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martes, 2 de septiembre de 2014

Reclamación ambiental. Reclamación en contra de la Resolución de Calificación Ambiental. Relación entre la autotutela administrativa y la tutela judicial.

Santiago, veintiséis de junio de dos mil catorce.
Vistos:
En estos autos Rol N°7451-2013 seguidos ante el Segundo Tribunal Ambiental, por sentencia de dieciséis de agosto de dos mil trece, escrita a fojas 224, se acogió la reclamación deducida por Sergio Isidoro Reiss Greenwood, en contra de la Resolución Exenta N° 0254, de 22 de marzo de 2013, resolviendo que se deja sin efecto dicha Resolución, la Resolución Exenta N° 894, de 22 de noviembre de 2011, y todo el procedimiento administrativo de evaluación ambiental del proyecto “Concesión Ruta 66 – Camino de la Fruta” posterior a ésta, incluyendo la Resolución de Calificación Ambiental N° 0255, de 22 de marzo de 2013, todas del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, ordenando retrotraer el procedimiento de evaluación ambiental al momento inmediatamente anterior al de dictación de la Resolución Exenta N° 894, que accedió ilegalmente a la petición de reserva de información formulada por la Dirección General de Obras Públicas.

En contra de dicha sentencia el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental interpuso recursos de casación en la forma y en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
Primero: Que el recurrente sostiene que la sentencia impugnada incurre en dos causales de nulidad formal, a saber, infracción a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N° 20.600, en relación al artículo 25 de la misma ley, por carecer de fundamentos técnico ambientales y de consideraciones de hecho y de derecho que le sirven de fundamento, requisito establecido en el artículo 170 N°4 del Código de Procedimiento Civil y en los artículos antes citados de la Ley N° 20.600.
         Segundo: Que fundamentando el primer capítulo de la nulidad formal, invoca el artículo 25 de la Ley N° 20.600 que obliga al tribunal a cumplir lo establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, y además a enunciar los fundamentos técnico-ambientales con arreglo a los cuales se pronuncia.
Añade que el inciso 4° del artículo 26 de la Ley mencionada establece la procedencia de este recurso cuando en la sentencia se hubiere omitido alguno de los requisitos del antes aludido artículo 25.
Indica que el fallo no se refiere al mérito técnico de la evaluación ambiental en relación a las variables aire y ruido, con el objeto de dar cuenta en forma real y concreta del perjuicio sufrido por el reclamante. No bastaba con analizar la legalidad de la Resolución Exenta N° 894, sino que era necesario explicar como el vicio influyó en una deficiente evaluación de los impactos ambientales que genera el proyecto, específicamente en lo relativo al aire y ruido.
Por último expresa que un análisis exhaustivo del mérito técnico de la evaluación ambiental hubiera dado cuenta de la correcta evaluación del proyecto, descartando la existencia de un perjuicio al reclamante.
             Tercero: Que en el segundo capítulo de casación en la forma, invoca la infracción al artículo 25 de la Ley N° 20.600 en relación con el artículo 170 N°4 del Código de Procedimiento Civil. Señala que existe contradicción entre diversas consideraciones del fallo recurrido, en relación al concepto de indefensión como requisito para establecer la impugnabilidad de un acto trámite, según lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, lo que colige del tenor de los considerandos noveno, décimo, undécimo y duodécimo, cuadragésimo tercero y cuadragésimo séptimo.
En síntesis, hace consistir la contradicción en que el Tribunal afirma que las ICSARAS N° 1 y 2 son actos trámites que no dejan en la indefensión al reclamante porque es posible atacarlas mediante el cuestionamiento de la Resolución de Calificación Ambiental, cuestión que se hizo según consta de la Reclamación pendiente ante el Comité de Ministros, en tanto la Resolución Exenta N°894, que también se incluye en la reclamación ante el Comité de Ministros, deja en la indefensión al reclamante.
Luego agrega que el Tribunal descarta la buena fe como límite a la potestad invalidatoria, aduciendo que el proceso de evaluación ambiental no ha concluido por encontrarse pendiente además de este juicio las reclamaciones en contra de la Resolución de Calificación Ambiental, sin perjuicio de lo cual anuló la Resolución Exenta N°894, que como ya antes se expresó, respecto de ella no existía una situación consolidada pues sus vicios fueron denunciados ante el Comité de Ministros.
Expresa que el error influyó sustancialmente en lo dispositivo del fallo, puesto que si hubiere descartado el argumento de la indefensión bajo el mismo razonamiento aplicado a las ICSARAS N° 1 y 2 no habría tenido otra opción que rechazar la reclamación en contra de la Resolución Exenta N°894, toda vez que ésta se sometió al conocimiento del Comité de Ministros a través del recurso de reclamación.
