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lunes, 21 de octubre de 2013

Responsabilidad por el hecho ajeno. Lesiones causadas por un dependiente de la municipalidad en el ejercicio de sus funciones.

Santiago, tres de octubre de dos mil trece.

En estos autos Rol N° 20.497-2008, seguidos ante el Vigésimo Primer Juzgado Civil de esta ciudad, sobre juicio ordinario de indenmización de perjuicios por responsabilidad extracontractual, caratulados “Soto Castillo Olimpo con Ilustre Municipalidad de Las Condes”, por sentencia de fecha trece de abril de dos mil once, rolante a fojas 234, la señora jueza del tribunal ya referido acogió la demanda de indenmización de perjuicios y, en consecuencia, condenó a la demandada al pago de la suma de cinco millones de pesos ($5.000.000.-) por concepto de daño moral, con costas.

Apelada que fuera dicha determinación por la demandada, una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, por resolución de trece de enero pasado, que se lee a fojas 304, la revoca declarando en su lugar que la demanda queda desestimada.
En su contra la parte perdidosa dedujo recurso de casación en el fondo.
Se ordenó traer los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que al conocer este tribunal del presente asunto por la vía del recurso de casación en el fondo interpuesto, encontrándose el proceso en estado de acuerdo, ha advertido que la sentencia recurrida podría adolecer de un posible vicio de aquellos que dan lugar a la casacion en la forma y respecto de los cuales el artículo 775 del Código de Procedimiento Civil autoriza para proceder de oficio.
SEGUNDO: Que el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil establece: “El recurso de casación en la forma ha de fundarse precisamente en alguna de las causas siguientes: Nº 5 En haber sido pronunciada (la sentencia) con omisión de cualquiera de los requisitos enumerados en el artículo 170”. Por su parte, esta última disposición señala que: “Las sentencias definitivas de primera o de única instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros tribunales, contendrán: 4º Las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la sentencia”.
TERCERO: Que el legislador se ha preocupado de establecer las formalidades a que deben sujetarse las sentencias definitivas de primera o única instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros tribunales –categoría esta última a la que pertenece aquella objeto de la impugnación en análisis-; las que, además de satisfacer los requisitos exigibles a toda resolución judicial, conforme a lo prescrito en los artículos 61 y 169 del Código de Procedimiento Civil, deben contener –como ya se dijo- las menciones a que se refiere el artículo 170 del mismo cuerpo normativo, entre las que figuran -en lo que atañe al presente recurso- en su numeral 4°, las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la sentencia.
CUARTO: Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N° 3.390 de 1918, en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30 de septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.
Refiriéndose al enunciado exigido en el N° 4 de este precepto, el Auto Acordado establece que las sentencias de que se trata deben expresar las consideraciones de hecho que les sirven de fundamento, asentando con precisión aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de fallarse, con distinción entre los que han sido aceptados o reconocidos por las partes y los que han sido objeto de discusión.
Agrega que si no hubiera discusión acerca de la procedencia legal de la prueba, deben esas sentencias determinar los hechos que se encuentran justificados con arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para estimar los comprobados, haciéndose, en caso necesario, la apreciación correspondiente de la prueba de autos conforme a las reglas legales.
Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de la prueba rendida –prosigue el Auto Acordado- deben las sentencias contener los fundamentos que han de servir para aceptarla o rechazarla, sin perjuicio del establecimiento de los hechos en la forma expuesta anteriormente.
Prescribe enseguida que, establecidos los hechos, se enunciarán las consideraciones de derecho aplicables al caso y, luego, las leyes o en su defecto los principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo; agregando que, tanto respecto de las consideraciones de hecho como las de derecho, debe el tribunal observar al consignarlos el orden lógico que el encadenamiento de las proposiciones requiera.
QUINTO: Que la importancia de la parte considerativa de la sentencia, en cuanto allí se asientan las bases que sirven de sustento previo y necesario de la decisión mediante la cual ella dirime el litigio, resulta de tal envergadura que algunas Constituciones -como la española, la italiana y la peruana- consignan de manera expresa la obligación de los jueces de fundamentar sus fallos.
Semejante deber aparece también contemplado en nuestro ordenamiento constitucional, cuando la Carta Política refiere en su artículo 8º que los actos y resoluciones emanados de los órganos del Estado así como de sus “fundamentos” son públicos; en el artículo 76 del mismo cuerpo normativo al prohibirle a los otros Poderes del Estado revisar los “fundamentos” de las resoluciones de los tribunales de justicia; al señalar el artículo 19 N° 3 inciso 6° de la Carta que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe “fundarse” en un proceso previo y legalmente tramitado, y agregar que corresponde al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas.
Naturalmente, al ordenar el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil que los jueces expresen determinadamente las razones de índole fáctica y jurídica en que apoyan sus sentencias, no hace mas que cumplir con el citado imperativo constitucional.
SEXTO: Que la trascendencia del presupuesto procesal en examen –de que las sentencias se expidan fundamente con arreglo a criterios de racionalidad y con sujeción a la ley- previene la arbitrariedad o “despotismo judicial” y le permite a las partes, al conocer las razones fácticas y jurídicas de la decisión, contar con los elementos de juicio necesarios para impugnar lo resuelto por el juez, a quien además se puede controlar en su desempeño jurisdiccional.
SÉPTIMO: Que para dar estricto cumplimiento a lo exigido por el Constituyente y el legislador, los jueces deben razonar jurídicamente sobre los presupuestos de la acción ejercida y ponderar toda la prueba rendida precisando en base a cuál o cuáles probanzas tienen por establecidos los hechos de la causa.
