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miércoles, 11 de septiembre de 2013

Nulidad de derecho público. Responsabilidad legal del agente de aduanas por el pago de multas.

Santiago, veinte de agosto de dos mil trece.

Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos Rol N° 2232-2013 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo interpuesto por el demandante Jorge Vega Díaz en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso que confirma el fallo que rechaza la demanda de nulidad de derecho público deducida contra el Servicio Nacional de Aduanas.

Segundo: Que, en primer lugar, el recurso denuncia que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en el artículo 199 de la Ordenanza de Aduanas, toda vez que es imposible comprender que se haya cometido una contravención en un despacho aduanero declarando un valor aduanero conforme a los documentos que tuvo a la vista al momento del despacho por el solo hecho de que con posterioridad el Servicio de Aduanas haya determinado que el valor de la mercancía era distinto al declarado por el agente. Agrega que si es que el Servicio de Aduanas, tiempo después de afinado el despacho aduanero, determinó que el valor indicado por el agente de aduana en base a los documentos del despacho era superior, debió haber perseguido directamente al importador cobrando las diferencias. Manifiesta que el citado artículo 199 es aplicable para los casos en los cuales el agente de aduanas tiene a su alcance y comprensión todos los antecedentes que le permiten efectuar una declaración aduanera. Si en ese caso contraviene las normas se aplica la disposición contenida en el inciso segundo del citado artículo 199, pero mal puede hacerse responsable al agente por declarar sobre la base de los documentos del despacho si, con posterioridad, se indica que los antecedentes no correspondían a la realidad.
Enseguida, asevera que la sentencia cuestionada infringió lo dispuesto en el artículo 200 del Código Tributario en relación con el artículo 129 de la Ordenanza de Aduanas. Indica que según consta de los antecedentes transcurrieron más de tres años entre la fecha de notificación de las denuncias y la emisión de los giros correspondientes, por lo que, de acuerdo a lo que dispone el artículo 200 del Código Tributario, prescribió el derecho al cobro de las sumas que supuestamente adeudaba. Asevera que la infracción de ley es doble, primero, porque desconoce que la extemporaneidad es una forma de ilegalidad y segundo, porque aplica falsamente las normas de interrupción propias del procedimiento de reclamación contemplado en el artículo 129 de la Ordenanza de Aduanas a un procedimiento administrativo sancionatorio sin existir fundamento legal.
Tercero: Que es pertinente consignar que Jorge Vega Díaz, Agente de Aduanas, interpuso demanda contra el Servicio Nacional de Aduanas pretendiendo que se declare la nulidad de derecho público de ciento cincuenta y cinco giros comprobantes de pago F-16 emitidos por dicho organismo a nombre del mencionado Agente de Aduanas. La acción se funda en los siguientes antecedentes:
-Entre el 29 de mayo de 2003 y el 3 de mayo de 2007 presentó una serie de declaraciones de ingreso ante la Dirección Regional de Aduanas de Valparaíso que amparaban la importación de diferentes mercancías, indicando el valor aduanero correspondiente, conforme a los documentos de base señalados en forma específica y particularizada por el Servicio Nacional de Aduanas.
-Años después y en virtud de un análisis que dice haber efectuado la Aduana, se formularon cargos en contra de cada uno de los importadores fundados en la circunstancia de que las mercancías habían sido subvaloradas.
-Los cargos no fueron reclamados por sus destinatarios y, por el contrario, las diferencias de derechos correspondientes fueron pagadas por los importadores.
-Atendida tal circunstancia se le citó a una audiencia de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 184 y siguientes de la Ordenanza de Aduanas, normas que establecen el procedimiento sancionatorio para los casos en que, según el Servicio, se ha incurrido en una infracción aduanera.
-La Unidad de Audiencias de la Aduana aplicó, en cada caso, una multa al demandante, de la que se reclamó a la Junta General de Aduanas.
-Entre el mes de abril de 2004 y el mes de julio de 2007 se formularon 155 denuncias respecto de las cuales se siguió el procedimiento descrito.
-Las resoluciones de la Junta General de Aduanas fueron dictadas con fecha 29 de noviembre de 2010, esto es, varios años después de haber sido interpuestos los reclamos ante esa corporación.
-No incurrió en contravención en el curso de los despachos aduaneros. El artículo 69 de la Ordenanza de Aduanas indica que aceptada a trámite una declaración de destinación pueden hacerse exigencias al importador respecto de la veracidad y exactitud del valor declarado o de los documentos presentados que le sirven de antecedente. El artículo 77 del mismo cuerpo legal dispone que el Director Nacional señalará los documentos, visaciones o exigencias que se requieran para la tramitación de las destinaciones aduaneras. El artículo 78 prescribe que será responsabilidad de los despachadores de aduana confeccionar las declaraciones de aduana con estricta sujeción a los documentos que señale el Director Nacional en la normativa correspondiente, agregando que “Por lo tanto, el llenado de las declaraciones deberá corresponder al contenido de los documentos que les sirvan de base”. De lo expuesto aparece que la deuda que afectaría al Agente de Aduanas en caso alguno es de su responsabilidad y que, por el contrario, debe ser solventada por los importadores que encargaron el despacho. Por ello, la primera causal de nulidad que alega es el hecho de no empecerle la deuda.