Finaliza alegando que la existencia de considerandos contradictorios le resta lógica y coherencia al fallo, aplicando de manera distinta el concepto de indefensión para idénticas situaciones de hecho, puesto que todos los actos administrativos, las ICSARA N° 1 y 2 y la Resolución Exenta N°894 fueron impugnados por el reclamante ante el Comité de Ministros.
Cuarto: Que en lo que dice relación con la segunda causal de nulidad formal formulada, esto es, la falta de consideraciones de hecho y de derecho del fallo recurrido, el legislador se ha preocupado de establecer las formalidades a que deben sujetarse las sentencias del Tribunal Ambiental las que, además de satisfacer los requisitos exigibles a toda resolución judicial, conforme a lo prescrito en los artículos 61 y 169 del Código de Procedimiento Civil, deben contener las enunciaciones contempladas en el artículo 170 del mismo cuerpo normativo, entre las que figuran -en lo que atañe al presente recurso- en su numeral 4, las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la sentencia.
Quinto: Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N° 3.390 de 1918, en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30 de septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo 170 del Código de Procedimiento Civil. Refiriéndose al enunciado exigido en el N° 4 de este precepto, el Auto Acordado prescribe que las sentencias de que se trata deben expresar las consideraciones de hecho que les sirven de fundamento, estableciendo con precisión aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de fallarse, con distinción entre los que han sido aceptados o reconocidos por las partes y los que han sido objeto de discusión.
Agrega que si no hubiera discusión acerca de la procedencia legal de la prueba, deben esas sentencias determinar los hechos que se encuentran justificados con arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para estimarlos comprobados, haciéndose, en caso necesario, la apreciación correspondiente de la prueba de autos conforme a las reglas legales. Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de la prueba rendida -prosigue el Auto Acordado- deben las sentencias contener los fundamentos que han de servir para aceptarla o rechazarla, sin perjuicio del establecimiento de los hechos en la forma expuesta anteriormente.
Prescribe enseguida: establecidos los hechos, se enunciarán las consideraciones de derecho aplicables al caso y, luego, las leyes o, en su defecto, los principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo; agregando que tanto respecto de las consideraciones de hecho como las de derecho debe el tribunal observar, al consignarlos, el orden lógico que el encadenamiento de las proposiciones requiera.
Sexto: Que la importancia de la parte considerativa de la sentencia, en cuanto allí se asientan las bases que sirven de sustento previo y necesario de la decisión mediante la cual ella dirime el litigio, resulta de tal envergadura que algunas Constituciones -como la española, la italiana y la peruana- consignan de manera expresa la obligación de los jueces de fundamentar sus fallos. Semejante deber aparece también contemplado de manera implícita dentro de nuestro ordenamiento constitucional, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 8° de la Carta Política, donde se consagra el principio de publicidad de los actos y resoluciones emanados de los órganos del Estado así como de sus fundamentos; en el artículo 76 del mismo cuerpo normativo que se refiere a la prohibición de los otros Poderes del Estado en orden a revisar los fundamentos de las resoluciones de los tribunales de justicia establecidos por la ley; a lo que debe sumarse, especialmente, el arbitrio garantístico previsto en el artículo 19 N° 3 inciso 6° de la Carta, de acuerdo con el cual toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo y legalmente tramitado, agregando que corresponde al legislador establecer las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas.
A satisfacer este imperativo, vinculado al debido proceso legal, tiende el antes citado artículo 170 del Código de Procedimiento Civil en cuanto ordena a los jueces expresar determinadamente las razones de índole fáctica y jurídica en que se apoyen sus sentencias, resultando entonces patente la raigambre constitucional de la mencionada exigencia.
Séptimo: Que, por otra parte, tanto la jurisprudencia como la doctrina se han preocupado también de hacer hincapié en la trascendencia del presupuesto procesal en examen, aduciendo para ello diversas razones.
Se ha expresado sobre este respecto que al establecerse por el ordenamiento la obligación de fundamentar las sentencias, se pretende que éstas se expidan con arreglo a los criterios de racionalidad y de sujeción a la ley, descartándose con ello preventivamente cualquier asomo de arbitrariedad o despotismo judicial.
Al mismo tiempo, se considera que el señalado deber de los jueces asume una finalidad persuasiva respecto de las partes, en cuanto al exponer el fallo las razones de carácter fáctico y jurídico quedarán éstas en situación de comprender la exactitud y corrección de tales razonamientos y que la decisión a la que sirven de asidero constituye expresión genuina de la ley; y, en la eventualidad de que tal convicción no llegue a producirse, cuenten con los elementos de juicio necesarios para impugnar lo resuelto, utilizando los medios recursivos idóneos al efecto.
Siendo, en fin, las sentencias el instrumento mediante el cual los jueces desempeñan la función jurisdiccional, que constituye una parte de la soberanía cuyo ejercicio les es delegado por la nación, tienen los componentes de ésta el derecho a controlar la racionalidad y justicia de sus decisiones a través del examen de las razones que se aducen para fundamentarlas.