Se les exige, entonces, "considerar", reflexionar detenidamente sobre algo determinado y concreto, de allí que no cumple con el precepto del Nº 4 del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil la sentencia que hace una estimación general de la prueba, que no la analiza en su totalidad o se aparta del mérito del proceso, o no contiene los razonamientos jurídicos para acreditar o desestimar la concurrencia de los presupuestos legales de la acción ejercida.
OCTAVO: Que, como se adelantó, en estos autos el demandante ha deducido una acción de indenmización de perjuicios y pide se declare que la Municipalidad de Las Condes debe pagarle por concepto de daño patrimonial y moral la suma de $105.000.000 o el monto que el tribunal determine, más intereses, reajustes y costas de la causa.
Fundamentando su acción expresa la actora que el día 13 de diciembre de 2005, a las 00.00 horas, en circunstancias que se encontraba realizando labores de monitoreo y prevención en VIH SIDA respecto de trabajadoras sexuales transgéneras en la comuna de Las Condes, en el sector de Augusto Leguía con calle Napoleón, llegaron inspectores municipales, entre ellos, José Campos Rojas, quien, sin mediar motivo alguno, procedió a golpearla en diferentes partes del cuerpo resultando con lesiones de carácter menos graves. A raíz de lo acontecido, añade, se instruyó una investigación criminal y el inspector municipal fue objeto de una formalización de la investigación por el delito de lesiones menos graves, la que culminó con una salida alternativa a favor del imputado, suspendiéndose el procedimiento bajo la condición del pago de una indemnización de $50.000 y firma bimensual.
El daño patrimonial lo solicita por los gastos en que incurrió en sesiones de psicólogo, remedios, tratamiento médico y de cirugía, que cuantifica en $ 5.000.000. Mientras que por el dolor y aflicción que la conducta ilícita del funcionario municipal le provocó, demanda, a título de daño moral, la suma de $100.000.000. Cita como fundamento de derecho de su acción los artículos 38 de la Constitución Política de la República y 2314 del Código de Bello.
NOVENO: Que al contestar la demanda la Municipalidad de Las Condes solicitó su rechazo y sostuvo que los hechos en los que se funda no son efectivos, por lo que no le cabe ningún tipo de responsabilidad. Al contrario de lo afirmado por la actora, expone, fue un grupo de travestis los que se abalanzaron sobre el inspector municipal, agrediéndolo con cinturones, motivo por el cual éste no tuvo más que defenderse. Hace presente que el Municipio administra los espacios públicos y que en ese contexto vecinos reclaman permanentemente por el comercio sexual y la prostitución en el lugar en que ocurrieron los hechos, de suerte que en cumplimiento de esa labor de vigilancia los funcionarios municipales solo realizan labor disuasiva -con su presencia en vehículos y balizas encendidas- para inhibir la detención de conductores que solicitan las prestaciones sexuales, lo que irrita a quienes las satisfacen que en algunos ocasiones reaccionan violentamente, como ocurrió en el presente, donde se produjo una agresión al guardia municipal que solo asumió un comportamiento defensivo.
Por último, refiere que la demanda debe ser rechazada toda vez que el actor no ha acreditado que haya habido violencia innecesaria en su contra, lesiones, ni la existencia de un ilícito penal cometido por el funcionario municipal en acto de servicio.
DÉCIMO: Que con el objeto de acreditar sus pretensiones, el actor acompañó extensa prueba documental consistente en la investigación ante la fiscalía local oriente, certificados médicos de lesiones, parte denuncia ante Carabineros de Chile e informe del Servicio Médico Legal, entre otra aparejada en la causa. El demandado, por su parte, acompañó prueba documental y declaración de tres testigos.
UNDÉCIMO: Que el fallo censurado, para resolver en la forma como lo hizo, esto es, revocar la sentencia de primer grado y rechazar la petición del demandante, elimina del fallo en alzada los considerando décimo cuarto a trigésimo segundo y expresa, además, que el actor demandó conforme al artículo 2314 del Código Civil responsabilidad por el hecho propio, pero atendido que la acción fue ejecutada por un tercero -a la sazón funcionario municipal- contra él debió dirigirse la misma al amparo de lo dispuesto en el artículo 2320 del referido cuerpo legal y no como erróneamente se hizo, basada exclusivamente en el citado artículo 2314.
DUODÉCIMO: Que observados los antecedentes a la luz de lo expresado con antelación, resulta inconcuso que el fallo dictado en alzada no ha dado acatamiento a los requisitos legales antes indicados. En efecto, omite toda consideración fáctica y jurídica tendiente a explicar porqué se desestima la demanda, pues se limita a interpretar que, como el actor no demandó al causante de las lesiones, al responsable directo, al guardia municipal, no se estaría en la hipótesis que prevé el artículo 2320 del Código Civil, apartándose de ese modo del objeto de la litis y de la abundante prueba rendida en tal sentido en el proceso.
Aún más, se afirma que tal disposición el actor debió citarla en su libelo como fundamento de derecho de su pretensión, omisión que lo inhibiría para atribuir responsabilidad a la corporación edilicia por el hecho de su dependiente. Sin embargo, ocurre que tal premisa no es efectiva y la misma no se aviene con el mérito del proceso, puesto ya que al contestar la demanda la Municipalidad de Las Condes se excepcionó en la exención de responsabilidad que admite el inciso 5º del artículo 2320 del Código Civil, como consta de fojas 27, lo que resulta indicativo de que entendía cabalmente –ejerciendo su derecho a defensa- que la demanda se dirigía en su contra en tal calidad, por actuaciones de su dependiente, circunstancia que los jueces de segundo grado ignoraron absolutamente, cuando tal discusión, además, se volvió a plantear en los escritos de réplica y dúplica.
