Santiago,
treinta
de diciembre de dos mil trece.
Vistos:
En
estos autos Rol Nº 4043-2013, sobre juicio ordinario de
indemnización de perjuicios, la sentencia de primera instancia
rechazó la acción indemnizatoria deducida por la sociedad Ensquerré
Hermanos Limitada en contra de la Municipalidad de Concepción.
Apelada dicha
sentencia por la demandante, una sala de la Corte de Apelaciones de
Concepción la revocó, acogiendo la demanda, condenando al ente
edilicio al pago de la suma de $100.000.000 por concepto de daño
emergente.
En contra de la
sentencia del tribunal de alzada, la Municipalidad de Concepción
interpuso recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero: Que
el recurso de nulidad sustancial denuncia la infracción de los
artículos 6, 7, 19 N° 20 y N° 24, y 38 inciso 2° de la
Constitución Política de la República, del artículo 4° de la Ley
Nº 18.575 y del artículo 60 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones.
Explica el
recurrente que los sentenciadores incurren en un error de derecho al
establecer la responsabilidad de su representada por un acto lícito
fundado únicamente en el artículo 38 inciso segundo de la
Constitución Política de la República y el artículo 4° de la Ley
N° 18.575, lo que es absolutamente improcedente puesto que para
determinar la pertinencia de la indemnización las referidas normas
debían ser armonizadas con los artículos 6 y 7 de la Carta Magna,
cuyos contenidos constituyen las bases de nuestra institucionalidad,
normas estas últimas que disponen que la responsabilidad y las
sanciones de los órganos son aquellas que determinan las leyes.
Continúa explicando
que una aplicación armoniosa de las normas permite concluir que
tanto el artículo 4° de la Ley Nº 18.575, como el artículo 38 de
la Constitución Política de la República, son disposiciones que
tienen aplicación cuando los órganos de la Administración del
Estado actúan fuera de la órbita de sus atribuciones, lo que no ha
sucedido en la especie. En efecto, sostiene que el artículo 6 de la
Carta Fundamental establece el principio de responsabilidad, que es
inherente a todo Estado de Derecho, teniendo como fundamento el hecho
de que quien ejerce poder es responsable de ejecutar sus actos
conforme al ordenamiento jurídico. Es así como si el órgano actúa
al margen del ordenamiento jurídico, se hará efectiva la
responsabilidad que establecen las leyes. De modo que ésta se
originará siempre y cuando el acto generador del daño sea realizado
sin sujeción a legalidad alguna, es decir, sea ilícito. Es en este
mismo sentido, agrega, que el artículo 7 de la Constitución
Política de la República determina que los órganos del Estado
actúan válidamente, previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley; ante el
evento de no cumplir con los presupuestos anteriormente señalados,
se originarán las responsabilidades y sanciones que determine la
ley.
En el caso de autos,
la Municipalidad elaboró el plan regulador comunal cumpliendo todos
y cada uno de los requisitos exigidos para ello, ajustándose a la
normativa vigente en la materia, sin que pueda indicarse que la
entidad edilicia actuó fuera de la esfera de sus atribuciones, toda
vez que es la propia normativa la que le entregó la prerrogativa de
declarar que el inmueble sublite tiene la característica de ser un
inmueble de conservación histórica, conforme al artículo 60 de la
Ley General de Urbanismo y Construcciones, siendo relevante destacar
que esta norma no contempla una indemnización para el propietario
del inmueble.
Por otro lado los
sentenciadores sustentan el fallo en el artículo 19 N° 20 de la
Constitución, norma que no es fuente de indemnizaciones, vulnerando
así los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la
República pues de haberse aplicado de manera correcta se habría
concluido inevitablemente que debe existir una norma que conceda la
indemnización, no siendo suficiente la analogía o la equidad.
Segundo: Que
al
explicar la forma en que los yerros jurídicos señalados han
influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo indica que, de
no haberse producido las infracciones denunciadas y de haberse
aplicado correctamente la ley, no se habría determinado la
existencia de responsabilidad del órgano de la Administración del
Estado, toda vez que ella no se aplica cuando éste ejecuta actos
lícitos, por lo que se habría confirmado la sentencia de primer
grado que rechazó la demanda.
Tercero: Que
antes de iniciar el análisis de los capítulos del recurso, es
pertinente consignar que estos autos se iniciaron por demanda
presentada por la sociedad Esquerré Limitada en contra de la
Municipalidad de Concepción fundada en que aquélla es dueña del
inmueble ubicado en calle Barros Arana Nº 171 de la ciudad de
Concepción, el que a través del nuevo Plan Regulador Comunal de la
ciudad ha sido calificado como inmueble de Conservación Histórica
imponiéndosele el gravamen de mantener y conservar la fachada, lo
que significa que su parte no podrá disponer del Inmueble a
cabalidad, carga que no debe soportar gratuitamente y es por ello que
demanda la indemnización de perjuicios.
Cuarto: Que
es un hecho no controvertido que el artículo 49 de la Ordenanza
Local del Plan Regulador Comunal de Concepción, publicada en el
Diario Oficial de 22 de abril de 2004, declaró al Edificio Esquerré
como inmueble de conservación histórica, en la categoría de
conservación de fachada.
Asimismo, los jueces
del grado han establecido que el procedimiento que siguió la
demandada para la elaboración y aprobación del Plan Regulador
Comunal de la ciudad de Concepción y la declaración de inmueble de
conservación histórica se ciñó estrictamente a la legalidad
vigente.
A pesar de lo
anterior, concluyen que el artículo 49 de la Ordenanza Local del
Plan Regulador de Concepción contiene una carga pública en
beneficio de la comunidad, que tiene el carácter de grave, especial
y anormal. En este contexto, sostienen que avalan la doctrina que se
inclina por la tesis de que el Estado o la Administración o sus
órganos deben indemnizar al propietario en estos casos, aun cuando
no exista ley especial o norma legal que así lo establezca, fundados
en el artículo 38 inciso 2° de la Constitución Política de la
República que establece la responsabilidad estatal por los actos
administrativos y en el artículo 19 N° 20 de la Carta Fundamental,
que protege la igual repartición de las cargas públicas y en el Nº
24 que resguarda el derecho de propiedad.
Expresan que, en el
caso de autos, no es posible pretender que la Municipalidad de
Concepción gratuitamente desarrolle sus planes para el cumplimiento
de sus funciones debiendo soportar los particulares el costo de su
obrar legítimo en beneficio de la comunidad, si éstos prueban que
con ello experimentaron daño. Agregan que en el caso sub lite, si
bien no existe reproche alguno en cuanto a su actuar en la forma en
que lo hizo, debe esperarse que el acto llevado a cabo con la
intención final y de efectos en la comunidad toda sea
patrimonialmente asumido por este ente administrativo, porque de no
ser así significaría que lo pretendido por el municipio penquista
fuera financiado por el particular afectado y no por todos los
habitantes de esta ciudad, como resultaría de indemnizarse con los
fondos de éste.
