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martes, 2 de septiembre de 2014

Nulidad de derecho público. Principio de juridicidad. Vicios que hacen procedente la nulidad de derecho público.

Santiago, veintiocho de mayo de dos mil catorce.

VISTOS:
En estos autos Rol Nº 21.948-2008 del Vigésimo Séptimo Juzgado Civil de Santiago, por sentencia definitiva de doce de diciembre de dos mil once, el referido tribunal rechazó la demanda de nulidad de derecho público interpuesta por Cynthia Rosa Flores Martínez en contra de la Resolución de Pensión AP-3530 de 20 de octubre de 2004 y de la liquidación de pensión de fecha 7 de enero de 2005, libradas por el Instituto de Normalización Previsional, como sucesor y continuador legal de la Ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas.

Apelada esa sentencia por la demandante, la Corte de Apelaciones de esta ciudad en fallo de veintiuno de noviembre de dos mil trece, la confirmó.
En contra de esta última decisión, la parte demandante dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que en un primer acápite del recurso de nulidad sustancial se denuncia la transgresión de lo dispuesto en los artículos 11, 19, 25 y 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis, que contiene el Estatuto Orgánico de la Ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas.
Explica que la infracción del artículo 11 se traduce en la falta de aplicación del mismo, toda vez que no obstante que esta norma dispone que estarán sujetos al Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis el personal que indica en dicho precepto, dentro del cual se encuentra la actora, tal disposición fue omitida por los sentenciadores, no obstante su vigencia, al igual que los artículos 19, 25 y 26 del mismo texto legal, que consagran como límite máximo de pensión uno equivalente al sueldo imponible ajustado en la forma prescrita en el artículo 19, esto es, igual al término medio de sus últimas 36 remuneraciones imponibles que percibió la demandante como funcionaria del Servicio Nacional de Aduanas.
En lo que toca a los artículos 25 y 26 del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, el primero de ellos fue conculcado en la medida que no obstante prescribir que "los imponentes a que se refiere esta ley y que hayan servido o hecho imposiciones por más de treinta años -cuyo es el caso de la actora- podrán jubilar con una pensión equivalente el sueldo ajustado al artículo 19", la sentencia impugnada no lo aplica, sino por el contrario, ajusta la pensión en base al límite máximo instituido por el artículo 25 de la Ley N° 15.386. Enseguida, y por lo mismo, expresa que también se vulnera el artículo 26 citado, en tanto reitera la existencia del límite máximo de pensiones refiriéndose al artículo 25 del mismo decreto, según se desprende de su lectura al señalar "no podrá exceder de la suma calculada en conformidad al artículo 19".
Segundo: Que seguidamente, en otro capítulo, se acusa la infracción de lo preceptuado en los artículos 13, 19, 22 y 52 del Código Civil.
Sostiene que la primera disposición, que consagra el principio de la especialidad de la norma, no fue considerada por los jueces del fondo, toda vez que a pesar de haber constatado que existía oposición entre el límite máximo del beneficio que establece el propio estatuto orgánico de la Ex Caja de Empleados Públicos, con aquel que consagra el artículo 25 de la Ley N° 15.386, desconocieron la norma específica que contempla para los imponentes del régimen previsional el primer estatuto referido.
Por su parte, afirma que se vulneró el artículo 19 inciso primero del Código Civil, puesto que no obstante el sentido de la ley en los artículos 11, 25 y 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis, los sentenciadores no aplicaron el claro y explícito mandato que contienen estos preceptos legales.
Luego, respecto del inciso primero del artículo 22 precitado, que a propósito de la interpretación de la ley señala que su contexto servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas la debida correspondencia y armonía, apunta que en esta materia existen otras normas del decreto aludido que consagran como límite máximo de pensión el que instituye dicho estatuto y no el previsto en el artículo 25 de la Ley N° 15.386.