De otra parte, la sentencia en alzada no se hace cargo de la abundante prueba incorporada al proceso que controvierte la tesis jurídica en que se funda la decisión que por ella se adopta, ya que al eliminar íntegramente las consideraciones décimo cuarta a trigésimo segunda del fallo, se deja a la decisión que rechaza la demanda desprovista de todo apoyo fáctico, desde que la prueba rendida y que los jueces de segundo grado desdeñan sin argumentación alguna justamente acredita que el guardia de seguridad municipal intervino en los hechos en el ejercicio de sus funciones, esto es, como dependiente del Municipio. De ese modo, entonces, al concluir los jueces en el alzada que no se demandó al Municipio persiguiéndose su responsabilidad por las acciones de su dependiente, cuando las partes de la litis así siempre lo entendieron y la prueba que éstas rindieron se encaminó, la del demandado a probar la exención de responsabilidad que prevé el inciso 5º del artículo 2320 del Código Civil y la del demandante a acreditar que el supuesto fáctico descrito en esa disposición legal concurría en la especie para tener por configurada la responsabilidad de aquel, demuestra que concurre el vicio de nulidad que justifica anulación de oficio que luego se decretará.
Tampoco el fallo censurado explica por qué sería una exigencia legal –que no lo es- que haya debido demandarse en esta litis al dependiente conjuntamente con el Municipio, tanto más si aquél ya había llegado a un acuerdo en sede penal con el actor reconociendo un pago en su beneficio, al resolverse en su favor la suspensión condicional del procedimiento.
DÉCIMO TERCERO: Que, como se ve, queda demostrada así la falta de consideraciones fácticas y jurídicas en que incurren los jueces de la instancia al dictar el fallo revocatorio en alzada, omisión que configura el vicio de casación en la forma previsto en el artículo 768 Nº 5 en relación con el artículo 170 Nº 4, ambos del Código de Procedimiento Civil, por lo que de acuerdo a lo previsto en el artículo 775 del referido Código Procesal este tribunal está obligado a declarar de oficio su nulidad, desde que ese error influye sustancialmente en lo dispositivo de tal resolución.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en los artículos 766, 768 N° 5, 775, 786 y 806 del Código de Procedimiento Civil, se anula de oficio la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago de tres de enero de dos mil trece, escrita a fojas 304, la que se reemplaza por la que se dicta a continuación, separadamente, pero sin nueva vista.
Téngase por no interpuesto el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de fojas 306 por el abogado Luis Humberto Cortés Olivares, en representación de la parte demandante.

Regístrese.       

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Pfeffer.

Rol Nº 2043-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sr. Ricardo Blanco H. y el Abogado integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal. Santiago, 03 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.


En Santiago, a tres de octubre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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Santiago, tres de octubre de dos mil trece.
En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.

Vistos:
Se reproduce la sentencia apelada, con excepción de sus motivos vigésimo quinto y vigésimo sexto, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
1°.- Que en estos autos el actor demandó a la Municipalidad de Las Condes indemnización de perjuicios por lo que considera un actuar antijurídico de uno de sus dependientes, invocando para ello el estatuto de la responsabilidad extracontractual, concretamente el artículo 2314 del Código Civil, sin indicar, específicamente, la norma contenida en el artículo 2320 de esa codificación, a pesar de que en su libelo y al contestar la demandada las partes entendieron claramente, en particular la municipalidad, que la responsabilidad que se le atribuía lo era por actuaciones de su dependiente, un guardia de seguridad al que se acusó de haber empleado violencia innecesaria en el cumplimiento de sus labores, lo que le causó lesiones al demandante, fundamento de su pretensión indemnizatoria por el daño patrimonial y moral que en estos autos aquél reclama.
2º.- Que los tribunales son libres para aplicar al caso de que se trata el derecho que estimen pertinente, facultad expresada en el aforismo iura novit curia, esto es, pueden y deben aplicar a la cuestión de hecho (questiofacti) las normas legales que la gobiernan (questiojuris). "Como se dice muy frecuentemente, el juez, en todo caso, al que se le supone por razón de su cargo, perfecto conocedor del derecho, suplirá ex oficio la errónea o imperfecta interpretación del derecho" (Rev. D. y J., T. LX, 1963, 2ª p., sec. 2ª, pág. 49).
3º.- Que aun cuando en el presente caso es cierto que el demandante no invoca como fundamento jurídico de su acción la regla contenida en el artículo 2320 del Código Civil, ello no es obstáculo para dictar sentencia de condena si concurren los presupuestos legales para atribuir la responsabilidad que en estos autos se persigue, toda vez que en aplicación de la regla mencionada en el motivo anterior es el tribunal el llamado a encuadrar los supuestos fácticos en las hipótesis legales o normas que gobiernan la cuestión.
