Santiago, catorce de febrero de dos mil veintid贸s.
Vistos:
En estos autos Rol Corte Suprema N°59.302-2021, caratulados “Sagredo Berr铆os, Claudia con Universidad de Chile”, juicio ordinario sobre nulidad de derecho p煤blico, provenientes del Primer Juzgado Civil de Santiago, por sentencia de veintis茅is de abril de dos mil diecinueve se acogi贸 la demanda, decidi茅ndose que el acto de no renovaci贸n de contrata de la actora adolece de un vicio de ilegalidad, raz贸n por la cual se ordena su restituci贸n en el cargo de 22 horas semanales que manten铆a como acad茅mica de la Universidad demandada. Adem谩s, se acoge la acci贸n de indemnizaci贸n de perjuicios, debiendo resarcir a la demandante, por concepto de lucro cesante, las remuneraciones que dej贸 de recibir durante el a帽o 2016, conforme al c谩lculo que se realizar谩 en la etapa de cumplimiento de fallo, m谩s reajustes e intereses. Apelado el fallo por ambas partes, una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago lo revoc贸 y, en su lugar, rechaz贸 la demanda. En contra de esta 煤ltima determinaci贸n, la actora dedujo recurso de casaci贸n en el fondo. Se trajeron los autos en relaci贸n. Considerando:
Primero: Que, en el recurso de nulidad sustancial se acusa la infracci贸n, por un primer cap铆tulo, de los art铆culos 6潞 y 7潞 de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica, con relaci贸n a los art铆culos 1潞 inciso primero, 2潞, 3潞, 11, 16 y 41 de la Ley N°19.880, por cuanto, si bien los cargos a contrata son transitorios y es discrecional determinar cu谩l es o no prorrogada, la decisi贸n de poner t茅rmino es un acto administrativo, que no puede carecer de motivaci贸n. En efecto, debe observar la forma prescrita por la ley, la cual exige que sea motivado, presupuesto que no se cumpli贸 en el presente caso, como tampoco se respet贸 el principio de contradictoriedad y las distintas fases del procedimiento administrativo. Por un segundo cap铆tulo se denuncia la transgresi贸n de los art铆culos 5潞, 6潞, 7潞, 19 N°2, 3, 16, inciso tercero, 20 inciso segundo, 22 y 26 de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica, art铆culo 53 de la Ley N°18.575 y art铆culo 52 de la Ley N°19.880, adem谩s del principio de la protecci贸n a la confianza leg铆tima, todo en los t茅rminos indicados por la sentencia de primera instancia. Expresa, adem谩s, que el principio de protecci贸n a la confianza leg铆tima fue incluido en el Dictamen N°22.766 del a帽o 2016, de la Contralor铆a General de la Rep煤blica, pronunciamiento que se refiere a un funcionario que, al igual que la actora, fue desvinculado el 31 de diciembre de 2015. En virtud de los mismos fundamentos, denuncia tambi茅n la vulneraci贸n del art铆culo 19 N°2 de la Carta Fundamental. Finalmente, por un tercer cap铆tulo de su libelo, da por transgredidos los art铆culos 2潞, 4潞, 5潞, 6潞 y 7潞, en relaci贸n al art铆culo 38, todos de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica, en concordancia a los art铆culos 4潞 y 42 de la Ley N°18.575, por cuanto la nulidad del acto trae aparejada la obligaci贸n de indemnizar los perjuicios a la actora, por la falta de servicio en que incurri贸 la Administraci贸n. Concluye el recurso que los yerros antes indicados tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, por cuanto motivaron el rechazo de una demanda que debi贸 ser acogida.
