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lunes, 23 de mayo de 2016

Reclamación en contra de la Unidad de Análisis Financiero. I. Procedimiento administrativo no contempla la fijación de puntos de prueba. Fijación de puntos de prueba no puede limitar el derecho de los interesados a aducir alegaciones y aportar pruebas en el procedimiento administrativo. II. Concepto de motivo del acto administrativo. Control del motivo por los tribunales constituye el control de legalidad del acto administrativo. Ilegalidad del acto administrativo por la incoherencia entre el cargo formulado y la sanción aplicada

Santiago, cinco de mayo de dos mil dieciséis. 

VISTOS:

Y se tiene en su lugar y además presente:
PRIMERO: Que la sociedad Santander S.A. Corredores de Bolsa, hoy Santander Corredores de Bolsa Limitada, ha deducido recurso de apelación en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago que rechazó el reclamo de ilegalidad presentado por su parte en contra de las Resoluciones Exentas D.J. N°109.-461-2015 de 29 de Julio de 2015 y N°109-398-2015 de 26 de Junio de 2015 de la Unidad de Análisis Financiero, en adelante, UAF.

SEGUNDO: Que la apelante fundamenta el recurso en el agravio que le provocan diversos errores en que incurrió el fallo en contra del cual se alza, a saber: omite fundamentar las razones por las cuales los sentenciadores adquieren su convicción en el procedimiento sancionador respecto del cual se ha deducido el recurso de reclamación y, por tanto, infringen el artículo 170 número 4 del Código de Procedimiento Civil y el Auto Acordado de esta Corte Suprema sobre la forma de las sentencias del año 1920;
considera ajustada a derecho la fijación de puntos de prueba en un procedimiento administrativo sancionador, no obstante la carencia de norma que lo autorice a ello y la existencia de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional en sentido contrario. Todo ello se traduce en una infracción a lo prescrito en el artículo 22 de la Ley N° 19.913 y 35 de la Ley N° 19.880;
considera ajustado a derecho que la UAF declare inadmisible un recurso administrativo de reposición no obstante ser aplicable supletoriamente la Ley N° 19.880 y directamente aplicable el artículo 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, todo lo cual ha redundado en una indefensión manifiesta de la apelante en el procedimiento administrativo sancionador; 
omite pronunciarse respecto de la improcedencia de sancionar a la apelante respecto del primer cargo formulado, no obstante la infracción a los artículos 3 y 5 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y al numeral décimo del artículo 10 del Código Penal que lo anterior significa y nada señala respecto de la improcedencia de sancionar a la sociedad respecto del segundo cargo formulado, no obstante la manifiesta incongruencia procedimental existente y que ello se traduce en una infracción del tenor del mismo del literal c) párrafo 4°, título IV de la Circular N° 49 de la Unidad de Análisis Financiero de 2012.
Finaliza solicitando se revoque la sentencia apelada y se dé lugar al recurso de reclamación, con costas.
TERCERO: Que las alegaciones de la UAF en relación con los agravios de la apelante, en síntesis, son los siguientes: 
a) la motivación del fallo se encuentra en el considerando cuarto que establece lo referido a la competencia de la UAF y el principio del debido proceso;  
b) en cuanto a la fijación de puntos de prueba, invoca lo dispuesto en el artículo 22 N°5 de la Ley N° 19.913 y señala que éstos son coincidentes con los cargos, que la reclamación es extemporánea y que no se afectó el derecho a defensa de la apelante;
c) en lo referido al recurso de reposición indica que el artículo 23 de la Ley N° 19.913  establece la procedencia de este recurso sólo en contra de la resolución que pone término al procedimiento sancionatorio, por lo cual no se aplica la Ley N° 19.880 en forma supletoria;
d) añade que de ser aplicable la ley antes mencionada, por lo dispuesto en el artículo 5° de la misma, tampoco el recurso era procedente.
Aduce también la extemporaneidad;
e) en lo relativo a los cargos formulados cabe distinguir: 
1.- falta de dolo o culpa: el incumplimiento de Circulares de la UAF, la verificación de su incumplimiento y su acreditación en el procedimiento administrativo, es título suficiente para imponer la sanción.
