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jueves, 5 de diciembre de 2019

Límites a la publicidad de los actos de la Administración

Santiago, tres de diciembre de dos mil diecinueve.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que don Nicolás Lama Legrand, abogado, en representación de Equitas Management Partners S.A. (en adelante “EMP” o la “Administradora”, indistintamente), deduce recurso de queja en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago, señor Omar Antonio Astudillo Contreras, señora Jenny Marta Book Reyes y la Abogada Integrante señora Pía Verena Tavolari Goycoolea, por las faltas y abusos graves en que habrían incurrido al dictar sentencia en la causa Rol N°235-2018, que rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto por la señalada empresa, en contra de la decisión de amparo de 15 de mayo de 2018.

En esta decisión, el Consejo para la Transparencia (en lo que sigue CPLT), acogiendo el amparo por denegación de acceso a la información entablado por don Juan Ignacio Piña Rochefort contra la Corporación de Fomento de la Producción (en adelante Corfo), dispuso la entrega de información que Equitas Management Partners proporcionó a esa Corporación, en el contexto del “Programa de Financiamiento a Fondos de Inversión para el Fomento de Capital de Riesgo F.3”,

consistente en:

“1.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP y que pudiere referirse a alguna de las siguientes sociedades: 

1) Innovaciones Forestales SpA;
2) Forestal Los Acacios SpA;

2.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP referida a procesos judiciales de reorganización que hubieren afectado a Innovaciones
Forestales SpA;

3.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP a CORFO, respecto de los delitos de que hubiere sido víctima Innovaciones Forestales SpA por parte de terceros; y,

4.- Cualquier informe, documento o comunicación que sobre los mismos puntos anteriores hubiera emanado del Comité de Vigilancia del Fondo Equitas Capital II Fondo de Inversión Privado.”

Asimismo, el referido Consejo decretó que, en forma previa a la entrega de los antecedentes solicitados, se deberá tarjar los datos personales de contexto que allí se
contengan -domicilio, teléfono, correos electrónicos particulares, Rut, estado civil, fecha de nacimiento, entre otros-, de conformidad a lo dispuesto en la Ley N° 19.628,
sobre Protección de la Vida Privada. Del mismo modo, ordenó tarjar toda aquella información referida a empresas distintas a "Innovaciones Forestales SpA".

Segundo: Que, para un mejor entendimiento, la recurrente explica que administra un Fondo de Inversión Privado, los que están regulados por la Ley N° 20.712. En el marco de sus actividades, Corfo mantiene un “Programa de Financiamiento a Fondos de Inversión para el Fomento de Capital de Riesgo F.3”, donde se previene que los Fondos de Inversión utilicen recursos de la Corfo y créditos complementarios que les permitan invertir en pequeñas o medianas empresas, que se encuentren en etapa de creación o expansión, particularmente de aquellas con proyectos innovadores y que tengan un alto potencial de crecimiento; como también adquirir participaciones parciales y temporales en dichas empresas. Es así como en el año 2010 la quejosa celebró con la Corfo un contrato de apertura de línea de crédito no rotatorio, y en este contexto le entregó información de la Sociedad Innovaciones Forestales SpA a la referida entidad pública. Añade que el Fondo Equitas Capital II FIP (que administra la quejosa) es el único dueño y accionista del 100% de los derechos de la Sociedad Innovaciones Forestales SpA.

La solicitud de acceso a la información fue presentada el 15 de septiembre de 2017 por don Juan Ignacio Piña Rochefort, a la Corfo. Tal requerimiento, previa oposición de la recurrente, fue denegado conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de
la Ley N° 20.285.

Respecto de esta decisión, el peticionario dedujo recurso de amparo por denegación de información ante el CPlT, el que concluyó con la decisión de 15 de mayo de 2018 que, como se dijo, dispuso la entrega al peticionario de la información solicitada, en las condiciones ya reseñadas precedentemente.