Segundo: Que se asentaron como hechos de la causa los siguientes: 1.- Do帽a Claudia Sagredo Berrios, es m茅dico cirujana con especialidad en Pediatr铆a; 2.- La actora trabaj贸 para la casa de estudios –a contrata- entre el 1 de marzo del a帽o 2001 al a帽o 2015 con jornada de 22 horas semanales. 3.- Entre los a帽os 2007 al 2009 curs贸 un programa de formaci贸n en medicina adolescente, luego de lo cual desarroll贸 la Unidad de adolescencia del Hospital Exequiel Gonz谩lez Cortez. 4.- Desde un inicio se desempe帽贸 como ayudante de la c谩tedra y luego, el a帽o 2005 como profesora asistente hasta el a帽o 2015, luego de lo cual se decidi贸 no renovar su contrata. 5.- La actora se desempe帽aba como acad茅mica en el departamento de Pediatr铆a y Cirug铆a Infantil Sur de la Facultad de Medicina ubicada en dependencias del Hospital Exequiel Gonz谩lez Cortez. 6.- Durante el per铆odo que la demandante trabaj贸 para la Universidad no se le abri贸 investigaci贸n disciplinaria ni sumario administrativo. 7.- La Subdirectora de Relaciones Humanos le solicit贸 a Thelma Suau Directora del Departamento de Pediatr铆a y Cirug铆a Infantil Sur que comunicara a la actora de la no renovaci贸n de contrata de la Dra. Sagredo a contar del 01 de enero de 2016. 8.- Del estamento m茅dico del departamento de Pediatr铆a y Cirug铆a Infantil Sur a la 煤nica profesional que no se le renov贸 la contrata el a帽o 2015 fue a la actora. 9.- En oficio N潞230 de 20 de marzo del a帽o 2016 el Rector de la Universidad de Chile responde a Claudia Sagredo (demandante), y le expresa que la decisi贸n de no renovaci贸n de contrata se funda en requerimientos de cada jefatura y tiene respaldo en lo previsto en el art铆culo 153 de la Ley N潞 18.834 en cuanto al cumplimiento del plazo. 10.- Entre el a帽o 2001 y el momento de no renovaci贸n de contrata transcurrieron 14 a帽os, lapso durante el cual los servicios fueron prestados por la actora de manera permanente y continua, mediando sucesivas y constantes renovaciones de su contrata.
Tercero: Que, sobre la base de este sustrato f谩ctico, el fallo de primer grado acogi贸 la demanda en cuanto se decide que el acto de no renovaci贸n de contrata adolece de un vicio de ilegalidad que provoca su nulidad y, en consecuencia, se ordena la restituci贸n de la demandante en el cargo que manten铆a como acad茅mica de la Universidad demandada, acogi茅ndose tambi茅n la demanda de indemnizaci贸n de perjuicios, s贸lo en cuanto al lucro cesante, consistente en la p茅rdida de las remuneraciones que dej贸 de recibir por el a帽o 2016, conforme el c谩lculo que se har谩 en la etapa de cumplimiento de fallo. Para as铆 decidir, estim贸 que, conforme a los criterios establecidos por la Contralor铆a General de la Rep煤blica, sobre la confianza leg铆tima, la autoridad deb铆a expresar los motivos y antecedentes de hecho y derecho que motivan su decisi贸n, lo que no hab铆a ocurrido trat谩ndose de la actora la que se desempe帽贸 en un cargo a contrata por un per铆odo de 14 a帽os, no fue sometida a sumario alguno y, a pesar de las supuestas dificultades que pretendi贸 justificar la demandada en a帽os anteriores al 2015, lo cierto es que igualmente se le renov贸 su contrata de manera reiterada desde al a帽o 2001 al a帽o 2015, sin que apareciera, de la lectura del Acta Consejo de Departamento de sesi贸n 25 de agosto del a帽o 2015, donde se discuti贸 la situaci贸n de la actora y se decidi贸 la no renovaci贸n de su contrata, que se dejara constancia de las razones y los motivos que justificaban la decisi贸n que luego la autoridad universitaria materializ贸. Estim贸, entonces, que la actuaci贸n de la Universidad en los t茅rminos descritos vulneraba el principio de la confianza leg铆tima, en tanto tuvo un comportamiento impropio y bajo el est谩ndar que le era exigible, en orden a no solo no renovar la contrata que ya ten铆a larga data sin expresar causal, sino que adem谩s de carecer de justificaci贸n y fundamentaci贸n, lo cual provoca que el acto se encuentra viciado por su falta de motivaci贸n, provocando, a la vez, la responsabilidad por falta de servicio que recae sobre la casa de estudios, entidad que deber谩 reparar conforme lo establece el art铆culo 7 y 38 inciso 2° de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica como el art铆culo 42 de la Ley N°18.575, los perjuicios que la privaci贸n de las remuneraciones del a帽o 2016.