Una vez asentado lo
anterior los sentenciadores se avocan a establecer los perjuicios,
determinando que producto del gravamen impuesto a la propiedad esta
tiene un menor valor ascendente a la suma de $100.000.000, monto que
es otorgado por concepto de daño emergente.
Quinto:
Que
la cuestión planteada a través del arbitrio consiste en determinar
si dentro de nuestro ordenamiento jurídico se contempla la
responsabilidad del Estado por actuaciones lícitas, es decir, si
nuestra legislación establece la obligación de la Administración
de indemnizar por los daños que eventualmente pudieren ocasionar sus
actos llevados a cabo en conformidad a la ley. En efecto, plantea el
recurrente la infracción de los artículos 6, 7, 19 Nº 20 y 38
inciso segundo de la Constitución Política de la República y del
artículo 4 de la Ley Nº 18.575, por cuanto aun cuando los
sentenciadores reconocen que el actuar de la Municipalidad de
Concepción se ajustó a la normativa que rige la materia, igualmente
establecen la procedencia de la indemnización en favor de la
demandante.
Sexto:
Que
para resolver adecuadamente la cuestión planteada se debe tener
presente que, tal como lo ha sostenido esta Corte en casos
anteriores, en nuestro ordenamiento jurídico el régimen de
responsabilidad extracontractual del Estado no es de naturaleza
objetiva, pues no basta la producción de un daño causado por la
Administración para que nazca la obligación de indemnizar. Lo
anterior es relevante por cuanto los sentenciadores, aun cuando no lo
han explicitado, para resolver como lo han hecho han atendido a un
régimen de responsabilidad objetiva o estricta, al que le atribuyen
una naturaleza constitucional asilándose en el artículo 38 inciso
segundo de la Constitución Política de la República. Esto
constituye un claro error de derecho por cuanto esta norma
constitucional sólo prevee la procedencia de la responsabilidad de
los órganos de la Administración del Estado, sin que de forma
alguna establezca el régimen conforme al cual ella surgirá. En
efecto, este artículo dispone: “Cualquier
persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar
ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere
causado el daño”.
Su solo tenor permite sostener que, después de consagrar la
procedencia de la responsabilidad del Estado, tiene por finalidad
atribuir competencia judicial para conocer de los reclamos o demandas
de las personas lesionadas en sus derechos por la Administración del
Estado a los tribunales ordinarios de justicia, como fluye de su
actual texto a partir de la reforma constitucional de la Ley N°
18.825 de 1989, que eliminó la referencia a los tribunales de lo
contencioso administrativo, por lo que en ella no puede sustentarse
la pretendida responsabilidad objetiva del Estado.
Esta
tesis es sostenida por diversos autores en nuestra doctrina nacional,
entre ellos Ricardo Sanhueza, quien señala: “No
puede sostenerse que la constitución ha querido regular por sí,
ante sí y con independencia de toda regulación legislativa el
sistema de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado
administrador. ¿Qué es lo que ha hecho la Constitución Política,
entonces?: fijar un principio general del derecho, como es la
responsabilidad patrimonial de la administración del Estado”.
Continúa el autor citando a Francisco de Ahumada: “En
efecto, está más acorde con el texto, solidez y la propia
naturaleza de la Carta Fundamental entender que ésta ha operado
elevando al más alto nivel, al consagrar el principio de
responsabilidad patrimonial de la administración; pero lo ha hecho
dejando a su vez amplio margen a las decisiones políticas del
parlamento, en cuanto la configuración de la responsabilidad que, en
cada momento, se entienda más acorde con el desarrollo social, las
necesidades y conveniencias que presente esta evolución”.
(“Responsabilidad Patrimonial del Estado Administrador Chileno”,
Ricardo Sanhueza, Editorial LegalPublishing, pág. 116-117).
Séptimo:
Que, entendiendo que la Constitución Política de la República
reconoce el derecho a reclamar la responsabilidad del Estado, cabe
dilucidar cuándo ella nace, siendo reveladores los artículo 6 y 7
de la Carta Fundamental, normas que de forma nítida consagran la
responsabilidad de los órganos de la Administración por actuaciones
irregulares, que se llevan al margen del ordenamiento jurídico, sea
porque aquéllos no someten su actuación a la Constitución ni a las
normas dictadas conforme ellas o no actúan válidamente, puesto que
lo hacen fuera del marco de su competencia, sin previa investidura
regular de sus integrantes o en casos no previstos en la ley,
encargando expresamente estas disposiciones la determinación de la
responsabilidades y sanciones a la ley, pues ambas normas en su
inciso final disponen respectivamente “generará las
responsabilidades y sanciones que determine la ley” y “originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
Octavo:
Que el constituyente ha dejado en manos del legislador determinar el
régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración. Es así
como el 5 de diciembre de 1986 se publica en el Diario Oficial la Ley
Nº 18.575, de Bases de la Administración del Estado, texto legal
que cumple con el mandato constitucional y que en su artículo 4º
reitera lo señalado en el artículo 38 inciso segundo de la Carta
Fundamental, estableciendo la procedencia de la responsabilidad de
los órganos de la Administración del Estado, mientras que en el
artículo 44 –hoy 42- del mencionado cuerpo normativo consagra el
sistema de responsabilidad fundado en la falta de servicio, sistema
de carácter subjetivo, puesto que para que surja la responsabilidad
no basta la sola existencia del daño y de la relación de
causalidad. En efecto, este cuerpo normativo incorporó al Derecho
Público chileno el sistema de responsabilidad extracontractual del
Estado elaborado por el derecho administrativo francés,
principalmente a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
que en opinión de la mayoría de los autores constituye la mejor
solución lograda por el derecho para asegurar un debido equilibrio
entre los derechos de los particulares y los intereses públicos. La
ley contempló entonces el artículo 44 -hoy 42- que prescribió que
“Los
órganos de la Administración serán responsables del daño que
causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho
a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta
personal”.
A partir de este hito se ha desarrollado una labor doctrinaria y
jurisprudencial destinada a establecer el contenido jurídico del
referido concepto; y en esa labor esta Corte Suprema ha señalado
reiteradamente que dicho factor de imputación supone la ocurrencia
de un servicio tardío o defectuoso, que genere la consecuente
responsabilidad indemnizatoria. En este mismo sentido, el artículo
152 de la Ley Nº 18.695 dispone que “las
municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que
causen, la que procederá principalmente por falta de servicio”.
De modo que quien pretenda hacer efectiva la responsabilidad de los
órganos del Estado deberá acreditar el mal funcionamiento del
servicio, lo que implica efectuar un reproche al actuar de la
Administración, cuestión que descarta la idea de responsabilidad
objetiva.