-La segunda causal de nulidad en virtud de la cual deben dejarse sin efecto los giros es la prescripción extintiva de la obligación. Al cotejar las fechas de notificación de las denuncias con las de emisión de los Giros F-16, sucede que en los ciento cincuenta y cinco casos han transcurrido más de tres años entre esas fechas.
-Es la notificación de la denuncia la que debe tomarse en cuenta para contar el lapso transcurrido hasta que finalmente se emitió el Giro F-16.
-La emisión de actos administrativos una vez transcurrido el tiempo de que dispone Aduana para hacerlo, en este caso de tres años, implica una ilegalidad, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 200 y 201 del Código Tributario.
-Se ha sostenido por el Servicio Nacional de Aduanas que la actividad de la Junta General de Aduanas, en esta materia, es una actividad de carácter jurisdiccional y que, por lo tanto, desde el momento en que se entablaron los reclamos correspondientes se habría interrumpido el plazo de prescripción. Hasta la modificación del procedimiento sancionatorio aduanero, que tuvo lugar el año 2002, dicho procedimiento tenía un cariz jurisdiccional. La modificación legal que varió totalmente el sistema sancionatorio aduanero tuvo por objeto, precisamente, privarlo del cariz jurisdiccional, adscribiéndolo en un modelo de procedimiento administrativo. Solo años después, con la creación de los Tribunales Tributarios y Aduaneros, se ha establecido formalmente un procedimiento jurisdiccional que puede llegar hasta los Tribunales ordinarios por la vía de los recursos procesales correspondientes, pero dichos Tribunales no operan aún en las Aduanas centrales del país.
Cuarto: Que la sentencia de primera instancia –confirmada sin modificaciones- estableció los siguientes hechos de la causa:
1) Entre los meses de mayo de 2003 y de mayo de 2007, el actor en su calidad de agente de aduanas tramitó una serie de declaraciones de ingreso ante la Dirección Regional de Aduanas de Valparaíso.
2) Las importaciones efectuadas al amparo de dichas declaraciones de ingreso fueron objeto de formulación de cargos y de aplicación de multas.
3) Los cargos fueron formulados en consideración a que la mercancía involucrada se habría encontrado subvalorada, los cuales no fueron reclamados, procediéndose al pago de las diferencias de derechos.
4) Las multas aplicadas fueron reclamadas por el demandante ante la Junta General de Aduanas, siendo confirmadas con fecha 29 de noviembre del año 2010.
5) En virtud de las sentencias dictadas por dicha Junta se emitieron entre enero y marzo de 2011 los ciento cincuenta y cinco giros asociados a las denuncias.
Quinto: Que la misma sentencia razonó en los siguientes términos:
-La conducta sancionada corresponde a la subvaloración de las especies importadas, reflejadas en los giros F-16, que conllevan el pago de derechos aduaneros en cantidad menor al que corresponde y que se encuentra tipificada en el artículo 174 de la Ordenanza de Aduanas. Estos cargos no fueron reclamados administrativamente y tampoco son controvertidos por el actor en este pleito.
-De la lectura del artículo 199 inciso segundo de la Ordenanza de Aduanas surge que la regla general es que es el Agente de Aduanas es quien asume la responsabilidad del pago de las sanciones pecuniarias que se imponen por las trasgresiones a esta normativa especial y, en caso de concluirse que aquéllas no les son imputables, nace para él una acción de reembolso en contra de su poderdante. La disposición precitada no contempla que responda el importador sino que, en el caso de que el Agente haya pagado injustamente, éste pueda demandar exigiendo la restitución de lo cancelado por la multa.
-Además, el demandante no alegó ni rindió prueba alguna que sirviera para demostrar la concurrencia de la situación particular que lo liberara de su responsabilidad.
-La existencia de un instructivo interno de la Dirección Regional de Aduanas de Valparaíso, de fecha posterior a las denuncias y giros reclamados, no afecta lo recién concluido, pues se trata de una medida de orden interno de carácter general, inútil para modificar la ley.
-Por ende, forzoso es concluir que los giros F-16 fueron emitidos por el funcionario competente, dentro de sus atribuciones y al amparo de norma legal expresa, todo lo cual obsta a los argumentos de nulidad vertidos por el demandante.
