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domingo, 19 de mayo de 2019

Profesionales de la educación, régimen estatutario, disminución de remuneraciones y vulneración al derecho de igualdad .

Santiago, catorce de mayo de dos mil diecinueve. 

Vistos: 

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos quinto (5º) a octavo (8º), que se eliminan. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 

Primero: Que en estos autos compareció el abogado don Andrés Donoso Krauss, en representación de las educadoras diferenciales doña Bárbara Carolina Buzio Urrutia, doña Yasna Del Carmen Díaz Zapata, doña Andrea Juana Lira Mena, doña Jocelyn Patricia Lobos Pérez, doña Maribel Del Carmen López Ñanco, doña Carolina Paz Malhue Navarro, doña Karen Alejandra Romero Sánchez, Katherine Cecilia Ubilla Martínez y doña Marisa Magdalena Ulloa Ulloa, quien dedujo recurso de protección en contra de la Contraloría General de la República, en razón de haber emitido el Oficio Nº9469 de 5 de septiembre de 2018 que atiende la consulta que formularan sobre regularización laboral de funcionarias de la Municipalidad de La Granja y aplicación de las Leyes Nº 20.903, 20.804 y 20.964, acto que les fuera notificado el 11 de septiembre de 2018, alegando que constituye una vulneración grave a los derechos de propiedad e igualdad de las recurrentes, solicitando sea acogido, ordenándose a la recurrida que mande a la Municipalidad de La Granja a aplicar a las actoras la “planilla suplementaria” y mantenga sus remuneraciones en el monto que corresponde,  esto es, en el `promedio que la Ley Nº 20.903 establece, con costas. Explica que las recurrentes son funcionarias de la Municipalidad de la Granja, educadoras diferenciales, quienes en agosto del año 2017 presentaron a la Contraloría General una solicitud de pronunciamiento respecto de la naturaleza jurídica de la contratación y funciones desempeñadas por ellas y otros funcionarios, quienes hasta esa fecha estaban contratados bajo las normas del Código del Trabajo en virtud de un contrato indefinido. El 25 de octubre de 2017 por oficio Nº13.304 la recurrida ordenó a la Municipalidad de La Granja regularizar la contratación de las actoras en virtud de que debía aplicarse a su respecto la normativa del Estatuto Docente o D.F.L. 1 del año 1996 del Ministerio de Educación que contiene el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.070 y no el Código del Trabajo, para lo cual le concedió un plazo de 20 días. Añade que fruto de la referida regularización de las contrataciones el monto de las remuneraciones de las actoras disminuyó, actuación que importa una vulneración y menoscabo de sus Derechos Fundamentales, por lo que las afectadas realizaron nuevamente una nueva presentación a la Contraloría cuyo pronunciamiento es el que se recurre. Expone que, de acuerdo a la Ley Nº20.903 que aprobó la nueva carrera docente, se establece en ella un principio general que señala que ningún profesor recibirá en la carrera docente menos sueldo de lo que recibía hasta ahora y, si así resulta, la diferencia se pagará mediante una planilla suplementaria de ingresos, que estará a cargo del establecimiento. Finalmente, sostiene que las recurrentes se encuentran recibiendo por aplicación de esta nueva ley, menos sueldo que el recibían antes de ingresar al sistema de desarrollo profesional docente, lo que las perjudica en su derecho propiedad y constituye una discriminación y un atentado al principio de igualdad ante la ley. 