Noveno:
Que de lo dicho fluye que la responsabilidad objetiva del Estado en
nuestro ordenamiento jurídico es de carácter excepcional, esto es,
sólo opera cuando el legislador interviene expresamente y ello es
así por cuanto su aplicación implica otorgar un tratamiento
particular por sobre el régimen común y general. Esta premisa
básica, unida a la interpretación de las normas que ha sido
expuesta en los considerandos precedentes, determina la improcedencia
de conceder una indemnización por actuaciones lícitas de la
Administración, puesto que para que ello ocurra es necesaria la
existencia de un texto legal expreso que la conceda, naciendo esta
indemnización no como una consecuencia de la responsabilidad del
Estado sino que producto del acto legislativo.
Esta opción del
legislador se justifica en la medida que un sistema de
responsabilidad objetiva general implicaría que la Administración
no podría actuar en aras del bien común por cuanto siempre se vería
amenazada por eventuales reclamos de los administrados respecto de
cualquier tipo de perjuicios que causare su actuación no obstante
haberse apegado estrictamente al ordenamiento jurídico. En este
sentido no podría realizar ni adoptar decisiones en pro de los
intereses generales de la nación, la salubridad pública y la
seguridad nacional.
En nuestro ámbito
sostiene el profesor Barros Bourie: “Más
allá de que la doctrina carece de fundamento normativo invocado, un
régimen de responsabilidad estricta, basado en la antijuricidad del
daño, no puede ser generalizado sin incurrir en graves dificultades
prácticas y conceptuales. En un régimen de ese tipo se asume que
todo daño provocado por la actuación de órganos del Estado debe
ser reparado, a menos que se muestre que se trata de una carga que el
ordenamiento hace soportar al sujeto privado. En la medida que el
concepto de daños es amplísimo, es evidente que una regla de ese
tipo altera el orden práctico más razonable para el peso
argumentativo, porque es usual que los actos lícitos de la
Administración afecten intereses de los sujetos privados. El
resultado es la inversión de la regla justificatoria, porque cada
vez que un órgano afecta un interés privado en el ejercicio lícito
de sus competencias (como, por ejemplo, en razón de una regulación
urbanística o ambiental), deberá justificar que se trata de un daño
que el administrado debe soportar; y cada vez que ocurre un accidente
en que haya tenido una participación causal un servicio público,
queda comprometida la responsabilidad (como sería el caso, por
ejemplo, de un accidente circunstancial en una piscina pública)”.
(“Tratado de Responsabilidad Extracontractual”, Enrique Barros
Bourie, Editorial Jurídica de Chile, pág. 493).
Décimo:
Que en el caso concreto no ha sido objeto de discusión que la
Municipalidad de Concepción se encontraba facultada para dictar el
Plan Regulador de la ciudad y para establecer dentro él las
edificaciones de conservación histórica; tampoco ha sido objeto de
discusión –al menos en sede de casación- que el ente edilicio se
ciñó estrictamente a los procedimientos establecidos por el
legislador en la materia. Por lo que su actuar en cuanto a declarar
al edificio Esquerré como inmueble de conservación histórica
imponiendo el gravamen de mantención de fachada está libre de todo
reproche.
Asentado lo
anterior, cabe consignar que el inciso segundo del artículo 60 de la
Ley General de Urbanismo y Construcciones dispone: “Igualmente,
el Plan Regulador señalará los inmuebles o zonas de conservación
histórica, en cuyo caso los edificios existentes no podrán ser
demolidos o refaccionados sin previa autorización de la Secretaría
Regional de Vivienda y Urbanismo correspondiente”.
Como se observa, esta norma no contempla indemnización alguna, sólo
habilita a la Administración a declarar a determinados edificios,
que representan un valor patrimonial-cultural, como edificaciones de
conservación histórica. Pues bien, tal norma debe necesariamente
concordarse con el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política
de la República, norma que consagra el derecho de propiedad, cuyo
inciso segundo dispone: “Sólo
la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar,
gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que
deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los
intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad
y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio
ambiental”.
Claramente en el caso de autos nos encontramos con una limitación
impuesta por el legislador a la propiedad –puesto que permite la
declaración de edificaciones de conservación histórica- que se
sustenta en la función social de ésta.
En este punto hay
que ser enfático, pues en la especie no se está privando a la
demandante de su propiedad, ni se están afectando sus atributos
básicos, pues únicamente se le impone la conservación de la
fachada, la cual sólo puede ser modificada con autorización de la
Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo. Como se dijo, se trata
de una limitación que debe ser asumida por el propietario puesto que
la vida en sociedad implica que los ciudadanos deban soportar
determinadas cargas que se imponen en aras del bien común, habiendo
contemplado nuestro constituyente la función social de la propiedad.
Undécimo: Que,
por otra parte, es pertinente destacar el yerro en que incurren los
sentenciadores al invocar como base de su decisión el artículo 19
numerales 20 y 24 de la Constitución Política, normas que
constituyen garantías que se refieren a determinados derechos, pero
en ningún caso a la consagración de algún tipo de responsabilidad
extracontractual del Estado. Aparte de lo anterior es pertinente
considerar que cuando el constituyente quiso conceder derecho a una
indemnización en relación a alguno de los numerales del artículo
19 lo señaló expresamente, como en el caso del artículo 19 N° 7
letra i), en el mismo N° 24 y en el invocado artículo 41 N° 8
(actual artículo 45). El legislador también reconoce casos de
afectación lícita que conceden derecho a indemnización como la Ley
Nº 18.755, que establece normas de reparación por el sacrificio de
animales decretado por el Servicio Agrícola y Ganadero.
Duodécimo: Que
lo expuesto permite concluir que los sentenciadores efectivamente han
incurrido en los errores de derecho que se les imputan al conceder
una indemnización por actos lícitos de la Administración, los que
tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo impugnado
por cuanto incidieron en la decisión de hacer lugar a la demanda de
indemnización de perjuicios, por lo que el recurso de nulidad
sustancial será acogido.
Y de conformidad
asimismo con lo que disponen los artículos 764, 765, 785 y 805 del
Código de Procedimiento Civil, se
acoge el
recurso de casación en el fondo deducido por la demandada en lo
principal de la presentación de fojas 442 contra la sentencia de
ocho de mayo de dos mil trece, escrita a fojas 430, la que por
consiguiente es
nula
y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Acordada
con el
voto en contra del
Ministro señor Muñoz, quien fue del parecer de rechazar el recurso
de casación en el fondo fundado en las siguientes consideraciones:
1°.-
Que en lo relativo a la generación del Derecho se han establecido
diversos sistemas jurídicos, los cuales tienen sus raíces en el
common law, derecho continental romano – germánico y religioso. La
preocupación fundamental en todos ellos ha sido el establecimiento o
creación de los principios, normas y reglas de Derecho y la
seguridad jurídica derivada de la unidad de criterios en su
aplicación en las decisiones particulares de los tribunales. Estos
factores de creación y aplicación del Derecho se confunden en los
derechos de la familia del common law, los cuales se radican
principalmente en los tribunales. En el derecho continental se
desarrollan por instituciones y de manera separada: las normas
legales emanan del parlamento y la aplicación de ellas la efectúan
los tribunales. Nuestro país tiene sus raíces en un sistema romano
– germánico de normas objetivas dictadas por el legislador con
anterioridad a la controversia, las que corresponde sean aplicadas
por los tribunales a los casos concretos. Es un Derecho escrito dado
fundamentalmente por el Parlamento.
