Santiago, nueve de febrero de dos mil veintiuno. VISTOS:
PRIMERO: Que comparece el abogado Julio Stuardo Ojalvo, con domicilio para estos efectos en calle Crucero Exeter N°0354 of. A, comuna de Providencia, quien interpone acción constitucional de protección en favor de CAROLINA GUERRA DURAN, y en contra de la AGENCIA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO, por el acto ilegal y arbitrario contenido en la Resolución Exenta RA N° 211055/192/2020 de 26 de agosto de 2020, que resolvió el término anticipado de su designación a contrata, vulnerando de esta forma los derechos contenidos en el artículo 19 N° 2 y 16 de la Constitución Política de la República. Menciona, como antecedentes de su recurso, que el 1° de enero de 2016 la recurrente ingresó a prestar servicios a la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT, hoy Agencia nacional de Investigación y Desarrollo, para desempeñar las funciones de Jefa del Departamento de Comunicaciones. Lo hizo en calidad jurídica de honorarios, hasta el año 2019, y para el año el 2020, fue designada en calidad en contrata como profesional coordinador. Agrega que siempre ha obtenido excelentes calificaciones y evaluación desde su jefatura
directa, y tiene antecedentes funcionarios que han ameritado una destacada calificación funcionaria. No obstante lo anterior, el 26 de agosto de 2020, se le notificó mediante correo electrónico la decisión de poner anticipado a su contrata, mediante la resolución administrativa que por esta acción se impugna, argumentando que no ha mantenido un nivel acorde a lo esperado, y que su comportamiento no se ajusta a las necesidades de la Agencia. Señala que se encuentra amparada por la doctrina de la confianza legítima, puesto que el tiempo el tiempo que previo a la designación a contrata un funcionario se haya desempeñado en calidad jurídica de honorarios, es computable para estos efectos. Agrega que dicho principio fue afectado con la dictación del acto. Alega la falta de fundamentación de la resolución recurrida, indica que los argumentos que se indican son carentes de veracidad, inconsistentes y arbitrarios. En especial, menciona que no se tuvo a la vista la trayectoria laboral de la recurrente, y se oyó un informe secreto, desconocido y extemporáneo, dando por hecho una supuesta falta de idoneidad y un desacuerdo con sus funciones y rol de coordinadora. Asimismo, refiere que previo a la notificación del acto, con fecha 14 de agosto de 2020, la recurrente presentó una denuncia en contra de la directora nacional de la Agencia y su asesor, ante la Subsecretaría de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, con el fin de que se realizaran todas las acciones posibles para el inicio e instrucción de investigación sumaria inmediata por hechos que configuraban clara y gravemente los supuestos de acoso laboral. Lo anterior, a propósito de actos de hostigamiento que comenzaron a evidenciarse a fines del mes de mayo de 2020 y que llevaron a iniciar un tratamiento médico psiquiátrico, ante lo cual tuvo que solicitar licencia médica a fin de cumplir con el reposo que le habían prescrito los médicos. Indica que el hecho de ejercer una denuncia por acoso laboral genera una protección a la denunciante de conformidad al artículo 90 A de la ley N° 18.834. Por ello, estima que el término de la contrata responde a una represalia por el hecho de haber denunciado las conductas de hostigamiento laboral. En razón de lo anterior y previas citas legales, solicita se acoja la presente acción y se ordene el inmediato reintegro a sus labores y cargo, el pago de sus remuneraciones y demás prestaciones adeudadas por todo el período que la decisión impugnada la privó de su empleo, con los reajustes e intereses correspondientes, instruyendo a la recurrida a no actuar del modo impugnado, con costas.