Por último, se dice en este apartado que ha existido una errónea aplicación del artículo 52 del Código Civil, ya que se ha asumido implícitamente que el artículo 25 de la Ley N° 15.386 derogó las normas atinentes al límite máximo de beneficio que contempla el Decreto con Fuerza de Ley N° 1340 bis. Sin embargo, sostiene que no ha existido tal derogación, pues no hay ninguna referencia explícita a ella en el artículo 25 citado. Estima que tampoco concurre la hipótesis de una derogación tácita, toda vez que no se puede afirmar que las normas sean inconciliables entre sí, sino que por el contrario resultan perfectamente compatibles, en la medida que el artículo 25 establece un tope con límite máximo de pensión que rige a todos los imponentes de las antiguas cajas de previsión, siempre y cuando los regímenes previsionales con arreglo a los cuales se pensionaron no contemplen en sus leyes orgánicas un límite especial de beneficio, como ocurre en el caso de la actora.
Tercero: Que finalizando, la recurrente afirma que el fallo cuestionado conculcó lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la Ley N° 18.575 y 6° y 7° de Constitución Política de la República, lo que se produce cuando los jueces entienden que la nulidad derecho público sólo procede cuando se reprocha la falta de investidura legal del órgano o la incompetencia de éste o la existencia de vicios formales en la dictación de la resolución impugnada, mas no cuando se invoca la transgresión de ley. De este modo, en atención al rango constitucional del principio de legalidad que debe presidir los actos de la Administración del Estado, señala que no es acertada la tesis que descarta la violación de ley como causa idónea para provocar la nulidad de derecho público, sobre la base de argumentar que ella no se encuentra comprendida entre las irregularidades a que atribuye semejante efecto el artículo 7º de la Constitución Política.
Cuarto: Que refiriéndose a la sentencia que corresponde dictar de acogerse el presente recurso, indica la demandante que no puede perderse de vista que ha ejercido la acción de nulidad de derecho público y no la que emana del texto del artículo 4º de la Ley N° 19.260, de modo que no es posible oponer a aquélla la prescripción o caducidad que rige a la última norma citada. En todo caso, de considerarse aplicable el inciso 4º del artículo 4º de la Ley mencionada al caso en examen, debe tenerse presente que el otorgamiento de la pensión no puede entenderse contemporáneo a la resolución que concedió el beneficio de jubilación, que en la especie se verificó el 29 de octubre de 2004, sino que debe tenerse en cuenta el instante en que dicho beneficio fue totalmente tramitado, liquidado, pagado y, por ende, conocido por la actora. Este hecho, expresa, acaeció el día 7 de enero de 2005.
De este modo -termina señalando- sea que se atienda al plazo de cinco años previsto para la acción de nulidad de derecho público o, en su caso, de tres, en el evento de aplicarse el artículo 4º de la Ley N° 19.260, pero entendiendo por otorgamiento del beneficio el día en que éste es notificado al interesado y exigible para el mismo, dicho término se encontraría interrumpido por la presentación de la demanda ante el tribunal de Valparaíso (declarado incompetente) con fecha 27 de noviembre de 2004, notificada a la contraria el 29 del mismo mes y año.
Por lo anterior, estima que la sentencia de remplazo deberá revocar el fallo de primer grado y acoger la acción de nulidad de derecho público impetrada, declarando nula la Resolución AP-3530 y la liquidación de la pensión respectiva, ordenando la dictación de una nueva resolución de pensión y liquidación en sustitución de las anuladas, decretándose el pago de las diferencias resultantes con intereses y reajustes.
Quinto: Que para comprender el asunto a cabalidad, cabe señalar que la demanda de derecho público se fundamenta en la errada aplicación por parte del Instituto de Normalización Previsional del tope de beneficio que instituye el artículo 25 de la Ley N° 15.386, en circunstancias que el artículo 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1.340 bis es la norma llamada a regir el asunto, pues contempla el límite propio del Estatuto Orgánico de la Ex Caja Nacional de Empleados Público a la cual se encontraba afiliada la actora, yerro que en definitiva se tradujo en un detrimento patrimonial para esta última en tanto se ve reducida su pensión considerablemente, razón por la que solicita declarar la nulidad de derecho público tanto de la Resolución de Pensión como de la liquidación efectuada a propósito de la misma, disponiendo, en consecuencia, el pago de las diferencias resultantes con motivo del nuevo cálculo, reajustadas en conformidad al cien por ciento de la variación del índice de precios al consumidor, más intereses corrientes y costas de la causa.
