Puerto Montt, diez de octubre de dos mil catorce.
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A fojas 24 comparece don César Vidal Bahamonde, en representación de Multitiendas Corona S.A., ambos domiciliados en calle A. Varas 650 local N° 1 de esta ciudad. Deduce recurso de protección en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Puerto Montt, representada por don Víctor Inostroza Flores, exponiendo que el 4 de agosto pasado se verificó en el local de su mandante fiscalización por parte de la Inspectora Cristina Oliverrenta, oportunidad en la que ésta solicitó información relativa al pago del denominado “bono meritocracia”. Refiere que concluida la fiscalización, la fiscalizadora se negó a entregar el acta de constatación de hechos, negativa fundada, a juicio de la actora, en el hecho de contener una declaración contraria a la voluntad de su parte al haber marcado con una “X” que se allanaba y se comprometía a corregir las infracciones detalladas, lo que no era efectivo.
Añade que el mismo día, su representada es personalmente notificada de la Resolución N° 3941/14/029-1, que le impone una multa una ascendente a 60 UTM por “No pagar remuneraciones consistente en Bono Meritocracia, período 04/2014 o aumento de remuneraciones personal administrativo y guardias”. La resolución consigna que tal bono se ha pagado a los trabajadores que individualiza por más de 3 años, de acuerdo a la evaluación buena + buena o excelente, y puntualiza que se habrían infringido los artículos 55 inciso primero del Código del Trabajo en relación a los artículos 7 y 506 del mismo cuerpo normativo.
La actora explica a continuación que esta fiscalización y multa se sustenta en los reclamos planteados por el sindicato de Corona de la sucursal de Puerto Montt, por el no pago el presente año del denominado “Bono Meritocracia”. Al respecto, refiere que durante el mes de abril de los años 2010 a 2013, se ha realizado en Corona un procedimiento anual de evaluación de desempeño de todo su personal, cuyo objeto es, por un lado, detectar a aquellos colaboradores cuyo desempeño los lleva a destacar, establecer los que muestren un desempeño susceptible de mejorar y en otros casos, un desempeño deficiente, y por otro lado, propender a la evaluación de las remuneraciones pagadas por la empresa en relación con el mercado, en el rubro del giro de la compañía.
Sostiene que el año 2010 se desarrolló un procedimiento de evaluación objetiva de desempeño, que consta de diversas etapas e instancias, en la que cada trabajador tiene conocimiento oportuno de los índices de medición y sus resultados, y si el trabajador presenta un desempeño calificado como “bueno”, “muy Bueno” o “excelente”, se presenta la posibilidad eventual de disponer aumentos en su remuneración o bien la entrega, por una vez, de un bono variable llamado “Bono Meritocracia”, ello en la medida que tal remuneración se encuentre bajo los parámetros promedio existentes en el mercado, y la compañía esté en condiciones económicas de hacerlo.
Sostiene que el presente año, su parte, en el ejercicio de su potestad de dirección, informó a sus empleados que por razones de resultados y capacidad económica, no era posible disponer de aumentos de remuneraciones o pago de Bonos por Meritocracia, en base al sistema de evaluación de desempeño.
Sostiene enseguida, que durante el año 2011, poco tiempo después de haberse implementado este procedimiento de evaluación, el Sindicato de Trabajadores de la Sucursal Corona de Valparaíso planteó reclamos ante la Inspección por discrepancias relacionadas con el aumento de remuneraciones y el pago del Bono Meritocracia que no había favorecido a sus afiliados en la forma que esperaban, lo que significó la aplicación por parte de la Inspección Provincial de Valparaíso, de una multa por Resolución de 3 de agosto de 2013, por “No contener el Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad, dentro del acápite referido a los diversos tipos de remuneración, la modalidad de reajuste de ésta, que conforme a procedimientos inspectivos se encuentra sujeta a variables que no son debidamente especificadas”. Se habría infringido entonces el artículo 154 del Código del Trabajo. Puntualiza que se dedujo respectiva reconsideración, fundada en la inexistencia de incumplimiento en materia de remuneraciones y que se estaba ante una facultad del empleador derivada de su potestad de dirección, argumentación acogida en sede administrativa y dejada sin efecto la multa.