La evolución de las
familias de los sistemas jurídicos se orienta en decisiones
convencionales que se encausan en diversos aspectos, pudiendo citar
entre los más relevantes, a los efectos de la decisión del presente
caso, en el establecimiento del sistema de fuentes del derecho y la
determinación de los destinatarios de tales disposiciones. En el
sistema de fuentes el mayor progreso se producirá al reconocer que
éste se encuentra piramidalmente estructurado.
En efecto, en la
Teoría del Estado, surge la supremacía individual en las
declaraciones de derechos de las personas, en que el individuo
constituye la preocupación central del Estado, que tiene un hito
singular en la Carta Magna y la supremacía constitucional como
estructura normativa de un sistema de fuentes, las que reconocerán
una jerarquía entre todas ellas basada en los valores y pilares
fundamentales del mismo Estado, cuya evolución se inicia con la
Carta de Filadelfia. La supremacía individual resguarda al individuo
de todo ataque que no implique una acción del Parlamento y la
supremacía constitucional incluye las acciones del Parlamento.
No obstante esta
gran diferencia entre ambos sistemas, ambos concuerdan en designar a
los tribunales como garantes de dicha supremacía. Inmediatamente
podemos advertir que será la lucha del hombre por sus derechos
individuales la energía y componente indispensable que dará origen
al establecimiento y desarrollo de los derechos y garantías en la
esfera jurisdiccional, en que el sustento primero será el derecho al
proceso, reconocido con diferentes particularidades y principios. En
la asignación de la competencia a los tribunales y con motivo del
restablecimiento del absolutismo, se podrán comprender todas las
diferencias éste y el Estado democrático. Del mismo modo se podrán
advertir las diferencias de posición en el litigio, pero que al
regular las prerrogativas de que gozan las partes en el procedimiento
la idea fundamental es la igualdad de derechos y trato entre ellas,
como en la relación con el tribunal.
Se conjuga en este
desarrollo el constitucionalismo, con ciertas ideas fundamentales que
no son producto de un consenso inmediato, sino que hasta hoy se
construyen, cual es que existe un conjunto de derechos que no pueden
ser desconocidos por el Parlamento, el cual ciertamente los puede
reglamentar, nunca desconocer o afectar esencialmente; que toda norma
que se oponga a tales derechos se ve afectada en su validez, desde el
momento que la primera norma a respetar en el Estado es la
Constitución, conforme a lo cual tienen eficacia en la medida que se
ajusten a ella, estructurándose diferentes sistemas al efecto, como
son los controles a priori y posteriori; políticos o
jurisdiccionales; por los tribunales ordinarios o especiales; difuso
o concentrado; para llegar a aquella que dispone que toda
interpretación debe efectuarse considerando la norma fundamental,
buscando y prefiriendo la que mejor resguarde los derechos garantidos
por la Constitución, como, además, que esa interpretación debe
ampliar la esfera de los derechos y libertades, nunca restringirlas,
teniendo como norte siempre amparar a las personas en su condiciones
individuales, por lo que en todo el bloque constitucional deben
incorporarse las determinaciones jurisprudenciales que nacional e
internacionalmente robustecen el sistema. El inicio de este proceso
lo marcan las declaraciones de derecho y luego el reconocimiento de
la primacía del texto constitucional.
Corresponde expresar
que ya la Revolución Francesa permitió pasar de un Estado de
Policía a un Estado de Derecho, entre cuyos efectos más importantes
está la conformación de un sistema normativo que tiene por objeto
regular la organización administrativa, sus funciones y potestades,
como también, las limitaciones y responsabilidades de sus
autoridades y agentes públicos.
2°.-
Que el cambio fundamental de toda la evolución expuesta se observa
en el tránsito de la regla de exención de responsabilidad de la
autoridad estatal, derivado de la inmunidad de la corona conforme a
la regla “The king can do no wrong” (el rey no puede cometer
ilícito), hasta llegar al principio de la responsabilidad de todas
las autoridades y particulares al interior del país, que emana de la
igualdad ante la ley en un Estado democrático. En este desarrollo
observamos como de un contencioso-administrativo de legalidad u
objetivo, que contempla la posibilidad de anular la actuación de la
autoridad, se llega a sustituir la determinación mediante la
decisión de reemplazo e incluso aplicando sanciones. En un primer
estadio se excluye de control oportunidad, mérito y/o conveniencia,
sin embargo, por aplicación del principio de interdicción de la
arbitrariedad, se llega actualmente a contemplarlas. Del mismo modo
el contencioso-administrativo de plena jurisdicción, de derechos o
subjetivo, ligado principalmente a la lesión de derechos, en que se
busca básicamente una declaración indemnizatoria, se pasa a una
competencia de mayor amplitud, denominada de restauración, que tiene
por objeto atender en toda su amplitud los efectos dañinos del
actuar de la Administración. Otras acciones se encaminan a otorgar
certeza a situaciones jurídicas, interpretar actuaciones y
reprimirlas cuando proceda.
Todo este desarrollo
ha derivado en una regulación ampliamente comprensiva y no
excluyente, que en lo referido a la materia de que trata el litigio,
se le conocerá como contencioso-administrativo de responsabilidad,
que bien en la actualidad podría denominarse contencioso-estatal,
pues se ha extendido desde el Estado-Administrador, al
Estado-Legislador y al Estado-Juez. En lo que nos interesa, el
contencioso-administrativo de responsabilidad patrimonial emergerá
con distintos caracteres en el derecho continental, especialmente en
Francia (1855), España (1869), Alemania (1979) e Italia. El cambio
se producirá por vía jurisprudencial y en materias específicas por
determinación legislativa.
3°.-
Que en nuestro país la evolución de la responsabilidad de la
Administración del Estado se ha desarrollado en una primera etapa
fundamentalmente sobre la base de determinaciones jurisprudenciales y
luego conforme a la legislación especial.
Respecto de la
evolución jurisprudencial se observa que ciertas sentencias
descansan en la aplicación de la legislación de derecho civil, como
en otros fallos se invocan principios de derecho público. Son casos
específicos en que se hace efectiva la responsabilidad del Fisco,
puesto que los tribunales hacen esfuerzos y diversas distinciones
para excluirla. La doctrina cita como los primeros fallos en que se
sustenta la decisión en principios de derecho público “Sociedad
Fuschs y Plath con Fisco”, sentencia de 11 de enero de 1908 y
“Lapostol con Fisco”, sentencia de 8 de enero de 1930. Sin
embargo, será en la sentencia dictada en “Hexagón con Fisco”,
de 28 de julio de 1987, en que expresamente se declaran inaplicables
las disposiciones del Código Civil para decidir la demanda dirigida
contra el Fisco, resolviendo el caso sobre la base de las normas
constitucionales y legales diversas al Código Civil. Desestima la
infracción del artículo 2332 del citado Código al no darle
aplicación e igualmente las referidas a las Actas Constitucionales
N° 2 y 3, la Constitución y Ley Orgánica Constitucional 18.575, en
que radica el origen de la responsabilidad del Fisco.