.- Que formulada la precisión anterior, corresponde dejar consignado que conforme a la prueba rendida en la causa, ya apreciada y ponderada por la sentenciadora de primer grado, lo que esta Corte comparte, se deben tener por establecidos los siguientes hechos:
  1. El día 13 de diciembre de 2005, a las 00:00 horas aproximadamente, el demandante Olimpo Soto, en circunstancias que se encontraba efectuando labores de prevención de VIH-SIDA en la intersección de las calles Augusto Leguía Sur esquina Napoleón, fue agredido violentamente y sin que mediara provocación con golpes de puño y un objeto contundente por el inspector municipal de la Municipalidad de Las Condes, José Alexis Campos Rojas, quien habría concurrido al lugar alertado por una llamada de la Central de Comunicaciones del Departamento de Seguridad Ciudadana de dicho Municipio para fiscalizar el comercio sexual en dicha intersección de la comuna de Las Condes.
  2. Que don José Campos Rojas era guardia municipal y que realizaba labores propias de su cargo en el control y vigilancia del comercio sexual al momento de ocurrir los hechos.
  3. Que el actor experimentó, producto de las agresiones que recibió en el rostro, lesiones calificadas de graves por el Servicio Médico Legal, consistentes en rotura de prótesis dental y fractura dental, las que constató en el servicio de Atención de Urgencia del Hospital Salvador.
.- Que establecido, entonces, que el autor de las lesiones es un dependiente municipal y que las mismas fueron causadas por éste en el ejercicio de sus funciones, le correspondía a la corporación edilicia demandada probar la exención de responsabilidad por ella alegada del inciso 5º del artículo 2320 del Código Civil. Si bien el Municipio le da una connotación distinta haciendo alusión a una supuesta legítima defensa del guardia, tal circunstancia no fue acreditada por los medios legales ni menos acompañado documento o certificado médico que diera cuenta de que aquél recibió también lesiones compatibles con las agresiones que dijo haber sufrido el día en cuestión por parte del actor y otros sujetos.
6º.- Que ninguna prueba obra en el proceso en tal sentido que permita tener por establecido que el Municipio se encontraba impedido de que los hechos acaecieran del modo en que ocurrieron. Al contrario, la prueba documental consistente en fotocopias de instrumentos públicos correspondientes a piezas de la investigación penal, actas de audiencias y parte policial, no objetados ni observados por la demandada, son suficientes por sí mismos para tener por acreditada la agresión ilegítima, las lesiones sufridas por la víctima y la relación causal entre el daño experimentado y la violencia innecesaria aplicada al demandante. Tanto más si la prueba testimonial de la demandada, consistente en la declaración del propio guardia municipal que interviene en los hechos y es el autor de las lesiones causadas, José Alexis Campos Rojas (fojas 201), carece del valor probatorio que el Municipio pretende atribuirle, desde que resulta evidente que se trata de un relato exculpatorio interesado, el cual, además, controvierte lo que se expresó al contestar la demanda dando origen a una relación de hechos o versiones opuestas entre la que sostiene el Municipio y su dependiente sin que ninguna de ellas termine siendo acreditada en definitiva.
7º.- Que es cierto que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades le entrega a los municipios, en su condición de entes autónomos de administración local, facultades para desarrollar directamente o con otros órganos de la Administración del Estado funciones relacionadas con el apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana (art. 4º, letra j); también que les corresponde administrar los bienes municipales y nacionales de uso público. Asimismo, que en la comuna de Las Condes rige una Ordenanza Local sobre Comercio Sexual en lugares públicos, aprobada por Decreto Alcaldicio Sección 1ª Nº 3027 de fecha 11 de julio de 2007, cuyas directrices y obligaciones, naturalmente, deben exigirse a todos sus destinatarios. Sin embargo, nada excusa al municipio de responder civilmente si se encuentra acreditado que un dependiente suyo ha incurrido en violencia innecesaria y con ella causado lesiones a un tercero, pues esa actuación, aun cuando se ejecute en el desarrollo de las tareas de seguridad ciudadana en aplicación de las prescripciones que la precitada Ordenanza Municipal impone, claramente deviene en ilícita y resulta contraria a derecho, en los términos que prevén los artículos 2314 y 2320 del Código Civil. También porque no se aviene con lo dispuesto en el artículo 142 de la propia Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades por configurar una conducta tal una falta de servicio, desde que en ese evento el servicio opera deficientemente o simplemente funciona mal, aun cuando pretenda justificarse en un fin licito, como es la prevención del orden y seguridad en la comuna de que se trate.
8º.- Que para tener por acreditado el daño moral experimentado por la víctima basta observar el informe de lesiones emanado del Servicio Médico Legal que rola a fojas 164, los certificados médicos agregados a fojas 166 y el informe de lesiones que rola a fojas 171, aunque para determinar su quantum, atendida la entidad de las lesiones y el tiempo de recuperación que del mérito de esa documental es posible extraer, esta Corte estima que para indemnizar los dolores y padecimientos que ha debido soportar la victima es prudente regular los perjuicios en su favor en la suma única de $2.500.000 (dos millones quinientos mil pesos).

Por estas consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 2314 y 2320 del Código Civil, 186 del Código de Procedimiento Civil y demás disposiciones legales citadas, se confirma la sentencia apelada de trece de abril de dos mil once, escrita a fs. 234, y se declara que se acoge la demanda de fs. 8 sólo en cuanto se accede a la indemnización por daño moral allí solicitada, condenándose a la Municipalidad de Las Condes al pago de la suma de $2.500.000 (dos millones quinientos mil pesos), por este concepto, monto que devengará reajustes e intereses a contar de la fecha en que la presente sentencia quede ejecutoriada.