Octavo: Que observados los antecedentes a la luz de lo expresado con antelación, resulta inconcuso que los Ministros del Tribunal Ambiental, en el caso sub judice, no han dado cumplimiento a los requisitos legales indicados, puesto que del examen de la sentencia recurrida aparece que carece de los fundamentos que sustenten la decisión adoptada.
Noveno: Que en efecto, se ha constatado que existe contradicción en relación con el concepto de indefensión como requisito legal para establecer la impugnabilidad de un acto trámite, entre los considerandos Cuadragésimo Tercero y Cuadragésimo Séptimo al afirmar el primero que la Resolución Exenta N°894 produjo indefensión, tanto al Titular del Proyecto como a la comunidad afectada, en razón de la inexistencia de participación o que ésta fuere defectuosa o no informada; y por su parte el segundo fundamento mencionado, al señalar que las ICSARAS N°1 y 2 son actos trámites que no producen indefensión al estar impugnadas ante el Comité de Ministros.
La contradicción surge a raíz del hecho que tanto la Resolución Exenta N° 894 como las ICSARAS N°1 y 2, se incluyen como fundamentos del Recurso de Reclamación presentado por el Sr. Reiss en contra de la Resolución Exenta N° 255/2013 de Calificación Ambiental sometido al conocimiento del Comité de Ministros, encontrándose pendiente la vía administrativa de revisión, por lo que carece de sustento lógico la afirmación expuesta en el fundamento cuadragésimo tercero al señalar que la Resolución Exenta N° 894 produce indefensión.
Por otra parte, en el considerando Quinto de la sentencia recurrida, al pronunciarse el Tribunal respecto de la buena fe como límite de la potestad invalidatoria invocada por el Servicio, señala que no procede acoger dicha defensa en razón de no existir una situación jurídica consolidada, indicando al efecto que se encuentra pendiente el pronunciamiento del Comité de Ministros respecto de otras dos reclamaciones contra la RCA, por lo que se colige la contradicción en lo resuelto por el Tribunal, al declarar la nulidad de la Resolución Exenta N° 894, respecto de la cual aún no existía una situación jurídica consolidada.
Décimo: Que la causal de nulidad formal en estudio consiste en que la sentencia carezca de fundamentos de hecho o de derecho, por cuanto sabido es que la existencia de motivaciones en una decisión constituye una garantía del debido proceso. Por ello, si el fallo contiene razonamientos incompatibles entre sí se produce una anulación de antecedentes y de raciocinio en forma tal que la determinación que se extrae como consecuencia resulta estar claramente desposeída de motivaciones y fundamentos, circunstancia que configura el vicio de nulidad formal contemplado en el artículo 26 inciso 4° de la Ley N°20.600.
Undécimo: Que la jurisprudencia y la doctrina han sostenido que:
“La existencia de consideraciones antagónicas que no pueden coexistir lógicamente dentro del fallo, conduce a la anulación recíproca de ambos considerandos, por lo que la sentencia resulta de este modo carente de consideraciones de hecho que le deben servir de fundamento” (C. Suprema, 31 de mayo 1973 citado en “Repertorio de Legislación y Jurisprudencia Chilenas”, Código de Procedimiento Civil, Tomo I, Editorial Jurídica de Chile, 4° Ed. 2010, pág. 269); y que “cuando los considerandos de una sentencia están en contradicción entre sí, de modo que se destruyan recíprocamente, pues en tal caso la sentencia debe estimarse como no fundada”. (“De los recursos procesales en el Código de Procedimiento Civil”, Alejandro Espinosa, Ed. Jurídica de Chile, 6° Ed. 1985, pág. 102).
Décimo Segundo: Que de lo expuesto por la parte recurrente y lo razonado precedentemente se colige inequívocamente la contradicción manifiesta en las consideraciones de la sentencia contra la cual se recurre, que ha de conducir al acogimiento del recurso de casación en la forma deducido, por cuanto el vicio tuvo influencia en sustancial en lo dispositivo del fallo, razón por la cual no se emite pronunciamiento respecto de la primera causal de nulidad formal invocada.

De conformidad además con lo dispuesto en los artículos 764, 765, 766, 768 N°5, 786, 806 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en la forma deducido en lo principal de la presentación de fs. 270 en contra de la sentencia de 16 de agosto de 2013, escrita a fs. 224, la que por consiguiente es nula y se reemplaza por la que se dicta a continuación.

Téngase por no interpuesto el recurso de casación en el fondo deducido en el primer otrosí de fs. 270 en contra de la sentencia antes individualizada
Acordada contra el voto de los Ministros señor Brito y señora Chevesich, quienes fueron de opinión de rechazar el capítulo del recurso de casación en la forma que ha sido aceptado, por lo que estuvieron por hacerse cargo de los demás motivos de invalidación, atendido que, en su entender, el fallo recurrido no incurre en ninguna contradicción al ocuparse de la cuestión de indefensión que planteara la reclamante, por las razones que se pasan a exponer.