En lo sustancial la
jurisprudencia ha evolucionado hasta llegar a un estado, pacífico en
la actualidad, que reconoce la responsabilidad del
Estado-Administrador, exigiendo, en la mayoría de los casos, un
factor de imputación, el que se hace descansar en la noción de
“falta de servicio” que incluye la actividad jurídica ilegal de
la Administración, su mala organización, el funcionamiento
defectuoso, las omisiones o silencios cuando debió actuar, todo lo
que debe originar la afectación de un bien de los administrados, sin
desconocer que se agrega la responsabilidad por riesgo e incluso la
que origina la actividad lícita en que se ocasiona igualmente daño
al administrado, sin perjuicio que, en este último caso, se ha
expresado por la doctrina que se refiere más precisamente a una
responsabilidad del Estado-Legislador.
4°.-
Que
en la evolución del Derecho Público, en especial del Derecho
Administrativo, resulta pacífico sostener que existe un conjunto de
principios que orientan la actuación de la autoridad; principios que
son diferentes de los que se encuentran presentes en relaciones
regidas por el Derecho Privado. Los distintos planos en que los
particulares se vinculan entre sí, con aquéllos exigibles cuando lo
hacen con la autoridad o cuando son órganos del Estado los que
contraen obligaciones entre sí, son una realidad que no es posible
desconocer, no obstante no exista ninguna norma que así lo disponga,
el positivismo jurídico cede ante un avasallador desarrollo de la
ciencia jurídica al respecto.
Los principios del
proceso vienen condicionados por la naturaleza de la materia a que se
refieren y son válidos conforme a su ámbito, el que puede ser
general o particular. Unos rigen la actividad de la Administración,
algunos la de los administrados, y otros, la interacción de ambas en
los procedimientos seguidos por la misma Administración e incluso
por el órgano jurisdiccional. Existen principios que tienen un
carácter material o sustancial y otros, especialmente los que se
refieren a particularidades de los procedimientos, por el contrario,
son funcionales y de carácter más bien técnico.
En
este mismo orden de ideas los principios formativos del actuar de la
Administración radican en diferentes aspectos:
-
Constituyen el fundamento y razón fundamental del sistema que
inspiran;
-
Orientan el desarrollo de las instituciones y su regulación. Son
fundantes de la actividad legislativa;
-
Conforme a ellos se estructura el proceder o la actuación válida de
la Administración y aquello que deben exigir su aplicación los
administrados. Son el soporte básico del ordenamiento, prestando a
éste toda su significación;
-
Son criterios de interpretación de sus disposiciones, por la
necesaria congruencia entre ellos como criterios generales y las
normas concretas. Inspiran al operador de las normas dictadas
conforme a ellos;
-
Integran la ley, en los casos en que sea necesario, cuando no existe
norma;
-
Tienen un carácter enunciativo, no descarta la concurrencia de otros
que puedan ser consecuencia del desarrollo de la disciplina que
regula la actuación de la autoridad o que impulse el propio
legislador;
-
Sirven de filtro purificador, cuando existe una contradicción entre
estos principios y determinadas normas que quieran aplicarse al
sistema especial de al que aquellos se refieren;
-
Suelen servir como diques de contención ante el avance disfuncional
de disposiciones legales correspondientes a otras ramas o
especialidades del derecho. Sirven como valla defensiva contra la
invasión de otras legislaciones relativas a materias diversas y que
no guardan relación con el sistema regulado;
-
Actúan como cuña expansiva para lograr el desarrollo,
fortalecimiento y consolidación de las técnicas, medidas y
regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de la
especialidad;
-
Fortalecen el valor de la seguridad jurídica de todo el
ordenamiento, ya que su explicitación sirve de constatación de las
razones que han tenido los jueces para resolver un caso en un
determinado sentido, impidiendo de esta manera la sola
discrecionalidad;
-
Tienen una capacidad propia, heurística: para resolver problemas
interpretativos de las leyes y de los simples actos en vista de una
solución; inventiva: para organizar o descubrir combinaciones
nuevas; organizativa: para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y
hasta contradictorios de la vida jurídica; son ellos los que prestan
a ésta su dinamicidad característica, su innovación y su
evolución, y
-
Recreadora de normas obsoletas (Néstor A. Cafferatta, El Principio
de Prevención en el Derecho Ambiental, Summa Ambiental, Tomo I,
AbeledoPerrot, 2011, Buenos Aires, Argentina, página 273).
Tales
razonamientos, la existencia de un profuso conjunto de normas en el
derecho comparado y estudios de especialistas que sería largo
enunciar permiten llegar a la conclusión que el derecho público
regula la responsabilidad del Estado en general y de la
Administración en particular. Derecho que no se puede desconocer,
por el contrario todas las autoridades e individuos de nuestro país
deben respetar, pues en el estado actual de las cosas hay un derecho
que resulta vinculante y perentorio para las autoridades nacionales,
entre ellas para los tribunales.
5°.-
Que la existencia de los principios generales del derecho, han sido
recogidos por múltiples sentencias de nuestros tribunales, incluso
con carácter supra constitucional. El Tribunal Constitucional de
nuestro país en su sentencia de 21 de Diciembre de 1987, Rol N° 46,
considerando 21: “Que
de lo expuesto en las consideraciones anteriores se infiere con
nitidez que el ordenamiento institucional estructurado por la
Constitución de 1980 descansa sobre ciertos principios y valores
básicos, entre los cuales cabe señalar ...: la libertad del hombre,
que los derechos fundamentales de la persona humana son anteriores y
superiores al Estado y la Constitución, razón por la cual no los
crea sino que los ‘reconoce y asegura’; que el Estado en
cumplimiento de su finalidad propia, cual es promover el bien común,
debe darles segura y eficaz protección ...; que el ejercicio de la
soberanía que se realiza por el pueblo y por las autoridades que la
Constitución establece reconoce como limitación el respeto a los
derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana y, en fin, que
nadie puede ser condenado por hechos anteriores a las norma jurídica
que establece la pena” (considerando
19°);
“que todos estos principios se encarnan en disposiciones concretas
de la Carta Fundamental como son, entre otros, los artículos 1°,
4°, 5°, inciso segundo, y 19, en especial su número 3, inciso
séptimo” (considerando
20°);
y “que estos preceptos no son meramente declarativos sino que
constituyen disposiciones expresas que obligan a gobernantes y
gobernados tanto en si mismas, como también, en cuanto normas
rectoras y vitales que coadyuvan a desentrañar el verdadero sentido
y espíritu del resto de las disposiciones de la Constitución”
(considerando 21°).