Cuarto: Que la sentencia de segundo grado, para revocar la decisi贸n anterior, discurre sobre la aplicaci贸n temporal del principio de confianza leg铆tima, desde marzo de 2016, con ocasi贸n del Dictamen N°22.766 de la Contralor铆a General de la Rep煤blica, el que reconoce que se encuentra bastante asentado, y adem谩s, corroborado por el Oficio N潞 6.400, de 2018, en donde el 贸rgano contralor precis贸 que la decisi贸n de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designaci贸n, deb铆a materializarse a trav茅s de un acto administrativo fundado. Conforme a ello concluye que no era aplicable a la demandada la exigencia incorporada por la jurisprudencia administrativa y judicial a partir del a帽o 2016, pues el t茅rmino de la contrata de la actora, anterior a dicha data, se debi贸 al cumplimiento del plazo previsto y expresado en el respectivo acto administrativo, circunstancia que era conocida por la demandante, siendo notificada en el mes de septiembre de 2015 del hecho que la contrataci贸n no le ser铆a renovada. En consecuencia, el acto impugnado eman贸 de la autoridad competente, la que actu贸 en el 谩mbito de sus facultades y considerando los elementos de juicio que se le dieron a conocer sobre el desempe帽o de la funcionaria, estando revestido dicho acto de la leg铆tima motivaci贸n y apego a la normativa aplicable, todo lo cual lleva a revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar, rechazar la demanda en todas sus partes.
Quinto: Que, resulta necesario partir se帽alando que el principio de la confianza leg铆tima, aunque de reciente reconocimiento a nivel doctrinario y jurisprudencial en nuestro pa铆s, sienta sus ra铆ces en otros principios y doctrinas de larga data. Situados en la disciplina del derecho administrativo no puede limitarse su consagraci贸n, temporalmente, s贸lo a la publicaci贸n del Dictamen N°85.700 de 2016, confirmado luego por el Dictamen 6.400 de marzo de 2018, ambos de la Contralor铆a General de la Rep煤blica, pues sus bases se encuentran en principios y doctrinas anteriores, como lo es el principio de la seguridad jur铆dica, inherente al Estado de Derecho y al orden jur铆dico mismo; en el de protecci贸n de la buena fe, esencial como gu铆a de conducta que debe regir los comportamientos de los sujetos de derecho y de las personas en general; y en la doctrina de los actos propios, 铆ntimamente ligado con el anterior, que no excluye la posibilidad de cambiar de opini贸n, pero s铆 la sanciona cuando este cambio se hace en perjuicio del otro que sobre la base de una conducta mantenida inalterable ha obrado seguro en que 茅sta se mantendr谩 en el tiempo. En el orden constitucional, como se帽ala un autor, “el principio de confianza leg铆tima se deduce desde los principios constitucionales de Estado de Derecho (arts. 5, 6 y 7 CPR) y de seguridad jur铆dica (art. 19 N° 26 CPR). En virtud de 茅l se entiende que existir谩 una permanencia en la regulaci贸n y aplicaci贸n del ordenamiento jur铆dico.” (Berm煤dez Soto, Jorge, “El principio de confianza leg铆tima en la actuaci贸n de la administraci贸n como l铆mite a la potestad invalidatoria”, Revista de Derecho Valdivia, Vol. XVIII, N°2, diciembre 2005). En particular, y para dar protecci贸n a los administrados frente a la actuaci贸n de la administraci贸n estatal, el principio de la protecci贸n de la confianza leg铆tima se erige entonces como expresi贸n de la necesaria previsibilidad y estabilidad de las relaciones jur铆dicas que nacen de esta interacci贸n entre el Estado y sus administrados, y busca dar certeza y seguridad a las