Segundo: Que la recurrida, informando, indica que no es posible aplicar en la especie el artículo 19 transitorio de la Ley Nº 20.903, por cuanto no concurre la hipótesis legal consistente en haber iniciado el proceso de transición de dicha ley, toda vez que en la especie la merma en las remuneraciones de las recurrentes acaeció por el paso del régimen convencional (contrato de trabajo) al régimen estatutario de la Ley Nº 19.070. Hizo presente que la conclusión a la que arriba se debe a que las recurrentes no cumplían con el requisito o al menos no acreditaron haber cumplido con el requisito de ingresar al sistema de la carrera docente de conformidad con el párrafo segundo de las normas transitorias de la Ley Nº20.903.  Alegó también la improcedencia del recurso de protección por no ser ésta una materia de naturaleza cautelar. Concluyó que tampoco existe ilegalidad ni arbitrariedad toda vez que ha emitido su dictamen conforme a las competencias asignadas por los artículos 6, 7 y 98 de la Constitución Política de la República y artículos 1,5 y 6 de la Ley Nº10.336 que la habilitan a emitir dictámenes jurídicos sobre las materias sujetas a su control, los que de acuerdo los artículos 9 y 19 de la última ley, son obligatorios para los órganos y servicios de la Administración fiscalizados por la Contraloría. 

Tercero: Que, además, se le solicitó informe al Jefe de la División Jurídica del Ministerio de Educación, quien expresó que la finalidad de la planilla suplementaria es mantener el nivel de rentas de los profesionales de la educación que percibían con anterioridad a la entrada al sistema desarrollo profesional docente siendo un resguardo frente a toda merma remuneratoria derivada del señalado proceso, pero no del detrimento que se pueda ocasionar a consecuencia de otra modificación en su contratación; la planilla suplementaria es un beneficio de derecho estricto que debe aplicarse sólo en los casos que la ley expresamente lo contempla. 

Cuarto: Que constituyen hechos no controvertidos por las partes:  A.- El 25 de agosto del año 2017 las actoras, junto con otros funcionarios dependientes de la Municipalidad de La Granja, solicitaron a la recurrida un pronunciamiento respecto de la naturaleza jurídica de las contrataciones y funciones que desempeñaban para el referido municipio, las que se encontraban sujetas al Código del Trabajo, a esa fecha. B.- El 25 de octubre de 2017 el organismo contralor respondió la presentación precitada, mediante el Oficio Nº 13.304 que, en lo que concierne al presente recurso, señaló lo siguiente: “Por consiguiente, en la medida que las interesadas en su calidad de profesionales de la educación ejecuten labores docentes especiales en un establecimiento educacional que forma parte del proyecto de integración escolar de la comuna de La Granja para el año en curso, se les deberá aplicar la normativa estatutaria que prevé la Ley Nº 19.070 y no el Código del Trabajo, lo que esa Municipalidad tendrá que regularizar a la brevedad, informando a este Órgano de Fiscalización dentro del plazo de 20 días, contados desde la recepción del presente oficio.” C.- La Municipalidad de La Granja procedió a regularizar la contratación de las recurrentes, según lo resuelto por la Contraloría General de la República, sin embargo, tal adecuación implicó la rebaja de las remuneraciones de las actoras, quienes vieron disminuidos sus emolumentos a partir del mes de octubre del año 2017. D.-Las actoras procedieron a pedir un segundo pronunciamiento al Organismo Contralor, haciendo presente que la orden de regularizar la contratación de ellas, sometiéndolas al régimen estatutario de la Ley Nº 19.070 implicó una merma de sus remuneraciones mensuales, circunstancia que contrariaba el principio incorporado en la Ley Nº20.903, y que postula que ningún profesor recibirá en la carrera docente menos sueldo de lo que ahora recibe, lo que se consagra mediante una planilla suplementaria de ingresos que está a cargo del establecimiento. Hicieron presente que no obstante estar recibiendo menos sueldo desde octubre de 2017, solicitaban la aplicación de la planilla suplementaria desde el mes de marzo de 2018, época desde la cual ingresaron al Sistema de Desarrollo Profesional Docente. E.- La recurrida respondió la solicitud anterior mediante el Oficio recurrido Nº 9469 de 25 de septiembre de 2018, negando lugar a la aplicación de la planilla suplementaria por cuanto argumentó que la merma reclamada por la parte recurrente no habría acontecido con ocasión del proceso de transición que reguló el párrafo 2º de las normas transitorias de la Ley Nº 20.903 sino como consecuencia de la modificación del régimen estatutario que ordenó previamente ese organismo de control. 