Sexto: Que la parte demandada solicitó el rechazo de la acción ejercida en su contra, aduciendo que el acto administrativo no adolece de defectos que, a la luz del ordenamiento jurídico, ameriten la declaración de su nulidad, sin perjuicio de oponer, además, la excepción de caducidad de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 4° de la Ley N° 19.260, fundada en la circunstancia que, entre la fecha de la Resolución de que se trata y la notificación de la demanda, trascurrió en exceso el plazo de tres años previsto en la norma aludida.
Séptimo: Que resulta necesario consignar los hechos que los jueces de la instancia han dado por demostrados y no discutidos con motivo de la presente contienda jurisdiccional, y éstos son:
a) La demandante fue funcionaria del Servicio Nacional de Aduanas, encontrándose afiliada a la Ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas;
b) El Instituto de Normalización Previsional dictó con fecha 29 de octubre del año 2004 la Resolución de Pensión número AP-3530, por la cual determinó que la actora tenía derecho a una pensión de vejez ascendente a $772.422;
c) La demandada es competente para dictar la resolución impugnada;
d) No se ha alegado la existencia de vicios formales que afecten el acto en cuestión;
e) La demanda de autos se dedujo el 25 de agosto del año 2008 y fue notificada al demandado el 3 de octubre del mismo año.
Octavo: Que la sentencia de primera instancia –confirmada por el fallo de segundo grado- argumentó, primeramente, que los fundamentos de hecho expuestos por la demandante para solicitar la declaración de nulidad de derecho público se identifican con los que la Ley N° 19.260 en el inciso 3° de su artículo 4 ha previsto para proceder a la revisión de oficio o a petición de parte, en sede administrativa o judicial, del beneficio en cuestión.
Por otro lado, afirman los sentenciadores que en atención a que el vicio de nulidad se ha hecho consistir en una errónea aplicación de la ley por el órgano administrativo, sin que conste en el proceso que la demandante hubiere reclamado en conformidad a lo dispuesto en la norma mencionada en el párrafo que precede, y aun cuando existiera tal equívoca aplicación, dicha circunstancia no puede dar lugar a la declaración de nulidad pedida al no concurrir ninguno de los requisitos previstos en la Constitución Política de la República, puesto que no se ha alegado que el acto emane de órgano incompetente, sin investidura regular de sus integrantes o que no se haya procedido en la forma que prescribe la ley.
Por último, el fallo en examen declara la caducidad de la acción para reclamar, en conformidad al artículo 4º de la Ley N° 19.260, puesto que la actora no acreditó en estos autos haber deducido demanda dentro del plazo de tres años contados desde el 29 de octubre del año 2004.
Noveno: Que, como primer asunto, es menester dejar asentado que la nulidad de derecho público ha sido concebida dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un mecanismo instrumental adscrito al principio de juridicidad en que se deben inspirar las actuaciones de los órganos del Estado, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental y 2° de la Ley N° 18.575 de 1986, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuya consecuencia se traduce en la ineficacia de lo obrado en contravención a ese criterio orientador de la actividad estatal.
Décimo: Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién citadas, los sentenciadores del grado efectivamente incurrieron en error al estimar que la nulidad de derecho público no puede sustentarse en una errónea aplicación de ley, puesto que como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder.
De esta manera, conforme con los antecedentes consignados en los fundamentos anteriores de este fallo, es incuestionable que de las irregularidades recién enumeradas que afectan al acto administrativo, la alegada en este proceso es aquella referida a la violación de ley; vicio que se configura cuando, entre otras hipótesis, el contenido del acto impugnado no concuerda con aquél que se ha previsto por la ley en cuya virtud se ha dictado.
Hasta aquí, las cavilaciones de esta Corte armonizan con el reproche jurídico que la recurrente ha dirigido contra lo sentenciado por el tribunal de segundo grado; sin embargo, conforme se explicará a continuación, la casación de fondo intentada no podrá prosperar.