Concluye a partir de lo relacionado previamente, que la recurrida, al dictar la resolución de multa 3941-14/020-1, ha obrado fuera del ámbito de su competencia, arrogándose facultades jurisdiccionales propias de los tribunales de justicia, no basándose en antecedentes referentes a remuneraciones y/o contenido del Reglamento Interno de la empleadora, sino en aspectos ajenos a sus facultades comprendidos en la potestad de dirección de Corona como empleador, específicamente en materia de evaluación de desempeño y mérito de su personal y en las compensaciones y promociones que de ello pudieran eventualmente derivarse, en la medida que se cumplan las condiciones que la empleadora ha fijado para tales fines, conforme es su derecho.
Explicita que la recurrida ha procedido a interpretar antecedentes propios de los contratos y de la relación laboral entre su parte y sus trabajadores, materia que se encuentra sólo reservada a los tribunales superiores de justicia. Asimismo,
procede a interpretar los antecedentes propios de procedimientos de evaluación de desempeño y mérito del personal de su parte y en las consecuentes compensaciones y promociones calculando su Potestad de Dirección, lesionando de esta forma derechos y garantías de su mandante.
Señala que como resultado de este actuar, que califica que inconstitucional, ilegal y arbitrario, la contraria declara la existencia de una obligación de su parte en orden a aumentar las remuneraciones de sus trabajadores por montos que no precisa y que en todo caso no son determinables, todo ello sin que exista un acuerdo ni manifestación de voluntad al efecto, ni expresa ni tácita, en orden a estipular el pago de este bono, pronunciamiento que como se ha fallado reiteradamente por los tribunales de justicia, compete a éstos.
Cita al efecto, sentencias de la Excma. Corte Suprema y de diversas Cortes de Apelaciones.
Finalmente, argumentando que la recurrida ha incurrido en infracción a los artículos 6, 7 y 76 inciso 1° de la Constitución Política de la República, artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, artículos 1 y 5 del Código Orgánico de Tribunales y artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, e invocando a su vez el amago a las garantías consagradas en los números 3, 24 y 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, solicita se deja sin efecto la resolución impugnada, sin perjuicio de adoptar las medidas de restablecimiento que se juzguen necesarias, ordenando a la recurrida abstenerse de instruir a sus subordinados igual determinación, con costas.
A fojas 54 se declara admisible el recurso.
A fojas 85 informa en representación de la recurrida Inspección Provincial del Trabajo de Puerto Montt, doña Francisca Massri Negrón.
En primer término, alega la improcedencia del recurso en cuanto se dirige en contra del Inspector Provincial del trabajo.
Hace presente que el recurso impugna una resolución de multa cursada producto de una fiscalización efectuada por la Inspección Provincial del Trabajo de Puerto Montt, que estuvo a cargo de la fiscalizadora María Cristina Oberreuter González, a su vez originada en una denuncia presentada por el Sindicato de Trabajadores de Empresa Confecciones Corona S.A. en contra de su empleador. Señala que verificada visita inspectiva, entrevistados los trabajadores afectados y el representante del empleador, y revisada documentación pertinente como contratos de trabajo y comprobante pago de remuneraciones, entre otros. Refiere que producto de esta fiscalización, se emitió informe de exposición y la Resolución de Multa 3941/2014/29, pero que habiéndose advertido que en ésta se incurrió en un error meramente formal, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 19.880, fue rectificada, signándose ahora como Resolución 3941/2014/30, manteniéndose en lo demás, estando pendiente su notificación a la empresa recurrente.
Al efecto, hace presente que la resolución recurrida no fue dictada por el único recurrido de autos, esto es, el Inspector Provincial del Trabajo, sino por fiscalizadora dependiente de la institución en contra de quien esta acción no se ha dirigido, y por lo tanto la acción debe declararse improcedente respecto del primero de los nombrados. Cita sentencia de esta Corte de Apelaciones, Rol 459-2013.
Enseguida, alega la improcedencia del recurso, teniendo presente que se trata de una acción cautelar de naturaleza extraordinaria y excepcional destinada a amparar el ejercicio de garantías y derechos prexistentes mediante la adopción de medidas de resguardo ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que entorpezca dicho ejercicio, y en consecuencia, no está destinado a remplazar procedimientos específicos contemplados en la ley para la defensa de los derechos de quien se sienta perjudicado por la dictación de una resolución administrativa, como es el caso de marras. Refiere que en estos términos se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema y las Cortes de Apelaciones en fallos que en partes transcribe.