Quinto: Que, para resolver la controversia resulta útil traer a la vista las normas que regulan la materia. El artículo 1º, primera parte, de la Ley Nº 19.070 dispone: “Quedarán afectos al presente Estatuto los profesionales de la educación que prestan servicios en los establecimientos de educación básica y media, de administración municipal…”. Por su parte, el artículo 25 inciso 1 establece que: ”Los profesionales de la educación se incorporan a una dotación docente en calidad de titulares o en calidad de contratados”. Adicionalmente, el artículo 3 transitorio, inciso 1º, dispuso lo que sigue: “La entrada en vigencia de esta ley no implicará disminución de las remuneraciones de los profesionales de la educación del sector municipal que, actualmente, sean superiores a las que se fijen en conformidad al presente Estatuto”. Las normas anteriores deben ser complementadas con la Ley Nº 20.903 que crea el Sistema de Desarrollo Profesional, que de acuerdo al artículo 19 de la misma es el que tiene por objeto reconocer y promover el avance de los profesionales de la educación hasta un nivel esperado de desarrollo profesional, así como también ofrecer una trayectoria profesional atractiva para continuar desempeñándose profesionalmente en el aula. Esta nueva normativa contempla una disposición similar a la del Estatuto Docente, en el artículo décimonoveno transitorio en los siguientes términos: “La entrada en vigencia de esta ley no implicará la disminución de las remuneraciones de aquellos profesionales de la educación que ingresen al desarrollo profesional docente por la aplicación de las disposiciones transitorias del presente párrafo”. También conviene tener presente que el Párrafo 2° de la Ley Nº 20.903, que se denomina “Transición para los profesionales que se desempeñan en el sector municipal”, el artículo noveno prescribe que “Los profesionales de la educación que a la entrada en vigencia de la presente ley sean parte de dotaciones de establecimientos educacionales del sector municipal serán asignados a los tramos del desarrollo profesional docente establecidos en el Título III del Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 1996, del Ministerio de Educación, de conformidad a los artículos siguientes”. A su turno, el artículo decimoquinto transitorio de la ley en referencia, expresa que: “Aquellos profesionales de la educación que de conformidad con los artículos anteriores no puedan ser asignados a ningún tramo del desarrollo profesional docente, serán asignados transitoriamente al tramo profesional de acceso al Sistema de Desarrollo Profesional Docente, y percibirán la remuneración que le correspondería a un docente asignado al tramo inicial más la suma que le corresponda por concepto de planilla suplementaria, si procede, de conformidad al artículo décimo noveno transitorio”. 

Sexto: Que, de las normas transcritas pueden extraerse las siguientes conclusiones en miras a dar solución a la presente controversia: 1.- Los profesionales de la educación municipal que ingresan al sistema de desarrollo docente son aquellos que se encuentran en la dotación docente municipal sometida al régimen estatutario de la Ley Nº 19.070. 2.- Los profesionales de las dotaciones docentes de establecimientos educacionales del sector municipal deben ser asignados a los tramos de desarrollo profesional docente que regula el Estatuto Docente, vale decir, la asignación no es voluntaria en lo que respecta al ingreso. Tanto es así que quienes no puedan ser asignados a ningún tramo del desarrollo profesional docente, serán asignados transitoriamente al tramo profesional de acceso. 3.- Ambas normativas han establecido un principio general tanto en lo que respecta al ingreso a la dotación docente municipal cuanto al ingreso al sistema de desarrollo docente, en cuya virtud tales incorporaciones no pueden significar una reducción de las remuneraciones que hubieren estado percibiendo los profesionales de la educación. 