Se previene que el Ministro señor Muñoz, no comparte la referencia a las normas del Código Civil efectuadas en el motivo noveno y en el párrafo que precede a la decisión, concurriendo a la confirmatoria teniendo para ello, además, en consideración los siguientes argumentos:
.- Que de los hechos referidos en esta sentencia y las disposiciones legales en que cada parte fundamenta sus alegaciones, se pone de manifiesto que el asunto a dilucidar es la existencia de la obligación que pesa sobre el órgano comunal de indemnizar al actor por el actuar de uno de sus dependiente, conforme los hechos fijados en el fallo que se revisa, y la responsabilidad que se persigue del demandado y, con ello, el resarcimiento de los perjuicios que se reclaman.
.- Que dicho lo anterior, es dable referir a continuación que la función municipal debe ser realizada de acuerdo a la legalidad vigente y que como parte de la administración del estado le son plenamente aplicables los principios generales que la rigen, entre ellos la responsabilidad y las normas bajo las cuales se determina la misma, que están consignadas en el artículo 38 inciso 2 de la Constitución Política de la República, Ley N° 18.575 y artículo 142 de la Ley Nº 18.695 Orgánica de Municipalidades.
Así, los actos u omisiones que ejecuten los órganos municipales y sus funcionarios, en ejercicio de sus funciones o derivados de ilícitos en el ejercicio de las mismas que produzcan daño, generan responsabilidad.
.- Que incardinado con lo que hasta aquí se ha expuesto y sumado a lo que el profesor Barros señala en orden a que: “de las normas que establecen la responsabilidad por falta de servicio se sigue que la responsabilidad de la Administración y de las Municipalidades es directa y personal. En consecuencia, aunque usualmente la responsabilidad tenga por antecedentes hechos ilegales o contrarios a los deberes de cuidado de sus órganos o de sus funcionarios, la responsabilidad del Estado recae directa y personalmente sobre el Fisco, la municipalidad…”. Continua el mismo autor en su obra señalando: “Por eso, aun en casos en que la responsabilidad tenga por antecedentes el inequívoco hecho ilícito de un funcionario (en oposición a una abstracta falta de servicio), técnicamente se trata de una responsabilidad vicaria, que prescinde de todo juicio relativo a si el órgano de la Administración pudo evitar el daño provocado por el funcionario que tenía bajo su autoridad…. “Siguiendo una doctrina desarrollada en el derecho francés, la relación del funcionario con la Administración es funcional, de modo que no se trata de una responsabilidad por el hecho ajeno”. Barros Bourie “Tratado de responsabilidad Extracontractual” Editorial Jurídica de Chile, año 2007, pag. 496,
.- Que reiterando lo ya dicho es necesario dejar sentado que el actor rindió prueba documental consistente en fotocopias de instrumentos públicos correspondientes a piezas de la investigación penal, actas de audiencias y parte policial, no objetados ni observado por la demandada, como tampoco objetados por inexactos conforme lo dispone el número 3 del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil, por lo que el Tribunal los consideró como instrumentos públicos en juicio y les otorgó valor probatorio a su contenido, en los términos en ellos expresados. Por su parte desestimó la prueba testimonial de la demanda, según se aprecia del fallo que se revisa, especialmente la del testigo José Alexis Campos Rojas cuya declaración rola a fojas 201, quién depone que el día 13 de diciembre de 2005 concurrió a la intersección de las calle Augusto Leguía con Napoleón pasadas las 10.20 horas, en el vehículo municipal con las balizas encendidas, comprobando desórdenes en el lugar y que en ese momento se le abalanzaron dos o tres travestis, los que comenzaron a agredirlo física y verbalmente, por lo que tuvo que darle un empujón a uno de ellos, arrancando y solicitando apoyo de Carabineros, declaración que el Tribunal consideró inconsistente con la restante prueba rendida en autos, particularmente con los hechos esenciales que ocasionaron las lesiones que señala el actor en su demanda, adoleciendo no sólo de falta de precisión en la hora en que ocurrieron los hechos, en la cual omite información que explique la dinámica y lógica en que ocurrieron los hechos, sino que también en la supuesta existencia de desórdenes en dicha esquina al momento de su llegada, lo que no consta que haya declarado anteriormente o que se encuentre acreditado en autos, como también en la efectividad de quien llamó a personal de Carabineros para que concurriera a dicho lugar, y la razón de porqué si fue él quien llamó a Carabineros, estos no se entrevistaron con él al momento de concurrir al lugar, hechos todos que debería recordar, y declarar, atendido a que fue un actor directo en los hechos que motivan la presente demanda;
.- Que en esta materia, constituye una declaración que no puede soslayarse aquélla efectuada por el demandado al contestar la pretensión del actor, en cuanto a que, “el día 12 de diciembre alrededor de las 23:32 hrs., el inspector municipal José Alexis Campos Rojas, mientras realizaba sus servicio de fiscalización de comercio sexual…. Se percató de la presencia de cinco travestis…, momento en que sin mediar provocación alguna dos de éstos se abalanzaron sobre el inspector antes mencionado, con intenciones de agredirlo físicamente con cinturones motivo por el cual tuvo que defenderse..” alegaciones que además de no ser acreditada en autos por medios legales en cuanto a la legítima defensa invocada, permiten establecer ciertas concordancia con las restantes piezas probatorias a las que se ha hecho mención, dando cuenta que los hechos establecidos por la señora Juez de primer grado están acordes con el mérito de lo rendido en autos y la prueba cuyo análisis ya se hizo referencia;
6°.- Que en nuestro país la evolución de la responsabilidad de la Administración del Estado se ha desarrollado en una primera etapa fundamentalmente sobre la base de determinaciones jurisprudenciales y luego conforme a la legislación especial.