6°.-
Que respecto de la naturaleza del derecho subjetivo cuya declaración
se demanda, en primer término integra la teoría de la
responsabilidad del Estado en general y de la Administración en
particular, es el denominado contencioso subjetivo o de declaración
de derecho. En efecto, la unificación de la responsabilidad reune
instituciones aparentemente disímiles, pero que aglutina la
referencia común a la lesión originada por la Administración a los
particulares, que en algunos casos se expresa de un modo específico
de acuerdo a la forma como se ha producido esta lesión. Resulta que
de este modo se constituye la garantía integral del patrimonio
privado frente a la acción de la Administración, cualquiera sea la
actuación desarrollada por ésta. A lo que se atiende es al hecho
que se ocasiona daño al patrimonio de los administrados, sin
exclusiones. “Llegar a esa conclusión, en principio tan obvia, que
impone, por tanto, la formulación de un principio de resarcimiento
de todos los daños causados por el funcionamiento de la
Administración, no ha sido, sin embargo, tarea fácil, ni en nuestro
propio Derecho, ni en el panorama general del Derecho comparado”
(“Curso de derecho Administrativo. II”, Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández, página 358). Siguiendo al
autor citado se puede decir que la importancia de esta concepción
está en el cambio de paradigma, pues la óptica radicará no ya en
responsabilidad de quien causó el daño, si se quiere en una
reparación por vía de sanción, sino que observando o considerando
el patrimonio de la persona lesionada. “La responsabilidad pasará
así a convertirse en un mecanismo que se pone en funcionamiento sólo
si y en la medida en que se haya producido una lesión patrimonial en
el sentido propio a resultas de la acción u omisión de la
Administración.” “El concepto de lesión se convierte de este
modo en el auténtico centro de gravedad del sistema” (obra citada,
página 378), que en el caso de nuestro país resulta más exigente,
puesto que se requiere que la persona sea “lesionada en sus
derechos por la Administración del Estado”.
Se encausa así la
responsabilidad del Estado que tiene por causa el actuar de sus
autoridades y funcionarios, en que su objeto es la reparación
integral del daño ocasionado.
De acuerdo a la
teoría general de la responsabilidad, tan importante como lo
anterior es determinar el factor de imputación, puesto que será
resarcible la lesión de derechos, en la medida que no deba
soportarla quien la ha sufrido, por existir una causa de exención,
justificación o extinción de responsabilidad. Este principio de
protección y garantía de la persona y del patrimonio del
administrado, del que parte la cláusula general de responsabilidad
de la Administración, corresponde precisamente a ésta, la
autoridad, acreditar dichas causas de exclusión. De otra manera
resulta ineludible disponer todas las medidas tendientes a la
restauración, entre las que se encuentra la reparación
indemnizatoria, pero con caracteres generales, que incluya todo daño,
el que corresponderá precisamente determinar, mediante la
individualización correspondiente.
7°.-
Que establecida la responsabilidad del Estado por daños de carácter
patrimonial a las personas, en nuestro país la jurisprudencia ha
tenido una labor determinante, pero mesurada. Se ha radicado la
observación principalmente del Estado Administrador, pero no se debe
ignorar la responsabilidad del Estado Legislador y del Estado Juez,
como también la responsabilidad internacional del Estado.
Respecto del Estado
Administrador, se debe consignar que, no obstante seguir en la
doctrina civilista a la doctrina francesa, no ocurre lo mismo en lo
relativo a la responsabilidad con un carácter permanente, observando
iniciales esfuerzos, pero que, con motivo de la norma del artículo
87 de la Constitución Política del Estado de 1925 que dispuso:
“Habrá Tribunales Administrativos, formados con miembros
permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan
contra actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas
o administrativas y cuyo conocimiento no esté entregado a otros
Tribunales por la Constitución o las leyes. Su organización y
atribuciones son materia de ley”, se produjo un retroceso, debiendo
evolucionar tanto la legislación como la jurisprudencia desde la
irresponsabilidad del Estado, la responsabilidad particular
establecida por ley y hasta llegar a la aceptación sin prevenciones
de ésta. El problema actual es el régimen que se ha implantado en
nuestro país. Todos sostienen que se trata de un sistema de
responsabilidad de Derecho Público, puesto que se rige por
principios propios, la distinción se encuentra en los extremos que
importa esta afirmación, puesto que unos la observan desde la
perspectiva de las personas, del administrado, y otros desde la
Administración. Luego se abordan los requisitos de la
responsabilidad difiriendo en el factor de imputabilidad. Aquellos
exigen o demandan solamente la existencia de un daño o lesión en
los derechos respecto del administrado, excluyendo la mirada respecto
del comportamiento de la Administración y los segundos la incluyen.
Surge aquí la conceptualización de la responsabilidad de la
Administración como una organización, que corresponde investigar en
cuanto a su funcionamiento y la forma en que entrega el servicio que
presta a los administrados.
8°.-
Que la cuestión planteada en el caso concreto dice relación con la
responsabilidad de los órganos del Estado derivada de sus
actuaciones lícitas. Para efectos de proceder al análisis de esta
materia es necesario dejar asentado que a estas alturas de la
discusión doctrinal aparece incuestionable que los particulares
pueden reclamar la responsabilidad del Estado cuando éste lo daña.
En el mismo sentido también resulta pacífico que el Estado debe
responder por sus actuaciones irregulares, ello en conformidad con
los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 38 de la Constitución
Política de la República, 4° y 42 de la Ley 18.575.
9º.-
Que, sin embargo, el asunto no pacífico en lo que se relaciona con
la obligación de indemnizar por parte de los órganos de la
Administración del Estado cuando éste ha causado daño producto de
una actuación lícita, es decir, cuando su accionar se ajusta
plenamente al ordenamiento jurídico. Nuestra jurisprudencia, en
fallo de 7 de agosto del año 1984, reconoció la Responsabilidad del
Estado por actos lícitos, el los autos caratulados “Comunidad
Galletué con Fisco”, sin embargo desde la dictación de el
referido fallo, la jurisprudencia ha sido más bien vacilante.
10º.-
Que cualquier interpretación que se realice debe partir de la base
de lo señalado en el artículo 38 inciso segundo de la Constitución
Política de la República, norma que se constituye en la piedra
angular del sistema de responsabilidad de la Administración del
Estado, la cual dispone: “Cualquier persona que sea lesionada en
sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o
de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que
determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño”, como asimismo
todos aquellos principios que orientan el Derecho Administrativo.
11º.-
Que para resolver el dilema planteado en el recurso resulta útil
acudir a la teoría de la igualdad ante las cargas públicas que en
definitiva no es más que un principio rector del derecho público y
al concepto de lesión antijurídica, que es el que determina que se
esté en presencia de un daño que el administrado no esté obligado
a soportar. En efecto ambas ideas se encuentran íntimamente
relacionadas por cuanto resulta indiscutible que la vida en sociedad
conlleva que los ciudadanos soporten determinadas cargas públicas
las que son impuestas por el Estado con miras al interés general.