1) No concurre la causal invocada porque la contradicción que priva de validez a la sentencia por falta de fundamentos ha de consistir en que, al mismo tiempo, se afirma y se niegue un concepto que sirve de fundamento a la "sentencia", esto es, a la decisión, puesto que de ese modo, no obstante lo que pudiere haberse dicho, en verdad no se entrega ningún fundamento a resultas de las razones incompatibles.
Lo anterior no es lo que ocurre en la especie. La decisión de anular la Resolución Exenta No. 894, de 22 de noviembre de 2011, quedó fundamentada en el motivo 43º, al estimarse que la decisión de mantener en reserva ciertos antecedentes técnicos correspondientes a las proyecciones de los flujos vehiculares para la operación del Proyecto, "produjo indefensión del Titular del Proyecto así como indefensión de la comunidad afectada por la construcción de la autopista". En el motivo 47o. no se vuelve a razonar acerca de la indefensión derivada de la referida reserva, se discurre respecto de no precisarse pronunciamiento respecto de las restantes argumentaciones del reclamante, porque "la consecuencia necesaria de la invalidación" anterior, esto es, de la citada Resolución Exenta No. 894, "es la invalidación de la totalidad del procedimiento de evaluación ambiental del Proyecto" ; y, "adicionalmente", esto es, como argumento prescindible o de segundo orden, se señaló que "los ICSARAS No. 1 y 2 son actos trámites que no dejan en la indefensión porque todavía era posible atacar los mismos mediante el cuestionamiento de la RCA, cuestión que efectivamente se hizo según consta de la reclamación que se encuentra pendiente ante el Comité de Ministros".
Toda vez que lo razonado en cuanto a la cuestión de las ICSARAS es de orden particular, no vinculable a la motivación de la nulidad de la resolución que autorizó la reserva de antecedentes, estos disidentes no pueden menos que entender que no hay fundamentos opuestos que generen el vicio de falta de consideraciones.
2) En lo tocante al mismo vicio en relación con la alegación de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental de no proceder la invalidación por estar de buena fe el actual titular del proyecto, tampoco hay fundamentos contradictorios. En el motivo 5o., para desestimar esta defensa, se indica que no se accederá a ella porque este límite a la invalidación procede "sólo ante situaciones jurídicas consolidadas que se han generado sobre la base de la confianza en el actuar de la Administración", lo cual, consideró el fallo, no sería el caso de autos por encontrarse pendiente el proceso ambiental y otras reclamaciones ante el Comité de Ministros.
La fundamentación de este apartado del recurso de casación en la forma en el hecho de haberse invalidado la tantas veces referida Resolución Exenta 894, no obstante no estar consolidada la situación jurídica, no es aceptable. El recurso, por una parte olvida que la invalidación de la resolución fue dispuesta por carecer de fundamentos, y que el argumento de proceder la invalidación únicamente cuando se trata de situaciones jurídicas consolidadas, a diferencia del fundamento anterior que es propio de la alegación de buena fe del titular del proyecto. Además, no advierte que este último razonamiento solo fue aplicado a la alegación de buena fe.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz. La disidencia fue redactada por el Ministro señor Brito.
Regístrese.

           Rol Nº 7451-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Juan Eduardo Fuentes B. y Sra. Gloria Ana Chevesich R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Fuentes por estar con permiso. Santiago, 26 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiséis de junio de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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Santiago, veintiséis de junio de dos mil catorce.
En cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo:
Vistos:
Primero: Que con fecha 15 de marzo de 2013 se interpone reclamación ante este Tribunal por Sergio Isidoro Reiss Greenwood, fundada en lo dispuesto en el N° 8 del artículo 17 de la Ley N° 20.600 en contra de la Resolución Exenta N° 254 de 22 de marzo de 2013.
En la parte petitoria de ésta, a fs. 99, se solicita la invalidación de los actos administrativos cuya invalidación le fue denegada por la Resolución reclamada y de la Resolución Exenta N° 255 de 22 de marzo de 2013 que calificó favorablemente el proyecto “Concesión Ruta 66 – Camino de la Fruta”, Resolución que no se incluía en la solicitud de invalidación denegada.
El 30 de octubre de 2012 el reclamante presentó a la Dirección Ejecutiva del Servicio una solicitud de invalidación de: 1) los informes consolidados N°1 y 2 de solicitudes de aclaraciones, rectificaciones y/o ampliaciones (ICSARA N°1 y 2) del Estudio de Impacto Ambiental; 2) la Resolución Exenta N° 894 de 22 de noviembre de 2011, que accedió a la reserva de información solicitada por el Director General de Obras Públicas.