En contra de aquel dictamen, Equitas Management Partners S.A. dedujo el reclamo de ilegalidad reglado en el artículo 28 de la Ley Nº 20.285, argumentando la infracción a lo dispuesto en los artículos 21 N°2 y 25 inciso 3° de la Ley N°20.285. La sentencia recurrida rechazó el reclamo de ilegalidad, por no haberse justificado, en la oportunidad correspondiente, la causal de reserva invocada, esto es, al no haber explicado la reclamante, el fundamento de la supuesta vulneración a sus derechos de carácter económico o comercial. Asimismo, concluyó que tampoco existía vulneración al artículo 25 de la Ley de Transparencia, puesto que de su tenor aparece claro que la posibilidad que tiene el Consejo de citar a una audiencia es “si lo estima necesario”, y que ella procede de oficio a petición de parte, siempre y cuando, evidentemente, se den los presupuestos para recibir a prueba, esto es, siempre que existan hechos sustanciales, pertinentes y controvertidos que deban ser acreditados. También sostuvo que, de acuerdo al inciso 3° de la norma precitada, el Consejo puede estimar necesario fijar una audiencia probatoria de oficio, cuando se trate de afirmaciones efectuadas por las partes que requieran ser acreditadas, lo que no habría ocurrido según razonaron los sentenciadores, pues no se invocaron oportunamente hechos que ameritaran dicha actividad probatoria, respecto de la causal de reserva invocada, no bastando entonces la mera referencia a que la información relacionada con Innovaciones Forestales S.A. produzca una afectación a los derechos de carácter comercial o económico de Equitas Capital II Fondo de Inversión Privado o a la quejosa como Administradora de aquél.

Tercero: Que, en relación con las faltas y abusos que se reprochan a través del presente recurso de queja, el recurrente divide su libelo en dos capítulos:

1.- Afirma que hay falta o abuso grave al considerar el fallo, que no le asiste a su parte, la causal de reserva del artículo 21 Nº2 de La Ley N°20.285, contraviniendo formalmente el texto de la ley. Explica que de conformidad al artículo 5° de la referida Ley, la publicidad de la información no es absoluta. Al respecto señala que el requerimiento de información recae sobre información legal, contable, judicial, entre otras, referida a la sociedad -Innovaciones Forestales SpA- en la cual uno de los fondos que administra la quejosa -EC II FIP- es su único accionista, siendo titular del 100% de su capital social, por lo que se expone en ella la situación patrimonial de la sociedad. Adicionalmente, asevera que el requerimiento recae sobre determinadas actas de sesiones celebradas por el Comité de Vigilancia del mismo Fondo EC II FIP, que dan cuenta de deliberaciones y comunicaciones entregadas por la administradora al órgano fiscalizador del fondo respecto de su inversión como también de las estrategias y acciones adoptadas en relación con la materia. 

En síntesis, la develación de la información le ocasionaría grave perjuicios en atención a lo siguiente: (i) la información revela todos los antecedentes comerciales, contables y financieros de una sociedad en que el fondo decidió invertir; (ii) en relación con lo anterior, porque permitiría acceder a la tesis de inversión que maneja el fondo en la búsqueda de empresas con un proyecto innovador y alto potencial de crecimiento, (iii) la información revela cómo ha enfrentado EMP, en su calidad de administradora del fondo accionista de Innovaciones Forestales SpA, la situación judicial y económica de esta última en relación con el proceso de reorganización y liquidación judicial, y las estrategias y acciones a adoptar en la materia, por lo que se verían seriamente afectadas las posibilidades de defensa judicial tanto de Innovaciones Forestales SpA como del propio fondo EC II FIP, lo que generaría un perjuicio económico directo para la sociedad, para el fondo de su calidad de titular de la totalidad de sus acciones y, finalmente, para los aportantes de este último.

