Doctrina del fallo
- Cuando la designación a contrata supera los dos años y es renovada de forma sucesiva, la relación adquiere estabilidad al amparo del principio de confianza legítima, lo que impide que la Administración modifique arbitrariamente las condiciones esenciales del vínculo o reduzca el grado remuneratorio consolidado.
- La alteración peyorativa de las condiciones de una contrata o la rebaja de su nivel remuneratorio no puede sustentarse en reproches informales sobre el desempeño del funcionario, requiriendo necesariamente un procedimiento reglado de evaluación a través del sistema legal de calificaciones o de un sumario administrativo previo.
- Configura desviación de fin y un vicio de ilegalidad del acto administrativo el invocar la causal genérica de que los servicios no resultan necesarios para encubrir reproches subjetivos de desempeño y ejecutar una rebaja en el grado de la contrata, vulnerando con ello las garantías de igualdad ante la ley y libertad de trabajo.
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?d4shg
Santiago, cuatro de julio de dos mil veintidós. Vistos y teniendo presente: Primero: Que, comparece don Wilfredo Yáñez González, funcionario público, quien deduce acción constitucional de protección en contra del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (en adelante SENCE o el Servicio), por el acto que estima ilegal y arbitrario consistente en la dictación de la Resolución Exenta RA No. 250/316/2021 de fecha 1° de diciembre de 2021, que dispone el cambio de su contrata en forma arbitraria e ilegal, contratándolo asimilado a la planta profesional en grado 7° de la Escala Única de Sueldos, bajándole dos grados en su remuneración, vulnerando garantías consagradas en los números 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, siendo que venía ostentando grado 5° en la Escala Única de Remuneraciones (E.U.R. o también EUS) en forma ininterrumpida desde 2014. Menciona como antecedentes de su recurso, que ingresó a trabajar en el Servicio en el mes de octubre de 1987, en calidad de contrata. Asimismo, precisa que desde el año 2014 su contrata ha sido renovada en su designación en grado 5° en la E.U.R. hasta el año 2022 inclusive; antes de que se le modificara en forma arbitraria e ilegal el grado de designación, mediante notificación de este cambio con fecha 14 de diciembre del año 2021. Expone que no se ha acreditado la motivación del acto administrativo, careciendo por ende éste de la debida motivación. En efecto funda su argumentación en los artículos 10, inciso primero, de la ley N° 18.834 y 2°, inciso tercero, de la ley N° 18.883, que definen a los cargos a contrata, en similares términos, como aquellos que duran, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año, salvo que se hubiese dispuesto su prórroga con treinta días de anticipación, a lo menos. Expone la recurrente que, de las normas citadas se aprecia que la facultad de prorrogar una contrata debe ser ejercida con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo de esa designación, lo que de conformidad con el nuevo criterio contenido en el dictamen N° 22.766, de 2016, se traduce también en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo, o su renovación en condiciones diferentes, a través de la dictación del respectivo acto administrativo, en aquellos casos en que se haya generado la confianza legítima. Continúa el recurrente explicando que, cuando se haya generado en el funcionario la expectativa legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas en este numeral deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse conforme a lo señalado en el acápite siguiente. Por su parte, agrega, para el evento de la no renovación de una designación a contrata, o para la renovación en condiciones diferentes, como de facto ocurre en el caso de autos, debe existir una resolución que lo disponga dictada a más tardar el 30 de noviembre, según las Instrucciones de la Contraloría General de le República, que en el caso concreto no acontece, pues la única resolución notificada el 14 de diciembre únicamente regía hasta el 31 de diciembre de 2021. Luego para el año 2022 rige la determinación del 26 de noviembre de 2021, esto es la prórroga de la designación a contratas grado 5° E.U.R. pura y simple, es decir, en las mismas condiciones que venía sucediendo. Ahora bien, expresa la recurrente que, como no existe notificación de una resolución o determinación que renueve la contrata para el año 2022 en grado 7, necesariamente no concurren razones o argumentos para la determinación, debiendo retrotraer