Undécimo: Que como ha podido advertirse de los antecedentes expuestos, en el juicio de autos se han propuesto por la actora de forma conjunta dos pretensiones: una, consistente en la declaración de nulidad de derecho público de la mencionada Resolución de Pensión AP N° 3530; y otra, consecuencial de la anterior, de claro contenido patrimonial, por medio de la cual se persigue que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la existencia de perjuicios que a dicho litigante habría irrogado el acto administrativo que considera viciado.
Duodécimo: Que conforme a lo señalado, y como ha resuelto reiteradamente esta Corte Suprema, entre las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquellas que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular. “Las primeras, pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas -patrimoniales- presentan la característica de ser declarativas de derechos (…)”. (considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en los autos Rol N° 1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
Decimotercero: Que estas acciones declarativas, también denominadas de “plena jurisdicción”, por cuanto el tribunal puede hacer todo lo que corresponda para declarar un derecho a favor de un particular, incluso declarar la nulidad del acto con tal objeto, y que son de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción o extinción de las acciones por el transcurso del tiempo a las reglas que contempla la normativa pertinente.
Es por ello que lo que en realidad prescribe no es la nulidad de derecho público, sino la acción declarativa de derechos a favor del particular. Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal sujetos a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil y en las leyes especiales que regulan la materia. 
Decimocuarto: Que corresponde, entonces, analizar el carácter de las acciones ejercidas en esta causa a fin de constatar si se está frente a una genuina acción de nulidad de derecho público según la categorización anterior.
Al respecto, según se señaló, del petitorio de la demanda es posible constatar que la actora ha solicitado que se declare la nulidad de derecho público del acto denunciado y que, en consecuencia, se dicte una nueva resolución de pensión o bien se modifique la existente, así como también la liquidación de la misma que consigna un monto inferior al que, a su entender, corresponde legalmente, disponiendo además el pago de las diferencias resultantes en virtud del nuevo cálculo, más reajustes e intereses. Luego, es posible advertir que la acción deducida es declarativa de derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía para los efectos de pedir se revise el beneficio concedido, en los términos que dispone el inciso 3° del artículo 4° de la Ley N° 19.260 y, como tal, se encuentra sometida a las reglas que regulan esa materia, en particular, la caducidad y/o prescripción de la acción que la ley contempla para estos efectos.
         Decimoquinto: Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real acción procesal intentada, en que la declaración de nulidad de derecho público sólo es funcional al reconocimiento de un derecho subjetivo y la consecuencial prestación que de ello derive, mediante la modificación de la resolución de pensión, era menester que el recurso de nulidad atacara la declaración de caducidad de esa acción que también sustenta el rechazo de la demanda.
           Decimosexto: Que, sin embargo, del tenor del arbitrio en estudio queda en evidencia que éste no ha pretendido, como debió hacerlo, que la sentencia que impugna haya incurrido en errores de derecho por infracción a la preceptiva legal que sustentó el rechazo del libelo, la que no se denunció como vulnerada, pese a constituir, como se ha visto, uno de los fundamentos jurídicos para resolver la controversia en la forma en que se hizo. De lo dicho se sigue que siendo la casación de fondo un recurso de derecho estricto, en el cual deben expresarse en qué consisten los errores de derecho de que adolece el fallo recurrido y de qué modo esas infracciones de ley influyen sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, artículos 767 y 772 del Código de Procedimiento Civil, con lo apuntado y de la manera en que ha sido construido el arbitrio de casación, no cabe sino entender que éste revela que la recurrente no cuestiona la norma decisoria litis que exhibe el fallo cuya anulación pide, encarnada en lo preceptuado en el artículo 4° de la Ley N° 19.260.
De consiguiente, aun en el evento de que esta Corte concordara en que se cometieron los yerros de derecho denunciados, tendría no obstante que declarar que los mismos no influyen en lo dispositivo de la sentencia, desde que las normas que regulan lo pretendido en el juicio no han sido consideradas a la hora de puntualizar las infracciones preceptivas señaladas en el libelo recursivo que se examina.
Lo antedicho es decisivo para concluir que el arbitrio de nulidad en estudio no puede prosperar. 

De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 767, 768, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 265 contra la sentencia de veintiuno de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 264.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.

Rol N° 17.285-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y Sra. María Eugenia Sandoval G. Santiago, 28 de mayo de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiocho de mayo de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.