SEGUNDO: Que evacuando informe el abogado Juan Pablo Garrido Vásquez, en representación de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo, solicita el rechazo de la presente acción. Refiere, en primer lugar, el marco normativo de la Agencia, dispuesto por la ley N° 21.105, e indica que efectivamente la recurrente prestó servicios para ANID/CONICYT desde el 01 de enero de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2019 sobre la base de sucesivos convenios a honorarios a suma alzada, y desde el 01 de enero de 2020, en calidad de Coordinadora designada a contrata asimilada a grado 5° de la Escala Única de Sueldos, de la planta profesional, y hasta el 26 de agosto de 2020, fecha desde la cual se le puso término anticipado en virtud del acto administrativo impugnado. Alega, como cuestión previa, la inadmisibilidad del recurso por cuanto corresponde a la Contraloría General de la República ejercer el control de legalidad de los actos de la administración. Hace presente que paralelamente a la presente acción cautelar, la recurrente dedujo contra el acto administrativo impugnado, reclamo de ilegalidad para ante el órgano contralor. Por ello entiende que, de conformidad con el artículo 54 inciso 1° de la Ley N° 19.880, el recurrente tiene un derecho de opción para la impugnación de actos administrativo, por lo que se debe agotar la vía administrativa para el ejercicio de la judicial. En cuanto al fondo del recurso, señala que la recurrente no goza de confianza legítima, pues en lo pertinente, el Dictamen N° 016512 de 29 de junio de 2018 de la Contraloría General de República tiene como presupuesto para sumar el tiempo que se haya desempeñado en calidad jurídica de honorarios, que el traspaso de honorario a contrata se deba a los cupos que las leyes de presupuestos asignen para tal efecto. Señala que ese presupuesto no concurre en la especie dado que la designación de la recurrida obedeció exclusivamente a la entrada en régimen de la Ley N°21.105, que otorga nueva institucionalidad a la Agencia que reemplazó a CONICYT. Respecto a la denuncia por acoso laboral y que la resolución impugnada sería una represalia por su presentación, alega que la Agencia no tuvo conocimiento de aquella sino hasta la notificación del presente recurso, ya que se ingresó ante un servicio público diverso. De todas formas, añade que, aunque su conocimiento hubiese sido coetáneo, la facultad invocada en el acto terminal no se ve limitada por aquello. A mayor abundamiento, el artículo 90 A del Estatuto Administrativo aplica ante el ejercicio de las acciones a que se refiere su artículo 61 letra K), y no en lo que referente a las denuncias por acoso laboral contenidas en su artículo 84 letra m), del mismo cuerpo legal. Cuestiona también el argumento respecto a la evaluación de desempeño, puesto que, en julio de 2018 se aprobó un reglamento especial de calificaciones del personal de CONICYT, el que contiene una excepción respecto al primer período calificatorio, que comprende desde septiembre de 2019 a febrero de 2020, en circunstancias que los hechos contenidos en la resolución, refieren a un proceso que finalizará en marzo de 2021. Controvierte, del mismo modo, la falta de legalidad y fundamentación del acto. Por una parte, el ordenamiento jurídico le otorga la facultad al órgano de término anticipado, y por la otra, la minuta reservada a la que se hace referencia no posee el carácter de secreto, como parece entender la recurrente, sino que es reservado para su uso interno, dada la sensibilidad de su contenido. Respecto a esta minuta, transcribe su contenido en el informe, en el cual se señala, entre otras cosas, que desde octubre de 2019, se hace recurrente que la Coordinadora del Área de comunicaciones, solicite conversar con la Jefatura del Departamento de Gestión de Personas respecto de las dificultades de relación que existen al interior del equipo a su cargo. En ese sentido, expresa que el comportamiento de la recurrente motivó acciones por parte de la recurrida para intervenir, sin embargo, persistieron las conductas que la motivaron. Bajo ese contexto, informa que se tomó la decisión de remover a la coordinación del área, a través de un correo masivo institucional con fecha 28 de julio de 2020, en que se indica que la recurrente dejaría sus funciones. Concluye, señalando que no existe en ningún caso una vulneración efectiva en grado de amenaza, perturbación o privación de las garantías constitucionales referidas por la recurrente, puesto que la resolución fue dictada conforme a derecho
TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto u omisión ilegal o arbitrario que impida, amague o perturbe ese ejercicio. En concordancia con lo anterior, corresponde a esta Corte dilucidar si el acto impugnado por la presente acción es ilegal o arbitrario, para luego examinar si dicho acto afecta o conculca alguna de las garantías constitucionales que se denunciaron como vulneradas por el recurrente.