el actuar de hecho, rigiendo la prórroga de la contrata en grado 5 que sí fue notificada. Lo anterior incide en la remuneración del recurrente, la cual se ve afectada desde el 1 de diciembre 2021 hasta la fecha, siendo arbitraria e ilegal tal decisión que por esta vía se impugna. Agrega la recurrente que, por aplicación del Estatuto Administrativo, en concordancia con los dictámenes de la Contraloría General de la República Nos. 85.700, de 2016 y 6.400, de 2018, de este origen, dejándose establecido que, a partir de esta fecha, 17 de noviembre de 2022, no resulta procedente invocar una mala evaluación del desempeño, particular, especial o ad hoc, para fundar la no renovación de una contrata o para disponer su término anticipado. De esta manera, arguye el recurrente, se puede apreciar que el legislador previó un sistema para valorar, de manera periódica y reglada, el desempeño de los funcionarios públicos, tanto de planta como a contrata, contemplando dos efectos para quienes resultaren peor evaluados -ya sea por una vez en Lista 4 o por segundo año consecutivo en Lista 3-, esto es, el cese de los servicios y una inhabilidad temporal para reingresar a la Administración. Dichos efectos serían imperativos para la Administración para declarar el cese de una contrata -dentro del plazo previsto para ello-, en el evento de que el funcionario no se retire por calificación deficiente, así como también se encontraría impedida de nombrar o designar a contrata a quien haya cesado por tal causa. Por tal motivo, y recogiendo el criterio sostenido reiteradamente por la jurisprudencia de la Corte Suprema, si la razón que se pretende invocar para no renovar una contrata respecto de quien goza de confianza legítima -o para disponer el término anticipado de quien se desempeña a contrata-, por desempeño deficiente, corresponde es efectuar dicha evaluación a través del procedimiento establecido por la ley para tal fin, esto es, la calificación regular, para luego ubicar al funcionario en la lista correspondiente y, si procediere conforme a lo anotado, disponer su cese, con la consecuente inhabilidad temporal de reingreso. Por todo lo anterior, la recurrente funda su recurso en la conculcación de las siguientes garantías constitucionales: igualdad ante la ley (artículo 19 No. 2 de la Constitución Política de la República); y derecho de propiedad (artículo 19 No. 24 del mismo texto legal); fundando su recurso asimismo en los numerales 16 y 17 del citado artículo 19 de la Carta Fundamental y además en artículo 89 de la Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo y Ley 19.880, Arts. 3, 51, 52 y demás disposiciones citadas. En consecuencia, solicita se acoja la presente acción; y en su virtud 1) Dejar sin efecto la Resolución Exenta RA N°250/316/2021 de 1 de diciembre de 2021,notificada el 14 de diciembre de 2021, emanada del Director Nacional del SENCE_-, que dispone la designación a contrata, grado 7 de la EUS para diciembre de 2021 y la actuación de facto de la recurrida que lo mantiene como contrata grado 7 de la EUS para el año en curso, ordenando se dicte la Resolución Exenta que prorrogue su contrata en grado 5° de la E.U.S. para el año 2022; 2) Ordenar el pago íntegro de las diferencias de remuneraciones que correspondan del grado 7 a 5 asimilado a la EUS, este último grado corresponde a su contrata notificada como prorrogada para el año 2022, el 26 de noviembre de 2021; y 3) que se condene en costas a la recurrida. Segundo: Que, abogado Sebastián Rodoni Palma, en representación SENCE, evacuando el informe que le fuera solicitado, y pide el rechazo de la presente acción. Expresa la recurrida en el Informe que fluye del tenor literal de la acción ejercida por la recurrente que el recurso se interpuso respecto de dos actuaciones del Servicio. El primer acto reprochado consta en la Resolución Exenta RA N° 250/316/2021, de 1° de diciembre de 2021, del Director Nacional del Servicio de Capacitación y Empleo. El segundo consistiría en que SENCE de facto estaría asignando al funcionario la designación de grado 7, sin contar con un acto administrativo que le sirva de sustento. Acusa el recurrente de protección que “la resolución impugnada, y posterior actuar de facto, resultan contrarios a derecho, por cuanto alteran la situación jurídica preexistente, sin cumplir con las directrices emanadas de la jurisprudencia de Contraloría General de la República, así como de lo resuelto por nuestro máximo tribunal, toda vez, que sintéticamente, existe una suerte de sanción por la cual se merma mi situación funcionaria, pero no se han observado