113 sólo tiene una interpretación posible y ella es contraria a la
que hace el municipio para fundar su Ordenanza. Solamente el
Ministerio de Transportes puede establecer prohibiciones para la
circulación de vehículos, como por lo demás, lo reiteran
pronunciamientos del órgano contralor. Esta facultad del Ministerio
podrá ser ejercida de oficio o a petición de las municipalidades,
lo anterior termina de despejar las dudas que pudieran suscitarse en
el sentido que si los municipios por si mismos, pueden normar estas
materias, resulta claro que sólo pueden solicitar a la autoridad
sectorial respectiva que lo haga.
DÉCIMO:
Que del conjunto de normas analizadas, más un antecedente
jurisprudencial atingente, dictado en el recurso de protección
Ingreso Rol N° 4589-2006, debe desprenderse con toda claridad que,
al igual que en el fallo aludido “…
en materia de tránsito la ley entregó al Ministerio de Transportes
y Telecomunicaciones el gobierno de los caminos, calles y demás vías
públicas, rurales o urbanas, caminos vecinales o particulares
destinados al uso público, de todo el territorio de la República,
careciendo los entes municipales y Alcaldes de atribuciones o
facultades sobre los mismos”.
Por
lo anteriormente expuesto, debidamente considerada la opinión de la
Sra. Fiscal Judicial, el recurso de reclamación de autos deberá
prosperar, ser acogido y disponer que se deje sin efecto el Decreto
Alcaldicio Nº 5077, de fecha 8 de octubre de 2012, emanado de la
Municipalidad de Lo Barnechea, según se dirá en lo resolutivo.
Por estas
consideraciones y atendido, además, lo dispuesto en la Ley N°
18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, SE
ACOGE,
el recurso de ilegalidad deducido en lo principal de fojas 113, por
el abogado
Ignacio Quiñones Sotomayor, en representación convencional de
“Anglo American Sur S.A.”,
en contra de
la Municipalidad de Lo Barnechea, representada por su Alcalde don
Felipe Guevara Stephens,
por la dictación del Decreto
Alcaldicio Nº 5077, de fecha 8 de octubre de 2012, que contiene la
“Ordenanza
de regulación del horario de tránsito de camiones de carga pesada,
peligrosa y vehículos que establece el artículo 63 de la Ley del
Tránsito, por la Ruta G-21”;
el que se deja íntegramente sin efecto, sin costas.
Regístrese,
comuníquese y archívese en su oportunidad.
Redacción del
abogado integrante señor Asenjo.
Civil
(Ilegalidad) N° 9219 – 2012.
No firma la Ministra
señora Book, por ausencia, sin perjuicio de haber concurrido a la
vista y acuerdo de la causa.
Pronunciada
por la Tercera
Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago,
presidida por el Ministro señor Juan Manuel Muñoz Pardo, conformada
por la Ministra señora Jenny Book Reyes y el abogado integrante
señor Rodrigo Asenjo Zegers.
Autoriza el (la)
ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.
En
Santiago, a uno de abril de dos mil catorce, se notificó por el
estado diario la sentencia que antecede.