CUARTO: Que en primer término corresponde resolver la alegación de la parte recurrida en cuanto sostiene la inadmisibilidad de esta acción constitucional por cuanto la actora habría presentado un reclamo de ilegalidad ante la Contraloría General de la República de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 160 del DFL N° 29 del año 2004, del Ministerio de Hacienda, reclamo en el cual se impugna la resolución que puso término a su contrata. Sobre el particular, debe desestimarse tal planteamiento por cuanto de los antecedentes acompañados por la recurrente consta que la Contraloría se abstuvo de continuar con dicho reclamo al haberse presentado esta acción constitucional, a ello cabe recordar que, tal como se ha sostenido reiteradamente, el ejercicio de este recurso es sin perjuicio de otros derechos, de manera que no existe inconveniente legal que impida a esta Corte de Apelaciones de conocer de la presente acción de protección.
QUINTO: Que en cuanto al fondo conviene precisar que doña Carolina Guerra Durán ingresó a prestar servicios ante la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT, en calidad jurídica de honorarios en el año 2016, y continuó como tal durante los años 2017, 2018 y 2019. Por medio de la ley N° 21.105 de 2018, se creó la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo continuadora legal de CONICYT. En el año 2020, mediante Resolución Exenta RA N° 211055/12/2020 se designó a la señora Guerra en calidad de contrata, como profesional coordinador, asimilado a grado 5° de la EUS entre el 1 de enero al 31 de diciembre del año 2020. El 26 de agosto del año 2020 se dicta la Resolución Exenta RA N° 211055/192/2020 por la cual se pone término anticipado a la contrata de la recurrente por no ser necesarios sus servicios.
SEXTO: El régimen jurídico del cargo a contrata y la definición del mismo se encuentran en el artículo 3 letra c) del DFL Nº 29 del año 2005 del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido de la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto expresa que “Es aquél de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”; y por su parte el artículo 10 del mismo texto legal regula su duración, al preceptuar que estos cargos durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y que los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos. De acuerdo a las disposiciones antes citadas los empleos a contrata tienen como especial característica su transitoriedad, encargándose la ley de fijar un término máximo de duración.
SÉPTIMO: Que dada la calidad de funcionaria a contrata que ostentaba la recurrente, las partes discutieron si le era aplicable el principio de confianza legítima. En efecto, la actora postula su aplicación sobre la base de haberse desempeñado para la misma institución en forma continua desde el año 2016 ejerciendo el mismo cargo, en cambio, para la recurrida, ello no es así pues se requiere que el traspaso de honorario a contrata se deba a los cupos que las leyes de presupuesto asignen para tal efecto, presupuesto que no concurriría en la especie, dado que la designación de la recurrida obedeció a la entrada en régimen de la Ley N° 21.105 que otorga una nueva institucionalidad a la ANID que reemplazó a CONICYT. Que sobre el principio de confianza legítima, como ha dicho esta Corte en otras ocasiones (rol 91.053-2018) desde marzo de 2016, con ocasión del Dictamen N°22.766 de la Contraloría General de la República, posición que ha sido recogida igualmente por la Excma. Corte Suprema en sus sentencias, se encuentra bastante asentado que la decisión de no renovar una contrata violenta el principio de la confianza legítima del funcionario que alberga la justa expectativa de ser recontratado para el año siguiente, confianza que, en todo caso, se configura a juicio de ambas jurisdicciones, cuando