Sin embargo, estas cargas, aplicadas a uno o más ciudadanos, en
ocasiones son de tal entidad que violentan el principio de igualdad
contemplado en el artículo 19 Nº 2 y Nº 20 de la Constitución
Política de la República, puesto que la igual repartición de las
cargas públicas es una concreción del principio de igualdad. Se
visualiza aquí una clara colisión de derechos, entre aquellos de la
Administración, quien debe realizar su actividad en aras del interés
general y los del ciudadano, quien se ve afectado por ese actuar. En
este punto, cabe preguntarse si ese particular debe soportar por sí
solo el daño que se le ha producido. Pues bien, la interrogante debe
ser resuelta en pro del administrado si es que la actividad estatal
–siendo lícita- vulnera derechos esenciales de la persona, puesto
que ello no puede ser tolerado ni admitido en un Estado de Derecho,
en donde el Estado se obliga a garantizar los derechos de los
administrados, toda vez que aquel debe estar al servicio de la
persona humana tal como lo consagra el artículo 1º inciso 4º de la
Constitución Política de la República.
12.-
Que el concepto de lesión, que en el derecho Español determina la
procedencia de la acción indemnizatoria, ha sido conceptualizado por
García de Enterría de la siguiente forma: “La
primera precisión que hay que formular al respecto es que el
concepto jurídico de lesión difiere sustancialmente del concepto
vulgar de perjuicio. En un sentido puramente económico o material se
entiende por perjuicio un detrimento o pérdida patrimonial
cualquiera. La lesión a la que se refiere la cláusula
constitucional y legal es otra cosa, sin embargo. Para que exista
lesión en sentido propio no basta que exista un perjuicio material,
una pérdida patrimonial; es absolutamente necesario que ese
perjuicio patrimonial sea antijurídico, antijuridicidad en la que
está el fundamento, como ya notamos, del surgimiento de la
obligación reparatoria.
A
esta primera precisión debe seguir inmediatamente otra, a saber: la
antijuridicidad susceptible de convertir el simple perjuicio material
en una lesión propiamente dicha no deriva, sin embargo, del hecho de
que la conducta del autor de aquél sea contraria a Derecho; no es,
en consecuencia, una antijuridicidad subjetiva. Un perjuicio se hace
antijurídico y se convierte en lesión resarcible siempre que y sólo
cuando la persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de
soportarlo; la antijuridicidad del perjuicio es, pues, una
antijuridicidad referida al perjudicado (…) La antijuridicidad
susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión
indemnizable se predica, pues, del efecto de la acción
administrativa(no de la actuación del agente de la Administración
causante material del daño), a partir de un principio objetivo de
garantía del patrimonio de los ciudadanos que despliega su
operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en
cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el
perjuicio de que se trate”.
(García de Enterría, obra citada, pág. 378-379). Este concepto de
lesión es el que debe tenerse presente en el examen de la
procedencia de la responsabilidad de los órganos del Estado, el
cual, como se señaló, es trascendental para resolver la materia de
la que trata la litis.
13º.-
Que lo expuesto hasta del momento permite afirmar que los actos de la
Administración del Estado, de sus organismos, de sus Municipios, que
produzcan lesión antijurídica en el administrado son indemnizables
aun cuando provengan de actuaciones legales siempre y cuando se esté
frente a un daño que el sujeto no deba soportar, por cuanto ello
implica un atentado en contra de la igual repartición de las cargas
públicas u otros derechos fundamentales.
Lo dicho hasta ahora
no implica que este disidente acepte la responsabilidad objetiva
desde un punto de vista doctrinario, esto es, aquella en la que sólo
exige que se produzca un daño y una relación de causalidad para que
nazca la acción resarcitoria, por cuanto el examen a realizar en el
caso de la responsabilidad por actuaciones lícitas excede con mucho
un mero estudio de un simple daño y la relación de causalidad.
14º.-
Que nuestra legislación se puede constatar que la responsabilidad
del Estado nace producto de las actuaciones irregulares de sus
órganos, los que deben haber incurrido en falta de servicio, factor
de imputación que debe ser apreciado de forma objetiva excluyendo
toda posibilidad de reconducción al Código Civil, adicionando
exigencias relacionadas con el dolo o culpa del funcionario que
actuó, como al establecimiento de negligencia, imprudencia,
impericia e inobservancia de reglamentos por parte de la
administración o el funcionario, solamente debe acreditar la
conducta del servicio, pues es de él quien reclama. La ponderación
objetiva y abstracta de la falla resulta determinante, a través de
ella se precisarán las condiciones en que debió prestarse el
servicio, las que se comparan con aquellas en que efectivamente se
hizo, ello debido a los criterios de cuidado, confianza, tutela y
garantía que pesan sobre el Estado Administrador.
Por
otro lado, en el caso de la responsabilidad por hechos o actos
lícitos de la Administración se fundará ya no en la irregularidad
de la actuación del ente estatal sino en la existencia de un
perjuicio que el administrado no tiene el deber jurídico de
soportar, de modo tal que en definitiva lo trascendente acá no es el
actuar del órgano sino que la lesión que ha causado al
administrado, donde recaerá el examen a realizar para determinar si
aquel debe soportar la lesión causada en sus derechos. Esta
interpretación que hace procedente la responsabilidad por
actuaciones lícitas del Estado, nace a raíz de lo establecido en
los artículos 1º, 4º, 38 de la Carta Fundamental y del artículo 4
de la Ley Nº 18.575, norma que dispone: “El
Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la
Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de
las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los
hubiere ocasionado”.
Ratifica nuestra
interpretación -conforme a la que procede la indemnización por
actos lícitos- el
claro tenor del artículo 152 de la Ley Nº 18.695 Orgánica
Constitucional de Municipalidades, precepto que dispone que las
municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que
causen, la que procederá “principalmente” por falta de servicio.
Es decir, esta norma reconoce la procedencia de la responsabilidad
del Estado fundada en regímenes distintos a la falta de servicio.
En la doctrina
nacional don Osvaldo Oelckers Camus ha sostenido: “estos
actos administrativos que originan la responsabilidad de la
administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, según de donde ella provenga, todos condensados en
la denominada responsabilidad extracontractual del Estado
administrador, pueden deberse tanto a actuaciones regulares o
legales, como a actuaciones irregulares o ilegales. O sea, es posible
que la responsabilidad surge por actuaciones lícitas, como por
actuaciones ilícitas de la administración pública y ello se debe a
que la constitución en su art. 38 inc. 2º, no ha considerado a los
elementos de ilicitud y culpa para constituir la institución de la
responsabilidad pública y se apoya en un nuevo criterio, que “es
el de la lesión”. Por lo tanto, cabe una actuación lícita que
sin embargo, ocasione lesiones del patrimonio de las personas y
origine responsabilidad”.