2.- Existiría falta o abuso grave al considerar, los recurridos, que la decisión del Consejo para la Transparencia es ajustada a derecho, al no estar obligado a fijar una audiencia para recibir antecedentes y medios de prueba, lo que a juicio del recurrente, vulneraría lo prevenido en el artículo 25 inciso 3° de la Ley N°20.285. Afirma que en caso de haber estimado que su parte no acreditó la causal de reserva de la información y sin que el Consejo para la Transparencia hubiese fijado una o más audiencias de prueba, lo que correspondía era que se acogiera el reclamo de ilegalidad y se ordenara a dicho organismo dar cumplimiento a la referida norma. Puntualiza que la falta o abuso grave se produce cuando los sentenciadores, sin fijar una audiencia de prueba, fundan su decisión en que su parte no habría acreditado la afectación de sus derechos comerciales o económicos con la entrega de la información. Añade que esta no es una facultad que puede ejercerse libremente, sino que siendo necesaria la prueba, el Consejo está obligado a fijar una o más audiencias de prueba para recibirla, de lo contrario se ve afectada la garantía del debido proceso.

En síntesis, manifiesta que si los Ministros recurridos estimaban que las alegaciones de su parte no habían sido suficientemente acreditadas y advirtieron que el Consejo para la Transparencia no fijó una o más audiencias de prueba, lo que correspondía era que acogieran el reclamo de ilegalidad por haberse infringido lo dispuesto en el artículo 25 inciso 3º de la Ley sobre la materia.

Finalmente, solicita invalidar la sentencia de fecha 6 de mayo de 2019 que rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto y, en su lugar: 

a)Declarar que se acoge dicho reclamo de ilegalidad en todas sus partes, por estar sujeta la información cuya divulgación se ha solicitado, a la causal de reserva establecida en el artículo 21 número dos de la Ley N°20.205; 

b) En subsidio, declarar que el Consejo para la Transparencia deberá fijar una o más audiencias de prueba, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 inciso tercero de la Ley N°20.285; o, 

c) En subsidio de todo lo anterior, determinar la o las medidas conducentes que el tribunal estime procedentes y conforme a derecho.

Cuarto: Que informando los recurridos expresan que los fundamentos de lo resuelto se entregan en el fallo cuestionado, estimando haber actuado dentro de sus facultades, sin haber incurrido en falta o abuso grave.

Quinto: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata "De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales", y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de "Las facultades disciplinarias", y conforme a su artículo 545 solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e
igualmente graves.

Sexto: Que, en el presente caso, el mérito de los antecedentes no permite concluir que los jueces recurridos –al decidir como lo hicieron- hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte, toda vez que resolvieron en el sentido expresado en lo dispositivo haciendo uso de su facultad de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso.

Séptimo: Que lo anteriormente consignado no significa necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho efectuada por los jueces recurridos. Y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto en lo principal de la presentación de diez de mayo de dos mil diecinueve. Sin perjuicio de lo resuelto, actuando esta Corte Suprema de oficio, en uso de la facultad que le confiere el artículo 541 del Código Orgánico de Tribunales, y teniendo en consideración lo siguiente:

1° Que, resulta preciso recordar que el artículo 8° inciso 2° de la Constitución Política de la República, incorporado por la Ley N°20.050 del año 2005, establece:

“Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

2° Que, asimismo, es del caso consignar que el Texto Constitucional asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19 N°12), el que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental – aunque no en forma explícita – como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio de que representa además un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.

Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios – tanto en sus contenidos y fundamentos – y que obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.

3° Que, con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar.

En cumplimiento del mandato constitucional, fue dictada la Ley de Acceso a la Información Pública – Ley N°20.285 – cuerpo normativo que tiene por objeto regular el
principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo y las excepciones a la publicidad de la información.

4° Que, por otro lado, es preciso traer a colación el tenor de los incisos 1° y 2° del artículo 5° e inciso 2° del artículo 10, todos de la Ley N°20.285 que prevén: la primera norma precitada, lo siguiente: “En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum calificado”.

La segunda regla, esto es, el artículo 5° inciso 2° de la Ley N°20.285, dispone: “Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

Luego, también resulta necesario referirse al artículo 10 inciso 2° de la ley aludida, que prescribe lo que sigue:

“El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”.