concurre un elemento temporal estabilizador, esto es, que se hayan producido renovaciones sucesivas mayores a dos años de dichas contratas. Posteriormente por el Oficio Nº 6.400, de 2018, la Contraloría General de la República precisó que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, debidamente puesto en conocimiento del funcionario, exento del trámite de toma de razón acorde con lo establecido en el N°19 del artículo 7° de la resolución N°10, de 2017 de la misma Contraloría, siempre que esta confianza legítima haya nacido conforme al presupuesto temporal antes señalado. De ese modo, el órgano contralor ha dispuesto que para considerar fundado el respectivo acto deberá contener, “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta”; por lo que no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión “por no ser necesarios sus servicios” u otras análogas, agregando por el Capítulo V, N°2, distintas hipótesis de motivaciones que ese órgano contralor considera admisibles o no de invocar. De estos pronunciamientos queda en evidencia que la directriz del órgano contralor se dirige a guiar la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, a través de un acto administrativo fundado, debidamente comunicado al interesado. En consecuencia, para que el funcionario pueda estimar aplicable este principio en su favor, basta que se haya desempeñado por más de dos años en el cargo a contrata y si en la especie, la recurrente desde el año 2016 venía desempeñándose en el mismo cargo, en la misma institución y en las mismas funciones -primero a honorarios y finalmente a contrata- obviamente le asiste la legítima confianza de continuar desempeñándose como tal, sin que obste a ello el tema presupuestario que haya permitido la contratación y a que alude la recurrida, pues la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo –ANID- es continuadora legal de CONICYT.
OCTAVO: Que asentado entonces que a la recurrente le favorece el principio de confianza legítima, corresponde determinar si la decisión de poner término anticipado a su contrata cumple con la exigencia de ser un acto debidamente fundado, más aún si se considera que la designación se había realizado en el mes de enero de 2020 y ya en agosto, esto es, faltando cuatro meses para su término, se pone fin a la misma.
NOVENO: Que de la lectura de la Resolución que pone término a la contrata de la actora, además de los fundamentos legales que se invocan en actos como este, puede leerse, dentro del sustento fáctico, que mediante una Minuta Reservada del Jefe del Departamento de Gestión de Personas y Asesor de la Dirección Nacional, de fecha 19 de agosto de 2020, dirigida a la Jefa Superior del Servicio, “se informó que, no obstante reiteradas instrucciones, medidas y acompañamientos realizados, destinados a orientarle en cuanto al mejor desarrollo de sus funciones y rol de coordinadora, se han mantenido a un nivel no acorde a lo esperado, especialmente considerando las necesidades de un área crítica como lo es la comunicacional para la gestión interna del Servicio”, luego se agrega “Que en tal sentido, cabe exponer que el recién apuntado comportamiento, no se ajusta a las necesidades de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo, ya que la falta de idoneidad, así como su bajo interés por mejorar los aspectos en los que ha recibido retroalimentación y lineamientos de su jefatura, merman el desempeño grupal del equipo de trabajo que coordina”, “Que a pesar de la intervención realizada para mejorar la conducción del equipo, este mantiene sus dificultades internas, lo que redunda en los resultados esperados del área” y, conforme a ello se hace uso de la atribución contenida en la designación a contrata, por no resultar necesario los servicios de la persona de que se trata, esto es, la recurrente de autos.