Respecto de la evolución jurisprudencial se observa que ciertas sentencias descansan en la aplicación de la legislación de derecho civil, como en otros fallos se invocan principios de derecho público. Son casos específicos en que se hace efectiva la responsabilidad del Fisco, puesto que los tribunales realizan esfuerzos y diversas distinciones para excluirla. La doctrina cita como los primeros fallos en que se sustenta la decisión en principios de derecho público “Sociedad Fuschs y Plath con Fisco”, sentencia de 11 de enero de 1908 y “Lapostol con Fisco”, sentencia de 8 de enero de 1930. Sin embargo, será en la sentencia dictada en “Hexagón con Fisco”, de 28 de julio de 1987, en que expresamente se declaran inaplicables las disposiciones del Código Civil para decidir la demanda dirigida contra el Fisco, resolviendo el caso sobre la base de las normas constitucionales y legales diversas al Código Civil. Desestima la infracción del artículo 2332 del citado Código al no darle aplicación e igualmente las referidas a las Actas Constitucionales N° 2 y 3, la Constitución y Ley Orgánica Constitucional 18.575, en que radica el origen de la responsabilidad del Fisco.
En lo sustancial la jurisprudencia ha evolucionado hasta llegar a un estado, pacífico en la actualidad, que reconoce la responsabilidad del Estado-Administrador, exigiendo, en la mayoría de los casos, un factor de imputación, el que se hace descansar en la noción de “falta de servicio” que incluye la actividad jurídica ilegal de la Administración, su mala organización, el funcionamiento defectuoso, las omisiones o silencios cuando debió actuar, todo lo que debe originar la afectación de un bien de los administrados, sin desconocer que se agrega la responsabilidad por riesgo e incluso la que origina la actividad lícita en que se ocasiona igualmente daño al administrado, sin perjuicio que, en este último caso, se ha expresado por la doctrina que se refiere más precisamente a una responsabilidad del Estado-Legislador.
7°.- Que para quien suscribe este parecer la responsabilidad del Estado y del Estado Administrador en particular arranca de los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 38 de la Constitución Política de la República, 4° y 42 de la Ley 18.575. El análisis queda radicado en las normas legales, puesto que la ponderación de cualquier falta de correspondencia o antinomia con las normas constitucionales, en el caso concreto, escapa a la competencia y análisis del derecho aplicable por cuanto la Ley 18.575 fue dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1980. Es así como el artículo 1° de la mencionada ley establece el ámbito de aplicación y luego dispone el artículo 4° que el “Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones”. Es así como el artículo 42, en correspondencia con el artículo 4°, dispone que los “órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio”.
Estas disposiciones son las que regulan legalmente la responsabilidad general del Estado Administrador.
En la historia de la Ley 18.575 publicada por la Biblioteca del Congreso Nacional (www.bcn.cl http://www.leychile.cl/Consulta/portada_hl) consigna los siguientes antecedentes:
I.- En el Mensaje del Ejecutivo la responsabilidad se entiende que es civil y por falta de servicios, expresando: “Más adelante el título V, también con avanzado criterio administrativo, determina que la Administración Pública deberá actuar por propia iniciativa en cumplimiento de sus funciones, salvo que la ley exija la petición previa de un interesado o cuando se trate de hacer uso del derecho de petición o reclamo.”
Complementaria de la norma anterior es aquella incluida en el artículo 33, que hace responsable, civilmente, al Estado y a las personas jurídicas que lo integran, por la falta de servicios en que pueda incurrir.”
Asimismo, el inciso segundo, responsabiliza civilmente a los funcionarios por los perjuicios que ocasionen mediante sus actuaciones constitutivas de falta personal.” (Página 12)
El proyecto contempla la siguiente disposición: “ARTICULO 33.- El Estado y las personas jurídicas que integran la Administración Pública serán responsables civilmente por la falta de servicio cometida en su actividad jurídica o material.”
Los funcionarios serán civilmente responsables de los perjuicios que ocasionaren por su actuación constitutiva de falta personal.”
II.- En el informe la Secretaría de Legislación de la Junta de Gobierno expresa: “La disposición consagra el principio de responsabilidad del Estado por "falta de servicio", así como la responsabilidad personal de los funcionarios, por su falta personal. Resulta indispensable, al efecto, definir los conceptos de "falta de servicio" y de "falta personal", siendo útil considerar, para perfilar la primera de estas nociones, el criterio del legislador en la vigente Ley Orgánica de Municipalidades —decreto ley Nº 1.289, de 1976—, en su artículo 62, inciso final, que prescribe: "La responsabilidad extracontractual procederá principalmente para indemnizar los perjuicios que sufran uno o más usuarios de los servicios municipales cuando éstos no funcionen, debiendo hacerlo, o lo hagan en forma deficiente.".
Cabe señalar que la doctrina y la jurisprudencia francesas han establecido lo que se entiende por "falta de servicio público", disponiendo, al efecto, que la hay cuando el servicio público no funciona debiendo funcionar; cuando funciona, pero funciona mal, o cuando funcionando bien, lo hace en forma tardía.” (Página 68).