5° Que, atentas las normas reseñadas precedentemente, es dable concluir que no toda información que obre en poder de la Administración resulta pública, sino sólo los actos, resoluciones, fundamentos y procedimientos, limitándose así el sentido y alcance que debe darse a los artículos 5° inciso 2° y 10 inciso 2° de la Ley N°20.585, en tanto el tenor literal de éstos sugiere la publicidad de una serie de antecedentes cuyo carácter se haya, en realidad, protegido por las causales de reserva contenidas en el artículo 21 de este último cuerpo legal.

En efecto, lo anterior se ve ratificado cuando el artículo 8° de la Constitución Política de la República utiliza las expresiones "acto", "resolución", "fundamentos" y "procedimientos", las cuales dan cuenta que se buscó enumerar taxativamente aquello que se quería hacer público.

6° Que, a mayor abundamiento, así lo ha señalado esta Corte en autos Rol N°7484-2013, donde se expuso: “resulta del caso destacar que el constituyente ha dispuesto la publicidad sólo respecto de 'los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen', declaración precisa y carente de toda ambigüedad que conduce a estos sentenciadores a concluir, basados en su claro tenor literal, que el acceso a la información, respecto de los órganos del Estado, sólo
se refiere o abarca sus actos y resoluciones, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” (considerando décimo).

7° Que, en la especie, el requerimiento de información recae en:

“1.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP y que pudiere referirse a alguna de las siguientes sociedades: 

1) Innovaciones Forestales SpA;
2) Forestal Los Acacios SpA;

2.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP referida a procesos judiciales de reorganización que hubieren afectado a Innovaciones Forestales SpA;

3.- Cualquier informe, documento o comunicación que hubiere entregado EMP a CORFO, respecto de los delitos de que hubiere sido víctima Innovaciones Forestales SpA por parte de terceros; y,

4.- Cualquier informe, documento o comunicación que sobre los mismos puntos anteriores hubiera emanado del Comité de Vigilancia del Fondo Equitas Capital II Fondo de Inversión Privado”.

Como puede advertirse, la información solicitada no se refiere a actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, o a los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, o a los procedimientos que se utilicen para su dictación.

Por el contrario, se trata de información emanada de una empresa privada, Administradora de un Fondo de Inversión Privado de aquellos regulados por la Ley N°20.712 y que dice relación con una sociedad (Sociedad Innovaciones Forestal SpA) cuya propiedad pertenece en su totalidad al Fondo Equitas Capital II FIP que la quejosa administra; asimismo, la información se relaciona con aspectos judiciales y con el Comité de Vigilancia del fondo de inversión privada. Esta información ha sido entregada por la recurrente a la Corfo, en atención a que es este organismo el que le ha aperturado una línea de crédito para invertir en empresas en etapa de creación o expansión, con proyectos de innovación, de modo que en estas circunstancias, la quejosa se encuentra obligada, reglamentariamente, a entregar la información que la Corfo le solicita en relación a las inversiones que realiza en cumplimiento del Programa respectivo, sin perjuicio de la devolución del dinero en las condiciones pactadas.

8° Que, por lo hasta acá razonado, debe concluirse que el requerimiento comprende información que no reviste la calidad de “información pública de la Administración del Estado” en los términos de los preceptos pertinentes de la Ley N°20.285 ya citados, pues tienen no sólo su origen sino, además, están referidas a inversiones de entes privados.

Por otro lado, es dable concluir en base a la misma normativa, que la información requerida tampoco reviste el carácter de información pública por el sólo hecho de encontrarse a disposición del organismo público respectivo – la Corfo en este caso- en tanto, como ya se dijo, no reviste el carácter específico de información pública, y porque ha sido requerida en ejercicio de las facultades
reglamentarias que posee la Corfo, al haber otorgado a la quejosa, una línea de crédito, para invertir en fondos de inversión privado, y de cara a la labor de fiscalización del cumplimiento de los objetivos del denominado “Programa de Financiamiento a Fondos de Inversión para el Fomento de Capital de Riesgo”. No existe ninguna norma legal que disponga que la información recibida, en estas condiciones, adquiera el carácter de información pública por ese solo hecho.