DÉCIMO: Que si bien, conforme a lo señalado, el acto administrativo cuestionado cumple, en apariencia, con la fundamentación que le es exigida, no es posible soslayar los siguientes antecedentes: a) Que la recurrente en todos los años que se ha desempeñado en la misma labor ha sido calificada siempre en Lista 1. b) Que en mayo del año 2020 se emitió un informe por parte de la Consultora Organizacional newfield netwok respecto de siete sesiones realizadas con la recurrente en una labor de coaching, en dicho informe se destaca que ella accedió al proceso de aprendizaje con apertura y ganas de aprender, que puso en práctica las ideas que surgían, que no se observaron obstaculizadores que impidieran el avance en el aprendizaje y como observaciones finales se indicó que ella era una aprendiz comprometida, que se da cuenta y quiere modificar, conversar y analizar aquello que puede mejorar. Como sugerencia se indica que ella pueda ser acompañada para sostener lo aprendido, que en la reunión tripartita, se sostuvo que esta dimensión está cubierta como parte de la gestión de la Jefatura del Departamento de Gestión y Desarrollo de Personas. c) Que la Minuta Reservada invocada en la Resolución que pone término anticipado a la contrata de la actora de fecha 19 de agosto de 2020, se elaboró a petición de la Directora Nacional y fue confeccionada por el Jefe del Departamento de Gestión y Desarrollo de Personas y el Asesor de la Dirección Nacional. En dicha minuta se indica que desde octubre de 2019 la Coordinadora del Area de Comunicaciones en forma recurrente solicita conversar con la Jefatura del Departamento de Gestión de Personas respecto de las dificultades de relación que existen al interior del equipo a su cargo, se señala que habían problemas de comunicación al interior del equipo de comunicaciones, que había un fraccionamiento, se habla de problemas de relación entre compañeros, de medidas adoptadas, de la recomendación de un trabajo de coach, del resultado de este en donde se destaca que si bien existe una amplia apertura al aprendizaje y ha podido incorporar prácticas organizacionales, debe mejorar en brechas relacionadas a implementar conversaciones de retroalimentación con su equipo, atender las motivaciones emocionales de los miembros del equipo y mantener conversaciones con regularidad. Refiere que este apoyo a la coordinadora fue acordado con la Dirección Nacional. Se indica que a partir de marzo de 2020, una vez que se comienza a gestionar el trabajo remoto, comienzan reiteradas observaciones por parte de los representantes de los funcionarios profesionales y de parte del Sindicato de trabajadores a horarios, que en el área de comunicaciones se realizaban largas reuniones de coordinación, que se asignaban trabajos fuera de la hora estipulada para la jornada laboral, lo que generaba molestias en el equipo y que incluso se habló de presentar una denuncia por acoso laboral en contra de la coordinadora del área de Comunicación. Conforme a ello se sugiere realizar un trabajo que permita profundizar lo planteado en la reunión de la Dirección Nacional con el equipo de Comunicaciones, donde se informa el interinato de Ximena Venegas como responsable del área, en el sentido de buscar que dicho equipo busque soluciones a un problema que se entiende compartido y que en ningún caso es responsabilidad única de quien dirige el área. Sin perjuicio de ello sugiere investigar y analizar eventuales nuevos antecedentes que pudieran surgir mediante este proceso de acompañamiento al interinato, en razón de fortalecer al equipo y las decisiones de gestión que pudieran estar relacionadas. d) Que el 14 de agosto de 2020 la recurrente presentó una denuncia por acoso laboral y solicitó la instrucción de un sumario en contra de doña Aisén Etcheverry Escudero, Directora Nacional de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo y de don Cristóbal Farías Inostroza, Asesor de la Dirección. e) Que el 7 de septiembre de 2020, El Presidente de la República ordenó instruir un sumario administrativo en contra de doña Aisén Etcheverry Escudero y don Cristóbal Farías Inostroza, indicándose que la señora Carolina Guerra Durán dio cuenta de diversas situaciones en que habrían intervenido los denunciados y que han tenido como objeto remover a la denunciante de su cargo en el servicio y, que según los términos de ésta serían constitutivos de acoso laboral.