Por resolución Exenta N° 254 de 22 de marzo de 2013, se resolvió la solicitud de invalidación rechazándola en todas sus partes.
El 4 de junio de 2013 el reclamante deduce recurso de reclamación ante el Comité de Ministros, en contra de la Resolución Exenta N° 255 de 22 de marzo de 2013 que califica favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental, pidiendo su rechazo.
En los fundamentos de la reclamación se incluye entre otros, la reserva de información a que se accedió en Resolución Exenta N° 897-2011.
El Comité de Ministros suspendió el conocimiento de la aludida reclamación hasta la resolución de la de autos.
Segundo: Que resulta preciso destacar que el artículo 17 de la Ley N° 20.600 dispone que los Tribunales Ambientales serán competentes para:
“5) Conocer de la reclamación que se interponga en contra de la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la ley Nº 19.300. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso”.
“6) Conocer de las reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el artículo 20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso”.
“8) Conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción será de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución.
Para estos efectos se entenderá por acto administrativo de carácter ambiental toda decisión formal que emita cualquiera de los organismos de la Administración del Estado mencionados en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que tenga competencia ambiental y que corresponda a un instrumento de gestión ambiental o se encuentre directamente asociado con uno de éstos.
Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental que ejerza jurisdicción en el territorio en que tenga su domicilio el órgano de la Administración del Estado que hubiere resuelto el procedimiento administrativo de invalidación.
En los casos de los numerales 5) y 6) del presente artículo no se podrá ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley Nº 19.880 una vez resueltos los recursos administrativos y jurisdiccionales o transcurridos los plazos legales para interponerlos sin que se hayan deducido”.
Tercero: Que a su turno el artículo 20 de la Ley N° 19.300 preceptúa que: “En contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante un comité integrado por los Ministros del Medio Ambiente, que lo presidirá, y los Ministros de Salud; de Economía, Fomento y Reconstrucción; de Agricultura; de Energía, y de Minería. Estos recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto, dentro del plazo de treinta días contado desde la notificación de la resolución recurrida. La autoridad competente resolverá, mediante resolución fundada, en un plazo fatal de treinta o sesenta días contado desde la interposición del recurso, según se trate de una Declaración o un Estudio de Impacto Ambiental.
Con el objeto de resolver las reclamaciones señaladas en el inciso primero, el Director Ejecutivo y el Comité de Ministros podrá solicitar a terceros, de acreditada calificación técnica en las materias de que se trate, un informe independiente con el objeto de ilustrar adecuadamente la decisión. El reglamento establecerá cómo se seleccionará a dicho comité y las condiciones a las que deberá ajustarse la solicitud del informe.
En el caso de los Estudios de Impacto Ambiental, el Comité de Ministros deberá solicitar siempre informe a los organismos sectoriales que participaron de la evaluación ambiental.
De lo resuelto mediante dicha resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación, ante el Tribunal Ambiental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 60 y siguientes de esta ley.
La resolución que niegue lugar o que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, será notificada a todos los organismos del Estado que sean competentes para resolver sobre la realización del respectivo proyecto o actividad”.
Finalmente, el artículo 29 del mismo cuerpo legal prescribe que: “Cualquier persona, natural o jurídica, podrá formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo competente, para lo cual dispondrán de un plazo de sesenta días, contado desde la respectiva publicación del extracto.
Si durante el procedimiento de evaluación el Estudio de Impacto Ambiental hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente al proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de participación ciudadana, esta vez por treinta días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación del Estudio de Impacto Ambiental. El Reglamento deberá precisar qué tipo de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, según el tipo de proyecto o actividad, serán consideradas como modificaciones sustantivas a los proyectos.
El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución. Dicho pronunciamiento deberá estar disponible en la página web del servicio con a lo menos cinco días de anticipación a la calificación del proyecto.
Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución”.
Cuarto: Que de la debida inteligencia de las normas precedentemente transcritas, aparece que el legislador en los artículos 20 y 29 de la Ley N° 19.300 ha establecido una acción de reclamación especial en contra de la Resolución de Calificación Ambiental:
  • Tratándose del responsable del proyecto, en el caso de un Estudio de Impacto Ambiental, cuando éste lo rechace o le imponga exigencias, procede la reclamación ante el Comité de Ministros de cuya Resolución se podrá reclamar ante el Tribunal Ambiental (artículo 20).
  • En el caso de cualquier persona, natural o jurídica que hubiere formulado observaciones al Estudio de Impacto Ambiental y que éstas no hubieren sido debidamente consideradas en la Resolución, también puede reclamar ante el Comité de Ministros y luego de la Resolución de éste ante el Tribunal Ambiental (artículo 29).
  • La competencia del Tribunal para conocer de estas reclamaciones se encuentra establecida en los numerales N° 5 y 6, respectivamente, del artículo 17 de la Ley N° 20.600.