III.- En el informe de la Primera Comisión Legislativa se indica: “1.- Conforme a la ley Nº 17.983 y al respectivo acuerdo de la Junta de Gobierno, este Comandante en Jefe viene en formular las observaciones al proyecto de ley orgánica constitucional sobre bases de la Administración Pública.
a) Con el objeto de abordar en una forma más completa el estudio de esta ley orgánica constitucional este Comandante en Jefe dispuso se analizarán comparativamente los textos del Mensaje y de la Comisión de Estudios de las leyes orgánicas constitucionales. Lo anterior explica la incorporación en el texto sustitutivo que se acompaña, de normas contenidas en el proyecto de la referida Comisión de Estudios.
b) Para encabezar el proyecto se acogió el criterio seguido por la Comisión Especial en cuanto a establecer un primer título que consigne los principios generales que deben orientar la organización y funcionamiento de la Administración del Estado. Ello porque, a juicio de este Comandante en Jefe se trata de la primera ley de esta naturaleza que rige en nuestro país y que debe cumplir, por lo mismo, con una finalidad de orientación general. A los principios de la jerarquía, unidad, responsabilidad y eficiencia se han agregado los principios de probidad y -control.
f) En lo que se refiere a la actividad de la Administración del Estado, se complementa lo relativo a las responsabilidad civil del Estado y de las personas jurídicas que integran la administración, definiendo lo que debe entenderse por falta de servicio y salvando el derecho de éstos de repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta de personal, consignándose finalmente la responsabilidad solidaria de los órganos de la Administración y del funcionario que resulte responsable.” (Pág. 91 y 92).
Específicamente se incorpora el siguiente “Artículo 3º: El Estado será responsable por los daños que los órganos de la Administración produzcan en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que hubiere causado el daño” (Pág. 94 Primera Comisión Legislativa).
La moción sustitutiva incorpora igualmente el “Artículo 52: El Estado y las personas jurídicas que integran la administración serán siempre responsables civilmente por la falta de servicio cometida en su actividad jurídica o material, sin perjuicio de su derecho de repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal.”
En todo caso, el órgano de la Administración y dicho funcionario serán solidariamente responsables.”
Se entiende por falta de servicio la no prestación de este, debiendo efectuarse, o su prestación en forma deficiente o tardía.” (Pág. 108).
IV.- En el Informe de la Cuarta Comisión Legislativa se indica: “Artículo 4° Esta disposición corresponde al artículo 33 del proyecto del Ejecutivo, con meras adecuaciones formales, derivadas de la nueva estructura del proyecto, y se refiere al principio de la responsabilidad del Estado por los daños que causen los órganos de la Administración.
Cabe hacer presente que no se utilizó la expresión “responsables civilmente”, a fin de evitar confusiones con la responsabilidad civil consagrada en el Código Civil.” (Pág. 164 Informe Cuarta Comisión Legislativa).
Luego respecto del artículo 45, se señala: “Esta es una de las disposiciones de mayor trascendencia del proyecto y corresponde al artículo 33 del Ejecutivo, porque está consagrando una nueva idea de responsabilidad que sólo tiene precedente positivo en la Ley de Municipalidades. Se trata de la responsabilidad objetiva del Estado, derivada de la falta de servicio. Si bien en el artículo 4° del proyecto ya se habla de la responsabilidad general del Estado por los daños que causen sus órganos, esta norma se refiere a un aspecto más concreto aun. Detrás de ella hay toda una fundamentación importante, en cuanto favorece la posición del administrado frente a la Administración, de manera que se traduzca en un medio eficaz para resarcirlo de los daños que le puedan causar los servicios de la Administración.”
En consecuencia, se consagra en este artículo un criterio nuevo de responsabilidad, que no es el tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en el dolo a la culpa de un denominado funcionario, sino que atiende a un elemento objetivo que es la falta de servicio público. De manera que acreditando el afectado que un servicio público no ha funcionado, debiendo hacerlo, o que ha funcionado de modo tardío o deficiente, y probar que a raíz de lo anterior se le ha causada un daño, está en situación de exigir indemnización de parte del Estado. Se trata de un concepto que tiene su origen en el derecho francés, y es la concreción de una serie de elementos que tienen un largo desarrollo en el Derecho Administrativo. El artículo fue dividido en dos incisos a fin de dejar claramente establecido que la existencia de esta responsabilidad objetiva, no obsta a que el Estado pueda repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal, si se diera el caso.”
Por otra parte, se desestimó la posibilidad de definir la falta de servicio, pues ello podría provocar dificultades en la aplicación de esta norma. Se ha considerado más conveniente dejar entregado a la jurisprudencia la determinación de cuando se configura la “falta de servicio”, pues son numerosos y complejos los casos en que tal situación puede producirse.” (Págs. 175 y 176 del Informe de la Cuarta Comisión Legislativa).
La doctrina y la jurisprudencia han adoptado diversas posiciones en torno a esta nueva responsabilidad. Sin embargo, de acuerdo a los antecedentes enunciados se pueden establecer algunas premisas básicas:
a.- La responsabilidad como principio general. La responsabilidad se establece como un principio general que orienta también ampliamente la organización y funcionamiento de la Administración del Estado. Es así que se hace referencia “al principio de la responsabilidad del Estado por los daños que causen los órganos de la Administración”.
b.- Sistema general de responsabilidad. La Administración debe observar el principio de responsabilidad, puesto que el Estado “será responsable por los daños que causen” sus órganos. Se regula directa y particularmente el principio de responsabilidad de los órganos de la Administración en “ejercicio de sus funciones”, sin desconocer que puedan existir otros sistemas. Expresamente se hace referencia al principio general de “responsabilidad del Estado”, el cual tiene lugar “por los daños que causen los órganos de la Administración”.