los conductos establecidos al efecto”. Arguye la recurrida que las imputaciones del recurrente no resultan atendibles, toda vez que “su designación como funcionario a contrata asimilado al grado 7 de la E.U.S., a contar de diciembre de 2021 y también para el año 2022, fue dispuesta conforme a derecho.” Basa su argumentación en que la comunicación enviada a la recurrente, esto es la carta de fecha 26 de noviembre de 2021 es una carta que se envía a todos los funcionarios con el único propósito de indicar que la contrata no expiraría el 31 de diciembre de dicho año. De esta manera, el Informe expresa que la carta indicada solo tiene por finalidad comunicar la decisión de renovación del vínculo entre el Servicio y el funcionario que, además, como se señaló, es de carácter masiva ya que se enviaría a todos los funcionarios del Servicio en la misma fecha. Ella no informa los términos en que se renueva la contrata para el año 2022, toda vez que dicha información debe contenerse en un acto administrativo formal, que es dictado con posterioridad por la autoridad, en este caso, la Resolución Exenta RA N° 250/352/2021, de 27 de diciembre de 2021. Ahora bien, no fue ni la Carta de 26 de noviembre de 2021, ni la Resolución Exenta RA N° 250/352/2021, de 27 de diciembre de 2021, el acto que dispuso la rebaja del grado de la E.U.S. a que se asimilaría la contrata del Sr. Yáñez González, sino una resolución dictada el 1° de diciembre de 2021, a cuyo respecto se refiere el Informe de la recurrida. Expresa que por medio de la Resolución Exenta N° 250/316/2021, de 1° de diciembre de 2021, el Director Nacional del Servicio dispuso la contratación del Sr. Yáñez González “a contar de 1 de diciembre de 2021 y hasta el 31 de diciembre de 2021, y mientras sean necesarios sus servicios, como PROFESIONAL, asimilado a grado 7° ESCALA ÚNICA DE SUELDOS, de la Planta de PROFESIONALES, con jornada de 44 horas semanales”, modificando de esta manera las condiciones establecidas en la Resolución Exenta N° 250/22/2021, de 6 de enero de 2021. Expresa el Informe que dicha resolución contiene en sus considerandos las circunstancias de hecho y de derecho que se tuvieron a la vista para alterar el nivel remuneratorio del funcionario. El recurrente ha señalado que “existe una suerte de sanción por la cual se merma mi situación funcionaria, pero no se han observado los conductos establecidos al efecto”. Sin embargo, tal apreciación subjetiva no se condice con la motivación del acto que se recurre. En efecto – señala el Informe - la parte considerativa Resolución Exenta N° 250/316/2021 contiene referencias al historial de contrataciones y funciones designadas al funcionario recurrente de protección; a la normativa aplicable; a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República; a las observaciones formuladas por las jefaturas respecto de la calidad del trabajo desempeñado por el funcionario; a la indisponibilidad del funcionario para ejercer funciones durante parte del período de pandemia; al cambio de la estructura orgánica del SENCE y la destinación del funcionario a una nueva unidad a cargo de otra abogada. Según da cuenta la resolución objeto del recurso, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República ha resuelto de manera sostenida que los cargos a contrata carecen de una posición remuneracional específica, por lo que compete a la superioridad decidir, conforme a los factores establecidos en el artículo 10 de la Ley Nº 18.834, un grado de asimilación en el estamento correspondiente. (Dictámenes Nº 50.183 de 2015, Nº 16.613 de 2016, y Nº 13.712 de 2018). Así, señala la recurrida en su Informe, el Director Nacional del Servicio tuvo a la vista las observaciones sobre el desempeño del funcionario, contenidas en informes que se acompañan en un otrosí. De otra parte, habiendo constatado el SENCE que al funcionario recurrente se le designaron nuevas tareas, pesaba sobre la autoridad el deber de ponderar el nivel remuneratorio que estas conllevan. De tal manera que el Servicio no solo estaba facultado a revisar la asimilación de la contrata del Sr. Yáñez González, sino que estaba obligado a hacerlo. Así fluye de la jurisprudencia del ente contralor, contenida en los dictámenes N° 83.415 de 2015, N° 13.744 de 2019 y N° 17.804 de 2019. mientras estaba vigente la Resolución Exenta N° 250/316/2021, de 1° de diciembre de 2021, el SENCE dictó la Resolución Exenta RA N° 250/352/2021, de 27 de diciembre de 2021, que dispuso la prórroga de diversas contratas para el año 2022, entre ellas las del recurrente, respecto del cual señala la información