-En cuanto a la segunda causal de nulidad señala que no es nula una deuda respecto de la cual ha transcurrido el tiempo suficiente para que opere la prescripción extintiva, de hecho, si ésta no se alega, el demandado estará obligado a solucionarla. El artículo 1470 del Código Civil reconoce la existencia de las obligaciones civiles extinguidas por prescripción, las que denomina naturales. Por ello no corresponde que sea alegada como causal de nulidad de derecho público.
-En cualquier caso, el demandante contabiliza el plazo de prescripción entre la fecha de la notificación de las denuncias y aquella en que se emitieron los giros. Empero, de la redacción del artículo 186 de la Ordenanza de Aduanas se infiere que, reclamada la multa, habrá de esperarse su resolución para autorizar los giros. De esta manera, durante dicha discusión no puede correr la prescripción liberatoria ya que se ha producido su interrupción.
Sexto: Que de los términos expuestos sólo es posible concluir que los jueces del fondo han dado correcta aplicación a la preceptiva que rige el caso. A este respecto, el artículo 199 inciso segundo de la Ordenanza de Aduanas dispone: “El Agente de Aduana responderá por el total del valor de las multas que deriven de las contravenciones cometidas en un despacho a su cargo. Con todo, siempre que el error que causa la multa no sea imputable a su agencia, tendrá derecho a repetir en contra de su mandante con intereses corrientes”. El objeto de dicho precepto es plantear una responsabilidad legal del agente de aduanas con la finalidad de que el costo de las multas sea impuesto a dicho auxiliar, a menos que pueda atribuir el error al importador. Así se establece la obligación de responder por el pago de las multas que se producen al incurrir en contravenciones en el ejercicio de su actividad. En otras palabras, se impone por la ley una especie de garantía forzosa en beneficio del Fisco de Chile. Sin embargo, la disposición asume un segundo objeto, esto es, para corregir el daño que podría ocasionarse al Agente de Aduanas por pagar una multa injustamente, le faculta para ejercer una acción de reembolso en contra del importador cuando el error que causa la multa no sea imputable a la agencia. Vale decir, el precepto en análisis cumple con la finalidad pública de asegurar el pago de las multas y a la vez protege al agente de aduanas mediante el mecanismo reparativo de la repetición de lo pagado. Bajo este régimen, resulta acertado lo decidido por el tribunal sentenciador por cuanto el derecho del Agente de Aduanas sólo se hace efectivo en contra de su mandante y a condición de que se haya declarado que el error que causa la multa no sea imputable a la agencia.
Séptimo: Que asimismo no hay infracción legal al desestimar la alegación de prescripción. En efecto, el artículo 186 de la Ordenanza de Aduanas señala que: “Si el citado no concurriere a la referida audiencia o en ella rechazare la existencia de la infracción o su responsabilidad en la misma, se resolverá discrecionalmente si se aplicará la multa, con el mérito de los antecedentes que existan. En caso de aplicarse la multa, no podrá imponerse un monto inferior al 10% de la máxima legal.
En el acta se dejará constancia de la falta de comparecencia o, en su caso, del rechazo formulado por la persona citada, de lo resuelto, de los hechos fundantes de tal decisión, y de la circunstancia de haberse informado al infractor que haya concurrido sobre su derecho a reclamar de la multa de conformidad a los incisos siguientes.
El afectado por la multa que se hubiere aplicado podrá reclamar, fundadamente, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de realización de la audiencia respectiva, ante la Junta General de Aduanas.
Transcurrido el plazo a que se refiere el inciso anterior sin que se reclame, se procederá a emitir el giro comprobante de pago correspondiente.
Si se presentare reclamación, la Junta solicitará que informe al tenor de ella al funcionario ante el cual se celebró la audiencia. Evacuado el informe, se procederá a la vista de la causa y la resolución que se dicte no será susceptible de recurso alguno”.
En ese contexto jurídico el reclamo del agente de aduanas para que se declare que no está afecto al pago de cierta multa interrumpe el plazo de prescripción de la acción de cobro del Fisco, conforme a la regla general y supletoria que establece el artículo 2523 del Código Civil. El acreedor estatal sólo quedó habilitado para exigir el pago una vez que el mencionado reclamo fue resuelto y se emitieron los respectivos giros. Por consiguiente, no hay error de derecho cuando el sentenciador expresa que hubo interrupción del plazo de prescripción.
Octavo: Que en virtud de las razones expuestas el recurso de nulidad sustancial adolece de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 202 en contra de la sentencia de veintitrés de enero de dos mil trece, escrita a fojas 197.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Pfeffer.
Ro       N° 2232-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Emilio Pfeffer U. y Sr. Jorge Lagos G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministro señora Sandoval por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Lagos por estar ausente. Santiago, 20 de agosto de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veinte de agosto de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.