c.- Concepción pro administrado y distinta de la existente. Si bien el proyecto habla de la responsabilidad general del Estado por los daños que causen sus órganos, se refiere a un aspecto más concreto aun, puesto que detrás de ella hay toda una fundamentación importante, en cuanto favorece la posición del administrado frente a la Administración, de manera que se traduzca en un medio eficaz para resarcirlo de los daños que le puedan causar los servicios de la Administración.
d.- Se consagra un nuevo sistema de responsabilidad. En el Mensaje del Ejecutivo la responsabilidad se entiende que es civil y por falta de servicios. A lo anterior se agrega que en un principio la responsabilidad se indica es extracontractual. Posteriormente se la considera simplemente como responsabilidad civil del Estado. Por último se deja expresa constancia que no se utiliza la expresión “responsables civilmente”, a fin de evitar confusiones con la responsabilidad civil consagrada en el Código Civil, por lo que se entiende que no se rige por esta normativa, con la cual no puede vincularse. Se “está consagrando una nueva idea de responsabilidad que sólo tiene precedente positivo en la Ley de Municipalidades”.
e.- Responsabilidad funcionaria. Extiende la responsabilidad a los funcionarios, a quienes responsabiliza civilmente por los perjuicios que ocasionen mediante sus actuaciones constitutivas de falta personal. Posteriormente se expresará que es el Estado el que repetirá en contra del funcionario, de manera que es el Estado el cual responde de manera directa y principal. Se establece la responsabilidad solidaria entre Administración y funcionario, pero, en definitiva solo es el Estado el que podrá repetir en contra del funcionario, sin que el particular tenga acción directa en su contra.
f.- Nuevo Sistema de responsabilidad.
1.- Se establece un criterio nuevo de responsabilidad, que no es el tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en el dolo a la culpa de un denominado funcionario, sino que atiende a un elemento objetivo que es la falta de servicio público. En este sentido se la considera “claramente” como un sistema de responsabilidad objetiva. Se la califica como “responsabilidad objetiva del Estado, derivada de la falta de servicio”.
2.- En un principio considera útil la noción de falta de servicios comprendida en la Ley de Municipalidades, esto es cuando los servicios “no funcionen, debiendo hacerlo, o lo hagan en forma deficiente”.
3.- Por la referencia a la definición francesa y luego como texto del proyecto al concepto de falta de servicios se incorpora la noción de un correcto funcionamiento, pero tardío.
4.- Por último, se desestimó la posibilidad de definir la falta de servicio, pues ello podría provocar dificultades en la aplicación de esta norma. Se ha considerado más conveniente dejar entregado a la jurisprudencia la determinación de cuando se configura la “falta de servicio”, pues son numerosos y complejos los casos en que tal situación puede producirse.
8°.- Que la doctrina francesa sistematizada por Paul Duez, conceptualiza la falta de servicio en tres categorías: 1° El servicio ha funcionado mal; 2° El servicio no ha funcionado; 3° El servicio ha funcionado tardíamente; (Paul Duez, La responsabilité de la publique, segunda edición 1938, Editorial Dollez, página 27, citado por José Miguel Valdivia, “Orígenes de la noción de Falta de Servicio”, la Falta de Servicio, Legal Publishing, 2012, páginas 40 y 41). A tales categorías se ha sumado aquellas situaciones en que el daño se ocasiona debido a la mala organización o mal funcionamiento de los organismos públicos.
9°.- Que clarificados los presupuestos de la Responsabilidad del Estado Administrador, se establece que la definición de mayor entidad se encuentra en la opción del legislador por el factor de imputación, el que lo sitúa en la falta de servicio, excluyendo toda posibilidad de reconducción al Código Civil, adicionar exigencias relacionadas con el dolo o culpa del funcionario que actuó, como al establecimiento de negligencia, imprudencia, impericia e inobservancia de reglamentos por parte de la administración o el funcionario. Del mismo modo, con tal definición excluye la posibilidad de exigir la individualización del funcionario, solamente debe acreditar la conducta del servicio, pues es de él quien reclama, además de carecer de acción en contra del funcionario, el cual resulta indiferente en su identidad y determinante en su conducta, pero como expresión de la actuación de toda la Administración o del servicio en particular.
10°.- Que así las cosas es dable concluir que no es procedente aceptar que un funcionario municipal, dentro del ámbito de sus funciones y en cumplimiento del deber de vigilancia comunal y control de posibles delitos ejerza sobre un sujeto, sin que se haya probado una actuación contraria a derecho de parte ese tercero, acciones de violencia y golpes que ocasionen lesiones como las que da cuenta el informe del Servicio Médico Legal, justificando el control del comercio sexual en la comuna, pues si bien la Municipalidad recurrida tiene ordenanzas que controlan que dicha actividad se restrinja y desincentive, no es posible aceptar que permita o no instruya a su personal de manera adecuada en la forma de cumplir dichas ordenanzas, evitando así, que el control sea ejercido a través de la violencia de sus empleados sobre quienes se pretende controlar. Permitirlo sería aceptar dentro de un Estado de Derecho el uso ilegítimo de la fuerza de quien se espera un actuar diligente y prudente en la labor de seguridad y orden dentro de la comuna.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Pfeffer y la prevención su autor.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Rol N° 2043-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sr. Ricardo Blanco H. y el Abogado integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal. Santiago, 03 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a tres de octubre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.