2.- la coherencia del segundo cargo relativo a Personas Políticamente Expuestas, PEP: el cargo original se refería a la existencia de un procedimiento y a la aplicación del mismo, y la resolución reclamada se pronuncia respecto de ambos.
El procedimiento del Manual Preventivo de la sociedad imponía un umbral para su aplicación, que no se condice con las normas vigentes.
CUARTO: Que los sentenciadores rechazaron el reclamo de ilegalidad considerando que la acción entablada, por ser de derecho estricto, sólo procede en caso de infracción de ley, cuando ésta cause un perjuicio al recurrente, concluyendo al efecto, luego de subsumir los hechos en las normas jurídicas, que nada ilegal ha sucedido.
Concluyen que el proceso administrativo se desarrolló dentro del ámbito de la competencia de la UAF y que se observó el principio del debido proceso.
QUINTO: Que del análisis de la copia del expediente administrativo sancionador acompañado por la UAF a fojas 136, es posible dar por establecido los siguientes hechos: 
1.-Por Resolución Exenta D.J. N°108-860-2014 de 10 de diciembre de 2014 la UAF resuelve formular los siguientes cargos: 
a) Incumplimiento del numeral iii), párrafo 3°, Titulo III de la Circular N°49 de 2012, relativo a la obligación de los sujetos obligados de solicitar a sus clientes por operaciones sobre los US $ 1.000, o en su equivalente en otras monedas, un conjunto de antecedentes que deben constar en una ficha de cliente. 
El cargo formulado se fundamenta en el hecho de haberse advertido en la fiscalización que el formato de ficha de los clientes personas jurídicas no contiene un campo relativo al giro de la empresa, conforme lo exige expresamente la referida Circular, constatándose en la fiscalización que de 8 fichas de clientes, de las cuales dos correspondían a personas naturales, no contenían la información correspondiente a profesión, ocupación u oficio. 
b) Incumplimiento de lo previsto en el literal c, párrafo 4°, Título IV, de la Circular UAF N°49, en lo relativo a contar con un procedimiento y aplicarlo permanentemente para definir el motivo de la operación, la fuente de riqueza, y la fuente de los fondos de los clientes y beneficiarios reales identificados como PEP. 
Sostiene que el cargo formulado se fundamenta en el hecho de haberse constatado durante la fiscalización y considerando asimismo los antecedentes remitidos por el sujeto obligado con posterioridad a ésta, que éste no contaba y aplicaba a la fecha de la fiscalización con un procedimiento para definir la fuente de la riqueza o el origen de los fondos de los clientes identificados como PEP. 
2.-Con fecha 26 de diciembre de 2014, la sociedad evacuó los descargos y solicitó la apertura de un término probatorio. 
3.-A fojas 405 del expediente administrativo la UAF tiene por evacuado los descargos, abre un término probatorio y fija puntos de prueba: 
a) Efectividad que Santander S.A Corredores de Bolsa, a la fecha de la fiscalización realizada, daba cumplimiento a lo dispuesto en el numeral iii), del párrafo 3°, Título III, de la Circular UAF N°49, de 2012, en cuanto que la ficha de cliente para personas jurídicas, requerida en operaciones sobre los US $1.000 o su equivalente en otras monedas, contenía el campo para indicar el giro del cliente.
b)  Efectividad que Santander S.A Corredores de Bolsa, a la fecha de la fiscalización realizada, daba cumplimiento a lo dispuesto en el literal c), del párrafo 4°, Título IV, de la Circular UAF N°49, de 2012, en lo relativo a contar y aplicar en cada operación de sus clientes PEP, un procedimiento para definir el motivo de la operación, la fuente de la riqueza, y la fuente de los fondos de los clientes y beneficiarios reales identificados como PEP.
4.-A fojas 408, la sociedad deduce recurso de reposición administrativa en contra de la resolución que abre un término probatorio, en la parte que fijó puntos de prueba. 
5.-A fojas 414 la UAF declaró inadmisible el recurso de reposición deducido. 
6.-A fojas 426 la sociedad acompaña copia de “Manual de Prevención de Blanqueo de Capitales y del Financiamiento del Terrorismo”. 
7.-Con fecha 26 de junio de 2015 la UAF dicta la Resolución Exenta N° 398-2015 que pone término al procedimiento administrativo sancionador, imponiendo a la sociedad una amonestación escrita por el primer cargo formulado y una multa de 250 Unidades de Fomento en relación con el segundo. 