situaciones jur铆dicas creadas a partir de las propias actuaciones anteriores de la administraci贸n, exigiendo que un cambio en el comportamiento de 茅sta s贸lo puede ampararse si se funda en razones leg铆timas, las que deben expresarse, fundamentarse y sostenerse con claridad y precisi贸n frente al administrado. En esta l铆nea se ha se帽alado por el mismo autor antes citado que “una comprensi贸n amplia de los principios de legalidad y seguridad jur铆dica puede servir tambi茅n, incluso bajo nuestro ordenamiento, de base posible para asentar la vigencia de este principio. En virtud del principio de legalidad en su vertiente atributiva, le est谩 vedado a la Administraci贸n P煤blica actuar en ejercicio de sus potestades de manera abusiva (arbitraria) o en exceso de poder. Es precisamente en el primer caso, el del abuso en el ejercicio de potestades, el de la arbitrariedad, comprendidos dentro del principio de legalidad en sentido amplio, en que la Administraci贸n deber谩 motivar y se帽alar las razones para su actuaci贸n. Si tal actuaci贸n supone una alteraci贸n en la interpretaci贸n de la norma o un cambio en la manera de regular o de resolver, solo estar谩 leg铆timamente autorizada para hacerlo, si respeta, entre otros, la confianza que los administrados tienen en su forma o direcci贸n de la actuaci贸n.” As铆 las cosas, la aplicaci贸n del principio general de la protecci贸n de la confianza leg铆tima, particularmente en sede de derecho administrativo, se ha construido en una triple dimensi贸n que es anterior al se帽alado dictamen del 贸rgano contralor: en primer lugar requiere analizar el comportamiento de la autoridad p煤blica que ha generado expectativas en el administrado; en segundo lugar, exige la reconstrucci贸n de la situaci贸n jur铆dica del administrado receptor de esa expectativa y confianza; y, en tercer lugar, importa la intervenci贸n del juez que debe apreciar, en cada caso en concreto, si concurre la confianza invocada, si esta es leg铆tima y si ella debe efectivamente, equilibrando los intereses en juego, ser protegida y, en ese caso, cu谩l es el mejor modo de protegerla.
Sexto: Que, sobre la base de los hechos inamovibles que han quedado asentados en la causa, conforme se se帽al贸 en el considerando segundo de esta sentencia, aparece que concurren las tres dimensiones se帽aladas en el considerando anterior, esto es, el comportamiento de la demandada, mantenido por m谩s de 14 a帽os, permiti茅ndole a la actora cursar estudios de perfeccionamiento, asign谩ndoles responsabilidades (desarrollar la Unidad de adolescencia del Hospital Exequiel Gonz谩lez Cort茅s) y reconoci茅ndole un ascenso en las categor铆as acad茅micas (hasta profesora asistente), no pudo sino generar la expectativa en la actora de que se mantendr铆a en el tiempo ese estado de cosas y permanecer铆a vinculada con la Universidad demandada, y esa expectativa pod铆a leg铆timamente construirse pues no exist铆an elementos objetivos que demostrasen un cambio de las condiciones que llevaron a帽o tras a帽o a mantener su contrataci贸n, pues su devenir universitario estuvo exento de reproches, investigaciones o sumarios administrativos. En este contexto, concurriendo la confianza invocada y siendo leg铆tima la expectativa de la actora de que se mantendr铆a el estado de cosas creado por la demandada en orden a seguir vinculada a la Universidad, esta confianza leg铆tima debe ser protegida, pues la no renovaci贸n de la contrataci贸n de la actora ha estado desprovista de la motivaci贸n o razonamiento que le era exigible de conformidad con la ley.