siguiente (en grado 7). el cargo del recurrente fue asimilado al grado de la E.U.S. que a ese momento tenía asignado, a saber, el grado 7° E.U.S. que fue el dispuesto en la Resolución Exenta N° 250/316/2021, de 1° de diciembre de 2021, resolución en la que se contienen todos los argumentos en que se sustenta la decisión de la autoridad y que, a juicio de la recurrida, no contraviene el principio de confianza legítima ni las directrices dictadas por la Contraloría General de la República. Es por estas razones que el Informe concluye que las actuaciones del SENCE se ajustan a derecho y no adolece del vicio de falta de razonabilidad, razón por la cual el recurso de protección de la especie no puede prosperar. Finalmente, estima que en el presente caso no se han vulnerado los derechos y garantías constitucionales referidos por la recurrente. Tercero: Que, en este arbitrio de naturaleza cautelar, cobra especial importancia determinar si ha existido un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario fuera del ámbito estrictamente legal que regula el actuar de de quien incurre en él, y que provoque una privación, perturbación o amenaza que afecte a una o más garantías preexistentes protegidas por la Constitución Política de la República. Cuarto: Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha la parte recurrente, consiste en la dictación por parte de la recurrida Resolución Exenta RA N° 250/352/2021, de 27 de diciembre de 2021, que dispuso el cambio remuneracional a grado 7° en la E.U.R. El motivo esgrimido por la recurrida para ello hace referencia a que al desempeño y cambios en el servicio; sin que hubiera mediado un procedimiento administrativo o calificación que evidenciara un peor desempeño conforme a derecho que respaldara el acto reprochado. Quinto: Que, consta de los antecedentes no discutidos por las partes, que la recurrente ingresó a trabajar en octubre de 1987. De la misma manera, tampoco se encuentra discutido por las partes que la parte recurrente llevaba desde 2014 en el mismo grado de remuneraciones. Asimismo, consta en autos y no ha sido discutido por las partes que la parte recurrente recibió carta con fecha 26 de noviembre de 2021 (esto es, dentro del plazo legal), indicando que sería renovado en su contrata, sin indicación de cambio de la posición en la E.U.R. En consecuencia, enteró 34 años de servicios continuos en calidad jurídica contrata, con 33 renovaciones anuales sucesivas, de las cuales las últimas 6 se habían mantenido en el mismo grado (esto es, grado 5°) en la E.U. R. Por su parte, la resolución recurrida que cambia la condición de la contrata se notifica recién a el 14 de diciembre de 2021, a días de iniciarse el 2022, fuera del plazo establecido para ello; y sin haber mediado sumario administrativo ni acto similar que justifique la rebaja en la E.U.R. Sexto: Que, como lo ha asentado la Excma. Corte Suprema, en la actualidad, constituye jurisprudencia administrativa que, si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en un vínculo indefinido, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N° 85.700, de 28 de noviembre de 2016, actualizado por el Dictamen N° 6.400, de 2 de marzo de 2018, principio que ha sido recogido por la jurisprudencia del máximo Tribunal de la República, y al cual esta Corte adhiere plenamente (SCS, de 30 de marzo de 2021, Recurso Rol N° 127.479-2020, entre otros fallos sobre la materia). Séptimo: Que, de esta forma, lo cierto es que el ordenamiento jurídico administrativo contempla otras herramientas para llevar a cabo las desvinculaciones en aquellos casos, como lo son el sumario administrativo y las calificaciones, las que de modo alguno se relacionan con la causal objetiva de que los servicios no sean necesarios. Octavo: Que, resulta claro entonces que, en la especie, la recurrida invoca como fundamento de la decisión de no renovación de la contrata los condiciones previas (esto es, en grado cinco, sino en grado 7), la Resolución Exenta N° 250/316/2021, de 1° de diciembre de 2021, el Director Nacional del Servicio dispuso la contratación del Sr. Yáñez González “a contar de 1 de diciembre de 2021 y hasta el 31 de diciembre de 2021, y mientras sean necesarios sus servicios, como PROFESIONAL, asimilado a grado 7° ESCALA ÚNICA DE SUELDOS, de la Planta de PROFESIONALES, con jornada de 44 horas semanales”. Si bien la recurrida pretende que la resolución señalada automáticamente tendría aplicación no solo para el período expresamente indicado en ella – esto es del 1 al 31 de diciembre del 2021 – sino también por la Contrata hasta el 31 de