SEXTO: Que en lo que interesa al análisis, en relación a la incoherencia entre los cargos formulados y la sanción aplicada, se establece en la resolución sancionatoria que la apelante tiene Manual de Prevención, pero que éste impone un umbral para la exigencia de la declaración del origen de los fondos que no se condice con la normativa respecto de los clientes PEP que requieren de medidas con prescindencia de cualquier umbral.
En razón de lo anterior, se considera que “no cuenta con un procedimiento que cumpla a cabalidad con la normativa vigente…”.
SEPTIMO: Que, en primer lugar, para efectos de un análisis lógico de los distintos aspectos jurídicos planteados en este recurso, es pertinente referirse al ámbito de la competencia de los tribunales llamados a resolver el recurso de reclamación. 
Como es sabido, la resolución sancionatoria reclamada  
es un acto administrativo y, como tal, la ilegalidad “que puede acarrear su anulación puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defecto de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos, y violación de la ley de fondo aplicable” (C.S. Rol N° 1.119-2015; en el mismo sentido Roles Nros. 35.490-2015 y 20.383-2015).
OCTAVO: Cabe descartar desde ya la posible ilegalidad de la resolución sancionatoria por la ausencia de investidura regular, incompetencia y desviación de poder, razón por la cual para decidir el asunto sometido a decisión de esta Corte cabe analizar lo relativo a los defectos de forma, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo aplicable.
NOVENO: Que en lo que dice relación con los defectos ocurridos en la tramitación del procedimiento, la apelante denuncia dos: la fijación de puntos de prueba y
la procedencia del recurso de reposición en la tramitación del procedimiento.
En cuanto a la normativa aplicable a la resolución de los aspectos antes consignados, es del caso reiterar el criterio que esta Corte ha manifestado respecto de la aplicación de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos en aquellas materias no previstas especialmente en una ley especial que regule una materia, en el caso, la Ley N° 19.913 (C.S. Roles Nros. 5.318-2008; 29.714-2014; 24.069-2015; 24.061-2015).
DÉCIMO: Que en lo relativo a la ilegalidad denunciada relativa a la fijación de puntos de prueba, cabe mencionar lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley N° 19.880, que establece: “Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en conciencia.
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
 El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.
Los fundamentos de la UAF para fijar puntos de prueba radican en que la determinación de éstos es la manera concreta de aplicar el mandato legal de abrir un término probatorio y en que no podría discernir si resultan pertinentes y conducentes los medios probatorios ofrecidos por la empresa en sus descargos y como consecuencia de ello fundar una decisión sobre los mismos en base a la defensa planteada según lo dispuesto por el inciso 5° del artículo 22 antes citado.
Por su parte, la apelante alega que la interpretación de la UAF del artículo 22 de la Ley N° 19.913 vulnera el artículo 7° de la Carta Fundamental, toda vez que ni la norma citada ni el artículo 35 de la Ley N° 19.880 otorga a la UAF la potestad de fijar los hechos substanciales y controvertidos en un procedimiento sancionatorio.
Cita al respecto la sentencia del recurso de inaplicabilidad del Tribunal Constitucional, rol N° 2.682-14, que establece que cabe descartar el incumplimiento de un deber  cuando no se fijen puntos de prueba en el término probatorio en un procedimiento administrativo, puesto “que la ley no ha consagrado expresamente, de acuerdo con el principio de juricidad que rige el actuar de los órganos del Estado, en cuya virtud en ejercicio de sus competencias deben proceder ‘en la forma que prescriba la ley’, según el artículo 7° inciso primero , de la Carta Fundamental”, y que la fijación de los puntos de prueba “se corresponde con un 
modelo de procedimiento civil ordinario que resulta del todo impropio trasladar al ámbito de las sanciones administrativas”.
El artículo 10 inciso 1° de la Ley N° 19.880 preceptúa que: “Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio”.
 Una interpretación armónica de esta norma con las antes señaladas, esto es, los artículos 35 de la misma ley y 22 inciso 5° de la Ley N° 19.913, lleva a concluir que en el procedimiento administrativo el legislador no contempló la fijación de puntos de prueba, estableciendo el derecho para producir todas las pruebas que se estimen conducentes a demostrar la veracidad de las alegaciones, sin perjuicio del rechazo de las que se estimen improcedentes o innecesarias.