S茅ptimo: Que, en efecto, la exigencia para la demandada de motivar la decisi贸n administrativa de no renovar la contrataci贸n de la actora se erige como una obligaci贸n precisamente para dar protecci贸n a la confianza leg铆tima que su comportamiento ha creado. Con la dictaci贸n del pronunciamiento de la Contralor铆a General de la Rep煤blica (Dictamen N°85.700 de 28 de noviembre de 2016) lo que hizo el 贸rgano contralor, en el ejercicio de sus facultades, fue complementar anteriores pronunciamientos impartiendo instrucciones y fijando criterios con relaci贸n a la no renovaci贸n de los funcionarios a contrata o su desvinculaci贸n antes del vencimiento del plazo de la designaci贸n (t茅rmino anticipado), precisando elementos temporales y de m茅rito a los 贸rganos de la administraci贸n que ser铆an aceptados o rechazados para justificar esta decisi贸n, todo ello a fin de cumplir el mandato, por cierto anterior a ese dictamen, que impone, en palabras de un autor, “la necesidad de motivar la decisi贸n de la autoridad, a fin de constatar, desde el mismo instante de su aparici贸n como norma que sea un acto reflexivo, fruto de un an谩lisis acabado de las condiciones de hecho y de derecho que deben apoyarlo, y no un acto ilegal o arbitrario, es decir contrario a derecho” (Ar贸stica Maldonado, Iv谩n, “La Mmotivaci贸n de los actos administrativos en el Derecho chileno”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Cat贸lica de Valpara铆so, N°10, 1986). En efecto, fuera de las normas constitucionales antes aludidas, es en el art铆culo 11 de la ley N°19.880, sobre Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los 贸rganos de la administraci贸n del Estado, publicada el 29 de mayo de 2003, consagrando expresamente el principio de imparcialidad, que se ha dispuesto que “la Administraci贸n debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislaci贸n, tanto en la substanciaci贸n del procedimiento como en las decisiones que adopte”, agregando, por el inciso 2°, que “los hechos y fundamentos de derecho deber谩n siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su leg铆timo ejercicio". Del mismo modo, el inciso 4° del art铆culo 41 de ese mismo texto legal, estableci贸 que la decisi贸n que deben contener las resoluciones finales de la administraci贸n ser谩 fundada. No puede admitirse, entonces, el argumento de la demandada, acogido por la sentencia que se impugna, en orden a que hasta antes del Dictamen N°85.700, de 2016, no estaba obligada a actuar con objetividad y tampoco a respetar el principio de probidad consagrado en el art铆culo 11 antes mencionado en las decisiones que adoptaba y que importaban un cambio radical e imprevisto de su comportamiento anterior sin explicarle fundadamente a la actora las razones que la llevaban a cambiar de opini贸n, lo que le era exigible al haber creado precisamente con ese comportamiento la expectativa leg铆tima en 茅sta de que se mantendr铆a el estado de cosas, continuando vinculada a la Universidad, que precisamente ese comportamiento mantenido por m谩s de 14 a帽os hab铆a creado.
Octavo: Que el comportamiento de la demanda revela, adem谩s, un actuar abusivo en ejercicio de sus potestades o en exceso de poder, lo que se ve comprobado, en el examen de su contestaci贸n, desde que la universidad reconoci贸 que la raz贸n para no renovar la contrata de la actora no era que los servicios no fuesen necesarios, sino que exist铆an anteriores conflictos con la funcionaria, los que no fueron finalmente probados.
Noveno: Que, por todo lo anterior razonado, se debe concluir que la sentencia impugnada al revocar la decisi贸n del juez del grado y rechazar la demanda de la actora, por estimar que los criterios para dar protecci贸n al principio de la confianza leg铆tima no pod铆an aplicarse por haberse comunicado la no renovaci贸n de la contrata con anterioridad al Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, de la Contralor铆a General de la Rep煤blica, incurri贸 en las infracciones denunciadas en el recurso, espec铆ficamente, lo dispuesto en los art铆culos 11, 41 y 44 de la Ley N°19.880 y 53 de la Ley N°18.575, por lo que se acoger谩 el recurso de casaci贸n en el fondo, invalidando la sentencia que se ataca. Por estas consideraciones y de conformidad adem谩s con lo que disponen los art铆culos 764, 765, 767 y 805 del C贸digo de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casaci贸n en el fondo deducido por la parte demandante, en contra de la sentencia de catorce de julio de dos mil veintiuno, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago, que revoc贸 la sentencia de base de veintis茅is de abril de dos mil diecinueve, la que, en consecuencia, se invalida, reemplaz谩ndosela por la que se dicta a continuaci贸n, sin nueva vista y en forma separada.
Reg铆strese.
Redacci贸n a cargo del Abogado Integrante se帽or Ruz.
Rol N° 59.302-2021.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sr. Sergio Mu帽oz G., Sra. 脕ngela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., y por los Abogados Integrantes Sr. Gonzalo Ruz L. y Sr. Ricardo Abuauad D. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Ruz y Sr. Abuauad por no encontrarse disponible sus dispositivos electr贸nicos de firma.