Quinto: Que el principio procedimental del orden consecutivo legal, indudablemente recogido por el legislador al establecer la competencia del Tribunal Ambiental, exige que el conocimiento de reclamaciones como la deducida en autos y como la interpuesta ante el Comité de Ministros por Sergio Isidoro Reiss Greenwood deba serlo conforme a un ordenamiento que permita concluir la tramitación del asunto de que se trata ante la judicatura, esto es, que entregue la decisión definitiva de la cuestión al órgano jurisdiccional y no a una autoridad administrativa, como acontecería en la especie de resolverse la reclamación ante el Comité de Ministros una vez fallados los recursos de casación sometidos al conocimiento de esta Corte.
Semejante concatenación de hechos es inadmisible, pues aunque la autoridad administrativa involucrada sea de la mayor relevancia y jerarquía, el contencioso administrativo establecido por las Leyes N° 19.300 y N° 20.600 tiene por fin, como cualquier otro proceso de esa clase, sujetar la actividad de la Administración del Estado al control del órgano jurisdiccional y no a la inversa.
Dicho predicamento es propio de la naturaleza del contencioso administrativo y no puede perderse de vista al momento de resolver en esta causa.
Sexto: Que los autores Eduardo García de Enterría y Tomás–Ramón Fernández son de opinión que: “…la autotutela de la Administración no es definitiva: es inicial, previa, de primer efecto, pero reserva íntegra la posibilidad de que el juez enjuicie a posteriori el problema de fondo que la autotutela ha resuelto mediante la declaración o la ejecución. También notamos que este aserto, que es hoy inconcuso, ha sido una trabajosa ganancia histórica, fruto de la superación del principio revolucionario juger l'Administration c'est encore administrer y de la paulatina conversión del contencioso-administrativo en una verdadera instancia jurisdiccional”.
Agregan que: “Sin tal tutela judicial final el sistema sería de absolutismo puro y simple, en el estricto sentido jurídico del término”.
Y luego señalan que: “La articulación entre autotutela administrativa y tutela jurisdiccional es simple: la primera actúa inicialmente, la segunda revisa la legalidad de lo cumplido por la primera. Ello quiere decir que la jurisdicción contencioso- administrativa respeta íntegro el ámbito autónomo de producción jurídica en que la autotutela administrativa consiste y que no puede intervenir sino a posteriori, para verificar si las decisiones o ejecuciones administrativas, una vez declaradas y eventualmente cumplidas, se han ajustado (pasado, pues) o no a la legalidad. De este modo, este tipo de jurisdicción, por diferencia notable con la civil, no verifica pretensiones preventivamente a su paso al terreno de los hechos, sino que enjuicia hechos pasados para discernir a posteriori su regularidad.” (“Curso de Derecho Administrativo I”, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Duodécima edición, 2004. Thomson Civitas. Páginas 533-534).
Séptimo: Que por lo expuesto resulta evidente que este Tribunal no tiene competencia para pronunciarse acerca de la reclamación presentada a fs. 49, en la que expresamente se solicita la invalidación de la Resolución de Calificación Ambiental sin que antes se resuelva la que formuló el mismo reclamante ante el Comité de Ministros, pues exigencias de racionalidad, eficiencia, economía procesal y la naturaleza del contencioso administrativo de que se trata así lo requieren.
El propio artículo 17 de la Ley N° 20.600, en sus números 5 y 6, así como los artículos 20 y 29 de la Ley N° 19.300, otorgan competencia al Tribunal Ambiental para conocer y decidir acerca de las reclamaciones que se deduzcan en contra de las resoluciones del Comité de Ministros, lo que no hace sino demostrar que el legislador ha previsto un procedimiento en el que la decisión de este órgano administrativo es necesariamente previa a la actuación judicial, a la que corresponde verificar el control pertinente y que le es propio pero sólo una vez que aquélla ha sido pronunciada.
Octavo: Que reafirma la conclusión adelantada lo que se lee en el Mensaje con que el Presidente de la República dio inicio a la tramitación de la Ley N° 20.600, en el cual se expresa que “los sistemas democráticos han tratado de buscar equilibrios. Por un lado, dotando a los organismos administrativos de competencias regulatorias y de sanción, que busquen una finalidad de disuasión efectiva (y no una retributiva) para promover cumplimientos y por la otra, establecer un mecanismo efectivo de revisión judicial de las intervenciones de las autoridades públicas”.
“Los jueces cumplen un rol esencial en el sistema de contrapesos de un sistema democrático, pero también tienen un rol esencial e insustituible en la protección de los derechos de las personas. Es decir, actúan como instrumentos al servicio de la democracia para limitar los desbordes del poder público, en especial de la Administración en relación a las competencias conferidas por el legislador, y por la otra, como instrumento al servicio de la tutela de derechos, ahí donde la exigencia de tutela efectiva resulta indispensable”.