Séptimo: Que, aplicando dicho análisis a la situación de las recurrentes y considerando los elementos allegados a los autos, cabe concluir que no era posible negar a las recurrentes su derecho a percibir la misma remuneración que recibían antes de su incorporación al régimen estatutario de la Ley Nº 19.070, por lo siguiente: 1.- Las actoras solicitaron en su primera presentación ante Contraloría General, que se les aplicara el régimen de la Ley Nº 19.070 por cuanto en virtud de ello tendrían derecho a percibir las asignaciones y beneficios que la normativa docente les reconoce. 2.- A la fecha de la presentación antes aludida, ya se encontraba en vigor el Sistema de Desarrollo Profesional Docente establecido en la Ley 20.903. 3.- Las actoras fueron incorporadas a la dotación docente municipal de la comuna de La Granja en virtud de la orden dada por la recurrida en el Oficio Nº 13.304. 4.- La incorporación de las actoras al Sistema de Desarrollo Profesional Docente era obligatoria, como consecuencia de haber pasado a formar parte de la dotación docente municipal, de modo que no es posible desvincular el cambio estatutario con el ingreso al sistema precitado. 

Octavo: Que, en todo caso, la recurrida ha manifestado un parecer contrario en ocasiones anteriores, como se advierte en el Dictamen 92255 del año 2016 en que se afirma que: “No obstante lo anterior, al practicar la aludida regularización, el ente edilicio deberá considerar que el error de la Administración no puede ocasionar perjuicios a  la interesada, los que eventualmente se podrían generar entre las diferencias remuneratorias que percibió la interesada conforme a su contrato de trabajo, y aquellas que le correspondían de conformidad con lo dispuesto en la ley N° 19.070 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 37.373, de 2016)”. 

Noveno: Que si bien la actuación que se le reprocha a la recurrida, ha sido dictada dentro de la esfera de sus competencias de acuerdo a su Ley Orgánica Nº 10.336, debe ser calificada de ilegal por haber contradicho los artículos 3º transitorio del Estatuto Docente y 19 transitorio de la Ley Nº 20.903, así como sus propios pronunciamientos anteriores, vulnerando el derecho de igualdad de las recurrentes, garantizado en el numeral 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental, quienes han recibido un trato discriminatorio de parte del ente contralor al haber dejado de aplicar, en la especie, un principio vigente de nuestra legislación que postula que el cambio de normativa en materia educacional no puede perjudicar a los trabajadores con una disminución de sus remuneraciones y, por otro lado, al existir pronunciamientos anteriores en situaciones similares, en los que se advierte que la recurrida ha impuesto el acatamiento del referido principio, motivo por el que la acción cautelar debe ser acogida en los términos que se indicarán en lo resolutivo del fallo.  Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte Suprema sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de dieciocho de diciembre de dos mil dieciocho, pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago, y, en su lugar, se acoge el recurso de protección interpuesto por don Andrés Donoso Krauss, en representación de doña Bárbara Carolina Buzio Urrutia, doña Yasna Del Carmen Díaz Zapata, doña Andrea Juana Lira Mena, doña Jocelyn Patricia Lobos Pérez, doña Maribel Del Carmen López Ñanco, doña Carolina Paz Malhue Navarro, doña Karen Alejandra Romero Sánchez, Katherine Cecilia Ubilla Martínez y doña Marisa Magdalena Ulloa Ulloa, sólo en cuanto se deja sin efecto el Oficio Nº 9469 de 25 de septiembre de 2018 dictado por la recurrida, quien deberá ordenar a la Municipalidad de La Granja que mantenga el monto de las remuneraciones de las recurrentes, en el promedio que establece la Ley Nº20.903 en el artículo 19 transitorio, inciso 2º. 

Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Ministro Sr. Blanco. 

Rol N° 1300-2019. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Ricardo Blanco H. y Sra. Ángela Vivanco M., el Ministro Suplente Sr. Rodrigo Biel M. y el Abogado Integrante Sr. Antonio Barra R. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la  causa, el Ministro señor Biel por haber terminado su periodo de suplencia y el Abogado Integrante señor Barra por estar ausente. Santiago, 14 de mayo de 2019.

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