UNDÉCIMO: Que dentro del contexto antes descrito, la decisión de poner término anticipado a la contrata de la recurrente resulta arbitraria y antojadiza. En efecto, la actora se encontraba a cargo del Area de Comunicaciones de ANID y conforme a los escasos antecedentes allegados, es posible advertir que existían problemas al interior de dicha área, que la recurrente como jefa de la misma daba cuenta de esta situación al Jefe del Departamento de Gestión de Personas, que se dispuso la realización de un coaching para la recurrente, la cual lo realizó, destacando la empresa externa a cargo de esta actividad el compromiso de la recurrente en ello y sugiriendo una labor de acompañamiento para sostener lo aprendido. Sin embargo, la recurrida indica que los problemas continuaron, haciendo referencia al teletrabajo iniciado en marzo del año 2020, es decir, antes del coaching, y se nombra una persona como interina a cargo del área de comunicaciones, pero dentro de la minuta reservada -que constituye el sustento de la decisión de no renovar la contrata- se habla expresamente sobre la necesidad de buscar soluciones “a un problema que se entiende compartido y que en ningún caso es responsabilidad única de quien dirige el área”. Es decir, ya en la mencionada minuta que sirvió para desvincular a la señora Guerra se constata que los problemas no obedecen a una única responsable, por lo tanto, cuesta entender que se adopte una decisión tan drástica como poner término al trabajo de una persona si se advierte desde ya otras causas a los problemas del área a cargo de la recurrente, es más, ni siquiera esta minuta propone desvincular a la actora de su cargo, por el contrario, insiste en la búsqueda de otros nuevos antecedentes que puedan surgir en el proceso de acompañamiento a la persona que ejerce el interinato. Tampoco resulta razonable que si en el mes de mayo del año 2020 se destacó en el informe de coaching la necesidad de acompañar a la señora Guerra para sostener lo aprendido tres meses después se ponga término a su contrata. Por último, no es posible desatender la circunstancia que la Directora de ANID haya pedido la elaboración de la minuta que luego sirve de sustento para el término anticipado de la contrata, que ésta haya sido elaborada por dos funcionarios uno de las cuales es el Jefe del Departamento de Gestión de Personas todo ello precisamente después de que la recurrente efectuó una denuncia de acoso laboral contra ambos, lo que coadyuva a adquirir la convicción de que el término de los servicios de la recurrente obedece más a una decisión caprichosa que a un acto verdaderamente fundado en circunstancias objetivas. En consecuencia, si se reconoce que ella no es la única responsable de los problemas existentes en el área que dirigía, si ella asistió a las sesiones de coaching, si se indicó la necesidad de acompañarla en su labor, si sus calificaciones han sido siempre en lista 1, y si además hay denuncias de acoso laboral que están siendo investigadas administrativamente, es parecer de esta Corte de Apelaciones que efectivamente la señora Guerra ha sido víctima de un acto arbitrario que ha conculcado sus garantías constitucionales, en especial, el derecho de igualdad ante la ley que conlleva la igualdad de trato de parte de las autoridades, derecho que se ve conculcado al excluirse a la recurrente sin motivo fundado del cargo para el cual había sido considerada durante toda la anualidad 2020, por lo que se adoptarán las medidas para restablecer su derecho. Por estas consideraciones, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República, Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, se acoge, sin costas la acción deducida por don Julio Stuardo Ojalvo, en favor de doña CAROLINA GUERRA DURAN, y en contra de la AGENCIA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO y se deja sin efecto la Resolución Exenta N° RA N° 211055/192/2020 de 26 de agosto de 2020 y como consecuencia de ello, la recurrida deberá reintegrar a la recurrente a sus funciones una vez ejecutoriada la presente sentencia y deberá pagar a ésta todas las remuneraciones que le correspondían en razón de su cargo desde la fecha en que estuvo separada del mismo. Regístrese, comuníquese y, en su oportunidad, archívese. Redactó la Ministra Mireya López Miranda, quien no firma por ausencia. N° Protección 79.776-2020. Pronunciado por la Quinta Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministro Alejandro Rivera M. y Abogada Integrante Paola Herrera F. Santiago, nueve de febrero de dos mil veintiuno. En Santiago, a nueve de febrero de dos mil veintiuno, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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