Más adelante el Ejecutivo describe “Las ideas estructurales” del proyecto y explica que él “está basado en cuatro ideas básicas:
(a) Disponer de un control jurisdiccional de las decisiones de la autoridad administrativa ambiental; (b) Que este control esté a cargo de jueces especializados y no generalistas; (c) Que el tribunal sea un organismo de integración mixta; (d) Que dada su especialización y carácter único provea de decisiones predecibles, permitiendo certeza jurídica para todos los interesados”.
Noveno: Que también de la historia fidedigna de la Ley N° 20.600 se colige con claridad que con motivo de las reformas introducidas por la Ley N° 20.417 a la Ley N° 19.300, para el ejercicio de la acción especial de reclamación en contra de la Resolución de Calificación Ambiental, se requiere el agotamiento de la vía administrativa previa (Segundo Informe Comisiones Unidas, Historia de la Ley N° 20.600, páginas 416 y 417).
Décimo: Que en estas condiciones resulta evidente que el régimen relativo a la competencia de este Tribunal ha sido diseñado por el legislador entendiendo que, como todo contencioso-administrativo, su objeto consiste en la revisión judicial de la actividad de la autoridad administrativa, de lo que se sigue que para alcanzar tal cometido previamente se deben haber llevado a término los procedimientos administrativos previstos por el legislador, incluyendo entre ellos, como es evidente, aquel referido a la reclamación que procede ante el Comité de Ministros establecido en los artículos 20 y 29 de la Ley N° 19.300. Sólo una vez que dicha reclamación haya sido conocida y resuelta por dicho Comité podrá intentarse la vía jurisdiccional, que ha de iniciarse ante el Tribunal Ambiental y que, eventualmente y sólo entonces, podrá llegar al conocimiento de la Corte Suprema mediante los recursos establecidos al efecto.
Undécimo: Que dicho predicamento se ve refrendado por lo estatuido en el artículo 76 de la Constitución Política de la República, en cuanto previene que la “facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos.
Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometidos a su decisión”.
En efecto, la facultad de conocer de las causas civiles, en su más amplia acepción, y de decidir acerca de ellas “pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”, sin que autoridad administrativa ni legislativa alguna puedan “en caso alguno, ejercer funciones judiciales”, al punto que ni tan siquiera la ausencia de ley que resuelva el conflicto autoriza al órgano jurisdiccional para dejar de ejercer sus atribuciones y resolver en torno al asunto de que se trata. En ese entendido, no cabe duda que la contienda sometida al conocimiento de los tribunales mediante la reclamación deducida en contra de la Resolución de Calificación Ambiental debe ser resuelta exclusivamente por ellos y no por órgano administrativo alguno, afirmación de la que se sigue necesariamente que sólo una vez agotado el procedimiento administrativo (representado en este caso por la reclamación deducida ante el Comité de Ministros tantas veces citada) es posible dar inicio al contencioso-administrativo, constituido por la acción específica que al efecto ha previsto la ley, cual es la contemplada en el artículo 29 inciso final en relación con el artículo 20, ambos de la Ley N° 19.300.
Décimo Segundo: Que en cuanto a este último aserto, la Excma. Corte Suprema ha sostenido, a propósito de la acción de nulidad de derecho público, que “ha de considerarse que la acción de nulidad de derecho público debe ser entendida e interpretada armónicamente dentro del ordenamiento jurídico, de modo que su aplicación ha de ser reconocida no sólo en virtud de la Carta Fundamental sino también a la luz de los diversos medios que la legislación otorga a quien se vea agraviado por un acto de la Administración que ha nacido al margen del derecho. Por ello, al existir vías específicas de reclamación contra el acto impugnado, deben prevalecer dichos procedimientos antes que el ejercicio de la acción genérica de nulidad de derecho público” (sentencia rol N° 5376-2009), razonamiento que ha reiterado en diversos fallos, como por ejemplo en las causas rol N° 8247-2009 y rol N° 7750-2011.
Como se advierte, este caso no se aleja en demasía del analizado en el párrafo que antecede. En efecto, en la especie se ha ejercido una acción de carácter genérico de la cual podría conocer el Tribunal Ambiental en virtud de lo establecido en el N° 8 del artículo 17 de la Ley N° 20.600 y otra específica para impugnar el acto terminal del procedimiento administrativo respectivo, esto es, la Resolución de Calificación Ambiental, contemplada en el artículo 29 inciso final en relación con el 20, ambos de la Ley 19.300, y de lo establecido en el N° 6 de la Ley N° 20.600 que el Tribunal Ambiental puede conocer en virtud de lo dispuesto en las normas citadas, que exigen el agotamiento previo de la vía administrativa, de manera que no se divisan razones por las que un razonamiento como el mencionado no se pueda aplicar al caso en examen, pues la acción de que se trata “debe ser entendida e interpretada armónicamente dentro del ordenamiento jurídico” y aplicada “a la luz de los diversos medios que la legislación otorga a quien se vea agraviado por un acto de la Administración”, de modo que ha de prevalecer aquel medio de impugnación específico previsto por el legislador por encima de soluciones genéricas, estatuidas únicamente para aquellas situaciones en que el acto no puede ser objeto de una impugnación determinada.