Nada obsta, para una mayor claridad de la decisión que debe adoptar la UAF, la fijación de puntos de prueba, pero ello, no puede limitar el derecho de la sociedad a rendir las pruebas que estime pertinentes a fin de acreditar otros hechos o circunstancias no comprendidos en la determinación efectuada por la UAF.
UNDÉCIMO: Que en cuanto a la procedencia del recurso de reposición en la tramitación del procedimiento, el artículo 59 de la Ley N° 19.880 dispone en lo pertinente que: “El recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna; en subsidio, podrá interponerse el recurso jerárquico”.
Atendida la circunstancia que el régimen recursivo establecido en el artículo 23 inciso 1° de la Ley N° 19.913, dispone que: “En contra de las resoluciones de la Unidad que apliquen sanciones, se podrá interponer el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la ley Nº 19.880, dentro del plazo de cinco días, contado desde la notificación de la sanción…” debe aplicarse supletoriamente el artículo 59 antes citado, toda vez que el artículo 23 mencionado, sólo se refiere a la interposición del recurso de reposición en contra de la resolución que impone la sanción.
De lo razonado se colige la procedencia de interponer recurso de reposición en contra de la resolución que denegó la solicitud de la apelante de modificar la resolución que fijó puntos de prueba y abrió un término probatorio.
DÉCIMO SEGUNDO: Que la doctrina ha conceptualizado el motivo del acto administrativo “como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de hecho que se tuvieron para su dictación… como asimismo, la causa legal justificadora del acto administrativo”. (Bermúdez Soto, Jorge. “Derecho Administrativo General”. Editorial Legal Publishing Chile. 2011. Pág.118).
El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo expuesto, un control de legalidad del acto administrativo (C.S. Rol N° 1.119-2015).
DÉCIMO TERCERO: Que a la luz de lo precedentemente consignado conviene recordar el reproche que efectúa el apelante relativo a la incoherencia entre el segundo cargo formulado y la sanción aplicada, según lo establecido en el considerando sexto.
El segundo cargo se formula por el incumplimiento de contar con un procedimiento y aplicarlo permanentemente para definir el motivo de la operación, la fuente de riqueza y la fuente de los fondos de los clientes y beneficiarios reales identificados como PEP y se le sanciona en relación con este cargo porque en el Manual de Procedimientos se impone un umbral (US$22.000) para la exigencia de la declaración de origen de los fondos, de lo cual se concluye que “no cuenta con un procedimiento que cumpla a cabalidad con la normativa vigente”. 
De la sola lectura de los fundamentos del cargo formulado y de la resolución sancionatoria surge la evidencia que los hechos tenidos en vista para la adopción del acto administrativo son distintos de aquéllos anteriores a éste, de lo cual se deriva su ilegalidad.
En materia de imposición de sanciones por parte de la Administración, ello adquiere especial trascendencia, toda vez que el derecho a la debida defensa exige a ésta una conducta congruente en cuanto a los cargos que formula y los hechos por los cuales sanciona, única forma en la que puede configurarse la tipicidad exigible en esta materia.
DÉCIMO CUARTO: Que se desechará la concurrencia de un vicio en la aplicación de la ley de fondo y por tener los vicios antes reseñados la entidad y transcendencia suficientes se anulará el procedimiento sancionatorio. 

Por estas consideraciones y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y 24 de la Ley N°19.913, se revoca la sentencia apelada de veintinueve de diciembre de dos mil quince, y en su lugar se resuelve que se hace lugar a la reclamación deducida, por lo que se dejan sin efecto las Resoluciones Exentas D.J Nº 109-461-2015, de 29 de Julio  
de 2015 y Nº109-398-2015, de 26 de Junio de 2015, ambas objeto del presente reclamo.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra Sra. Sandoval. 

Rol Nº 5120-2016.

Pronunciado por la Primera Sala de Febrero de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Juan Eduardo Fuentes B., y Sr. Carlos Aránguiz Z. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar en comisión de servicios. Santiago, 05 de mayo de 2016. 
 
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a cinco de mayo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.