diciembre de 2022; no se condice ni de la lectura de la resolución, ni es coherente con la carta enviada al recurrente con fecha 26 de noviembre de 2021 ya mencionada precedentemente en que simplemente se le notifica de la renovación de su contrata por el período 2022. Noveno: Que, en las condiciones señaladas precedentemente, se advierte que la decisión de no mantener la contrata de la recurrente en las condiciones y con el grado de remuneración de los últimos 6 años se fundamenta exclusivamente en los hechos señalados precedentemente, evidenciándose entonces que dichas circunstancias no se desprenden de anotaciones de demérito, bajas calificaciones anuales o sanciones impuestas previo sumario administrativo. Décimo: Que, atendido lo señalado, la fundamentación expresada en el acto administrativo no guarda ninguna relación con el desempeño de la recurrente, sino que consiste en que los servicios de la recurrente no resultan ser necesarios, fórmula de rebaja en las condiciones de la contrata que se relaciona con un hecho objetivo, prescindiendo de elementos subjetivos que guarden relación con la persona que sirve el cargo, configurándose así lo que la doctrina denomina desviación de fin o poder. Undécimo: Que siendo cinco los elementos del acto administrativo, a saber, la competencia, la forma, el fin, los motivos y el objeto, puede existir ilegalidad en relación con cualquiera de ellos. En este caso, la ilegalidad se configura con respecto al elemento fin del acto, lo que constituye un vicio que lo torna susceptible de anulación, siendo, por cierto, también arbitrario por los motivos expuestos. Duodécimo: Que, así las cosas, la Resolución Exenta RA N° 250/316/2021, que le fue notificada a la recurrente con fecha 14 de diciembre de 2021, y la actuación de facto del Servicio que dispuso la renovación de la contrata de la recurrente en condiciones inferiores a aquellas bajo las cuales se tendrían que haber renovado, no sólo constituye un acto ilegal y arbitrario, sino que además contraría el propósito que el legislador previó al establecer los empleos a contrata y definir sus características de transitoriedad, vulnerándose el derecho de igualdad ante la ley contemplado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, como asimismo la libertad de trabajo y su protección consagrado en el N° 16 del mismo artículo. Por último y atendido que se ha constatado la infracción a las garantías ya aludidas, se omitirá pronunciamiento respecto al derecho de propiedad invocado, lo que en nada altera las conclusiones ya arribadas. Décimo Tercero: Que, en consecuencia, se acogerá la acción cautelar en los términos razonados, con costas atendido los largos años de servicio prestados por la recurrente para la recurrida. Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, SE ACOGE, CON COSTAS, el recurso de protección deducido por don Wilfred Yáñez González en contra Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, y en consecuencia, se deja sin efecto, en lo que le empecé al recurrente, la Resolución Exenta RA N° 250/316/2021, que le fue notificada el 14 de diciembre de 2021, la actuación de facto del Servicio que lo ha mantenido en un cargo grado siete en la E.U. R. Por consiguiente, se dispone; 1).- Dejar sin efecto, respecto de la recurrente, la Resolución Exenta RA N°250/316/2021 de 1 de diciembre de 2021,notificada al recurrente el 14 de diciembre de 2021, emanada del Director Nacional del SENCE_-, que dispone la designación a contrata, grado 7 de la EUS para diciembre de 2021 y la actuación de facto de la recurrida que lo mantiene como contrata grado 7 de la EUS para el año en curso; 2).- Que el SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO mantendrá la contrata la contrata de don Wilfredo Yáñez González en grado 5° de la E.U.S. para el año 2022; y 3).- Que se proceda, por parte del SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACION Y EMPLEO al pago íntegro de las diferencias de remuneraciones que correspondan del grado 7 a 5 asimilado a la EUS, este último grado corresponde a su contrata notificada como prorrogada para el año 2022, el 26 de noviembre de 2021 a don Wilfredo Yáñez González. Regístrese, comuníquese y archívese. Redacción del abogado integrante Bárbara Vidaurre Miller N°Protección-195-2022. Pronunciada por la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el Ministro señor Jorge Zepeda Arancibia e integrada por el Ministro señor Alejandro Aguilar Brevis y por la Abogada Integrante señora Bárbara Vidaurre Miller. No firma la Abogada Integrante señora Vidaurre por encontrarse ausente.