Luego continúa exponiendo: “el
acto administrativo ilícito tendrá como causal de imputación del
daño a la administración cuando éste sea incidental respecto de la
actuación administrativa, o sea, cuando estas se dirige a un objeto
sustantivo resultando indirectamente una lesión patrimonial a un
administrado. En cambio en el caso de los actos administrativos
ilícitos, la causal imputación del daño de la administración es
justamente esa ilicitud de relación directa entre el acto y la norma
jurídica que regula esa actuación. En definitiva, la licitud o
ilicitud del acto dañoso son meras causas, formas o modos de
imputación del daño a la administración. La licitud o ilicitud del
acto administrativo no determina por sí solo la responsabilidad y
por lo tanto el derecho al resarcimiento, sino que ellas y
especialmente la ilicitud, en donde se ve más claramente la
situación, exigen inevitablemente una lesión a los derechos de la
persona, o sea, al patrimonio de ella”.
(“Fundamentos indemnizatorios en razón del acto administrativo
lícito que cause daño en el patrimonio del administrado”, Osvaldo
Oelckers Camus, Revista de Derecho Público, vol.1985 (Nº 37-389),
pág. 367-368).
15º.-
Que la doctrina contraria a la sustentada en este voto disidente
generalmente sostiene como fundamento para denegar la indemnización
por actos lícitos del Estado la circunstancia de estimar que su
consagración paralizaría el actuar estatal cuestión que a todas
luces es equivocada por cuanto la procedencia de la indemnización no
dice relación con la facultad para llevar a cabo el acto que causa
el daño. En efecto, siempre prevalecerá la prerrogativa estatal, de
modo que es incuestionable que el acto se debe ejecutar de todas
maneras, pues la responsabilidad en estudio no busca frenar su
ejecución, sino que persigue la compensación del particular, pues
en definitiva éste no tiene porqué ser afectado en sus derechos que
están garantizados en la Constitución. La compensación en este
caso restaura el equilibrio que se ha perdido al imponer sobre un
particular una carga que beneficia a la comunidad toda.
16º.-
Que una vez despejado lo anterior, se debe consignar que en la
especie, se ha establecido que el inmueble ubicado en la calle Barros
Arana Nº 171 de la ciudad de Concepción, ha sido declarado como
inmueble de conservación histórica con el gravamen de mantención
de fachada, en los términos del artículo 60 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones. Esta es una carga pública que se le
impone a un particular, demostrándose en estos autos que tal
declaración ha producido una lesión, por cuanto las características
especiales de esta construcción y de aquellas aledañas, significan
que cualquier intervención que se pretenda realizar en el interior
del inmueble, será sustancialmente más onerosa, pues se requerirá
de tecnología de última generación para poder ingresar hacia su
interior sin afectar la fachada del edificio. Es claro que esta carga
afecta el derecho de propiedad del actor, por cuanto lo limita
severamente, toda vez que el gravamen impuesto conlleva una
disminución del valor de la propiedad y un encarecimiento no sólo
de cualquier mejora que se le quiera introducir, sino que de los
simples trabajos de mantención.
La ley autoriza a la
Municipalidad para conservar el patrimonio histórico, y lo faculta
para contemplar en el Plano Regulador inmuebles de conservación
histórica, sin embargo, nada dice respecto de si el propietario del
inmueble debe o no ser compensado. Esto es relevante, pues de ello
surge que el legislador no ha negado el derecho a la indemnización,
–que es el matiz que diferencia la responsabilidad por actos
lícitos de la Administración de la responsabilidad del Estado
Legislador-, simplemente ha guardado silencio. De modo que,
corresponde a los tribunales de justicia, ponderar si en el caso
concreto se ha producido una lesión al administrado, al estar en
presencia de un daño que no esté obligado a soportar, cuestión que
–como se adelantó- se produce en el caso de autos, dado que esta
carga impuesta a un propietario, no sólo atenta contra el principio
de igualdad de repartición de las cargas públicas y el principio de
igualdad ante la ley, sino que supone un gravamen que atenta
seriamente contra el derecho de propiedad de la actora, razones que
justifican la procedencia de la indemnización.
17º.-
Que de lo expuesto fluye que no es efectivo que los sentenciadores
incurrieran en el error de derecho que se les imputa al haber
concedido una indemnización por actos lícitos de la Administración,
puesto que como ha quedado sentado en el transcurso de esta
disidencia, ello es perfectamente posible dentro de nuestra
legislación. De modo que los jueces del grado han aplicado
correctamente los artículos 19 N 20 y 24 y 38 inciso segundo de la
Constitución Política de la República, así como el artículo 60
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, por lo que el
recurso de casación en el fondo debió ser rechazado.
Se
previene
que el Abogado Integrante señor Lagos, comparte de decisión de
acoger el recurso de casación en el fondo, sin compartir los
fundamentos expresados en el voto de mayoría, puesto que estima que
dentro de nuestra legislación es procedente la indemnización por
actos lícitos de la Administración y, en tal sentido, comparte los
fundamentos del voto disidente.
Sin embargo, estima
que en el caso de autos no se ha causado a la demandante una lesión
que origine la responsabilidad del Estado, por cuanto la prueba
rendida no acredita el daño antijurídico causado, toda vez que si
bien se impone a la actora el gravamen de conservación de fachada
del “Edificio Esquerré”, lo cierto es que a la par se le
conceden beneficios consagrados en el mismo plano regulador, puesto
que al ser declarado un inmueble de conservación histórica, se le
exime de los límites máximos de densidad y constructibilidad,
beneficios que tienen una incidencia económica, por lo que compensan
el eventual detrimento que significa la mantención de la fachada.
Al no existir lesión
en el patrimonio de la demandante, los jueces del grado si han
infringido las normas citadas por el recurrente, puesto que no
confluye el supuesto esencial sobre cuya base descansa la
responsabilidad de la Administración del Estado por actos lícitos
de sus órganos.
Redacción
a cargo del Abogado Integrante señor Lagos y de la disidencia su
autor.
Rol
N° 4043-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Jorge
Lagos G. Santiago, 30 de diciembre de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
treinta de diciembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
________________________________________________________________________
Santiago, treinta
de diciembre de dos mil trece.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil,
se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
Se reproduce
íntegramente la sentencia en alzada y los considerando quinto a
undécimo del fallo de casación que antecede y de conformidad además
con lo dispuesto en los artículos 186 y 187 del Código de
Procedimiento Civil, se
confirma
la sentencia apelada de veintiuno de enero de dos mil trece, escrita
a fojas 328.
Se previene
que el Abogado Integrante señor Lagos fue del parecer de confirmar
la sentencia de primer grado previa eliminación del párrafo primero
del considerando décimo y de los fundamentos duodécimo y décimo
tercero, teniendo además presente lo señalado en su prevención que
antecede.
Acordado lo anterior
con el voto
en contra
del Ministro señor Muñoz, quien fue del parecer de revocar la
referida sentencia fundado en los argumentos entregados en su
disidencia del fallo de casación precedente.
Regístrese y
devuélvase.
Redacción a cargo
del Abogado Integrante señor Lagos.
Rol N° 4043-2013.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Jorge
Lagos G. Santiago, 30 de diciembre de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
treinta de diciembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