Así las cosas, por existir en la especie una acción singular que contempla la situación de hecho en examen, forzoso es concluir que dicha vía es la que ha debido seguirse para solucionar el presente conflicto y que, por ende, el ejercicio de la acción genérica intentada no faculta a este Tribunal para resolver desde ya un asunto cuya tramitación administrativa aún no se ha agotado.
Décimo Tercero: Que, como lo sostuvo la Excma. Corte Suprema en la sentencia rol N° 6563-2013, recaída en el recurso de protección relativo al proyecto de la Central Termoeléctrica ubicada en Punta Alcalde, III Región de Atacama, “de lo dicho y de la atenta lectura del artículo 20 citado se desprende con nitidez que la reclamación de que se trata ha sido consagrada por el legislador con un amplio alcance y con una extensa competencia, que permite al Comité de Ministros (en lo que interesa al presente caso) revisar no sólo la legalidad de la decisión impugnada por su intermedio sino que, además, examinar aspectos de mérito de la misma”, de modo que la competencia del mencionado Comité de Ministros, establecido en el artículo 20 de la Ley N° 19.300, “es amplia y le permite, basado en los elementos de juicio que apareje el reclamante y en los que el mismo recabe, revisar no sólo formalmente la decisión reclamada sino que, además, puede hacerlo desde el punto de vista del mérito de los antecedentes, circunstancia que le habilita, a su vez, para aprobar un proyecto inicialmente rechazado, aplicándole, si lo estima necesario, condiciones o exigencias que, a su juicio, resulten idóneas o adecuadas para lograr los objetivos propios de la normativa de protección medioambiental, incluyendo entre ellas medidas de mitigación o compensación que tiendan a la consecución de ese fin y, especialmente, a la salvaguardia del medio ambiente y de la salud de la población que podrían ser afectadas por el respectivo proyecto” (razonamientos vigésimo primero y vigésimo segundo).
En estas condiciones resulta aun más evidente que si el referido Comité puede analizar aspectos de mérito de la decisión, la reclamación intentada en autos no sólo resulta inadecuada sino que, además, no es la idónea para decidir el asunto controvertido pues, como se desprende de su sólo carácter, el Comité de Ministros representa necesariamente la última y definitiva etapa del procedimiento administrativo, de modo que sólo una vez conocida su decisión sobre el particular (la que, como ya se dijo, supone una revisión del mérito y de la legalidad de la decisión reclamada) tendrá cabida la intervención jurisdiccional, ya que de lo contrario la inhibición en la decisión de la autoridad administrativa supondría dejar trunco el proceso o, de si ésta emite pronunciamiento una vez dictada por el Tribunal, ello podría derivar en la existencia de decisiones contradictorias emanadas de dos Poderes del Estado, escenario por completo inadmisible y que, por lo mismo, debe ser evitado declarando la impropiedad de la vía procesal seguida en autos y, de consiguiente, el rechazo de la acción intentada.
Décimo Cuarto: Que en virtud de los razonamientos contenidos en las consideraciones precedentes este Tribunal no acogerá la reclamación presentada a fs. 49 de autos.

Y teniendo además presente, lo dispuesto en los artículos 17 N°6 y 8, 18, 25, 27, 29 y 30 de la Ley N° 20.600 y 20 y 29 de la Ley N° 19.300,

SE RESUELVE:

No hacer lugar a la reclamación deducida por Sergio Isidoro Reiss Greenwood en contra de la Resolución Exenta N° 254 de 22 de marzo de 2013, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental.

Acordada contra el voto de los Ministros señor Brito y señora Chevesich quienes, atendidos los fundamentos que demuestran la ilegalidad de las actuaciones administrativas de que se trata, estuvieron por mantener en todas sus partes la sentencia de dieciséis de agosto del año pasado, que hizo lugar a la reclamación presentada por don Sergio Isidoro Reiss Greenwood y dejó sin efecto las Resoluciones Exentas Nos. 0254, de 22 de marzo de 2013, y 894 de 22 de noviembre de 2011, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, y todo el procedimiento administrativo de evaluación ambiental del Proyecto "Concesión Ruta 66 - Camino la Fruta".

Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz. La disidencia fue redactada por el Ministro señor Brito.

Regístrese y devuélvase.

Rol Nº 7451-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Juan Eduardo Fuentes B. y Sra. Gloria Ana Chevesich R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Fuentes por estar con permiso. Santiago, 26 de junio de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintiséis de junio de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.