9° Que, en estas condiciones, forzoso resulta concluir que los sentenciadores, al disponer la entrega y publicidad de la información solicitada, sin sujetarse a la normativa constitucional y legal de la cual se desprende que el principio de publicidad rige en materia de información pública, entendiendo por ésta aquella que emana de la Administración del Estado en los términos del artículo 5° de la Ley N°20.285, requisitos que no reúne aquélla que ha sido objeto del requerimiento del señor Piña, lo cual debió declararse así por los sentenciadores, no obstante no haber sido alegado por la reclamante, por tratarse de una condición esencial de procedencia de la solicitud de publicidad. De esta forma, lo resuelto por los recurridos, en la sentencia impugnada, se torna ilegal por infringir el artículo 8 inciso 2° de la Constitución Política de la República en relación con los artículo 5 y 10 de la Ley N°20.285, siendo innecesario entrar a pronunciarse sobre la causal de reserva alegada por la reclamante.

Por estos fundamentos y normas legales citadas, actuando esta Corte de oficio, se deja sin efecto la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago de seis de mayo de dos mil diecinueve, en los autos Rol 235-2018 y, en su lugar, se decide que se acoge la reclamación interpuesta por Equitas Management Partners S.A. contra la Decisión de Amparo del Consejo para la Transparencia, Rol C 3804-2017, adoptada con fecha quince de mayo de dos mil dieciocho, declarando, en consecuencia, que se desestima el amparo por denegación de información presentado por don Juan Ignacio Piña Rochefort.

Acordada la decisión de actuación de oficio, con el voto en contra del Abogado Integrante Sr. Quintanilla, quien fue de parecer de no ejercer tal facultad en atención a lo que sigue:

A.- Que, adhiriendo al examen de las normas reseñadas en los motivos 1° a 4° de la actuación de oficio, este disidente estima que no puede obviarse lo señalado en el inciso 2° del artículo 5° de la Ley N°20.285 y cuyo entendimiento no puede juzgarse con la limitación que se ha señalado en el fallo de mayoría, pues el tenor de la norma en análisis resulta claro cuando precisa lo que debe comprender la información pública y, entre ello, utiliza las expresiones “….y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su … origen…”

B.- Que, la norma aludida permite sostener al autor de este voto particular, que la información de privados que recibe un órgano público -en la especie la información entregada por la quejosa-, desde el momento que llegó a la Corfo, debe ser considerada información pública y, por ende, queda sujeta al principio general de publicidad que la Constitución y las leyes establecen, a menos que se acredite una causa legal de reserva.

C.- Que, tal como lo resolvieron los recurridos, la reclamante no acreditó encontrarse en la causal de reserva del numeral 2 del artículo 21 de la Ley N°20.285, pues se limitó a representar un eventual vicio formal de la sede de amparo, omitiendo toda actividad probatoria en relación con el supuesto perjuicio económico y/o comercial al que ligó la excepción alegada.

D.- Que, finalmente, no escapa a la atención de quien disiente que tras la relación contractual que ha ligado a la quejosa con la Corfo, en torno al otorgamiento de una línea de crédito para fomentar inversiones en empresas nuevas o con buena proyección, especialmente aquellas con proyectos de innovación, existe la utilización de fondos fiscales de conformidad con su reglamentación contenida en el DFL N°211 del año 1960. Pues bien, la utilización de fondos fiscales por parte de privados justifica plenamente la existencia de un interés general en la publicidad de la información relativa a la inversión de tales recursos, lo que amerita o más bien ratifica la consideración de los datos requeridos, como “información pública”, de acuerdo a lo señalado en el acápite anterior. 

Agréguese copia de esta resolución a los autos tenidos a la vista. Hecho, devuélvase.

Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr.
Pallavicini y de la disidencia su autor.
Rol N° 12.509-2019.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Juan Eduardo Fuentes B., el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Muñoz P. y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Julio Pallavicini M. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante señor Quintanilla por estar ausente. Santiago, 03 de diciembre de 2019.

En Santiago, a tres de diciembre de dos mil diecinueve, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.

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