Expresa a su vez, que esta alegación es reforzada por el hecho que el mismo día en que se interpuso el presente recurso, la actora dedujo también solicitud de reconsideración administrativa de la misma multa que por esta vía se impugna, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 512 del Código del Trabajo, fundada en la supuesta existencia de un error de hecho e idénticos argumentos esgrimidos en el libelo del recurso de protección, reconsideración que a la fecha se encuentra pendiente de resolución.
Cita lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 19.880, según el cual interpuesta reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada, y que planteada la reclamación, se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional.
En subsidio de las alegaciones anteriores, alega la improcedencia del recurso, fundada en la inexistencia de acto arbitrario o ilegal.
En ese orden, fundamenta la legalidad y razonabilidad de la Resolución de Multa, señalando que el procedimiento que regula la fiscalización y aplicación de sanciones por parte de los fiscalizadores de la Dirección del Trabajo se encuentra normado en la Circular N° 88 de 5 de julio de 2001 del Departamento de Inspección y sus posteriores modificaciones y anexos, instrucciones cumplidas a cabalidad por la fiscalizadora de autos, quien notificó a la recurrente del inicio de la fiscalización, le informó sus derechos y deberes respecto a tal proceso, le requirió documentación pertinente y entrevistó al Jefe de Ventas y al Gerente de a Tienda. Sostiene que el actuar se enmarcó al debido proceso, sin transgredir el principio consagrado en el artículo 10 de la Ley 19.880.
En cuanto al fondo de la multa impuesta al recurrente, resultado del indicado proceso de fiscalización, sostiene que se cursa por no pagar las remuneraciones consistentes en bono meritocracia del período abril de 2014 o aumento de remuneraciones personal administrativo y guardias. La resolución de multa expresa que este bono se paga a los vendedores por más de tres años, de acuerdo a la evaluación buena, más buena o excelente. Consigna la individualización de los 22 trabajadores a quienes se les paga, y el cargo que cada uno de ellos ocupa.
Por su parte, sostiene que el respectivo informe de exposición señala que se constata, de la revisión de las liquidaciones de remuneraciones desde abril de 2011 a junio de 2013, que a los trabajadores que laboran como vendedores de la tienda, se les cancelaba todos los años en el mes de abril, un bono denominado meritocracia, previa evaluación de los trabajadores en Buena, Más Buena o Excelente. Que el monto que se cancelaba dependía de la categoría en la que era evaluado el trabajador, que a los trabajadores administrativos y guardias de seguridad se les daba un aumento de sueldo en vez del bono y también este aumento dependía en la categoría en la que eran evaluados. Refiere que constata que hasta la fecha de la fiscalización el bono correspondiente al presente año no se había cancelado ni se hicieron los aumentos de sueldos, si bien los trabajadores sí fueron evaluados. Se instruye a la empresa a cancelar dentro de un plazo, pero éste no se allana.
Controvierte la imputación de ilegalidad de la recurrente fundada en que no existiría acuerdo ni manifestación de voluntad ni expresa ni tácita en orden a haber estipulado las partes el pago del bono llamado “meritocracia”, señalando que habiéndose constatado por la fiscalizadora que por más de tres años se efectuó el pago del mismo a los trabajadores referidos en la multa, ello evidencia la continuidad en el tiempo de un acuerdo tácito de voluntades basado en el principio de supremacía de la realidad, que permite establecer la existencia de elementos fácticos que configuran la infracción.
En tal sentido, manifiesta que el servicio no ha hecho sino aplicar, previa constatación fáctica, una cláusula tácita incorporada en el contrato de trabajo, según la que deben tenerse como incorporadas en el contrato las que deriven de la reiteración de un pago u omisión de determinados beneficios, o de prácticas relativas a funciones, jornadas, etc, que si bien no fueron contempladas en las estipulaciones escritas, han sido constantemente aplicadas por las partes durante un lapso prolongado, con la aceptación periódica de las mismas configurando así un consentimiento tácito entre ellas, que el determina la existencia de una cláusula tácita.
Concluye, conforme a lo expuesto, y lo dispuesto en el artículo 23 del DFL N° 2 del Ministerio del Trabajo, en concordancia con el principio de legalidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, que su parte se ha limitado ha actuar en ejercicio de sus facultades específicas de fiscalización laboral.
Controvierte asimismo que la Resolución de Multa tenga rasgos de arbitrariedad, teniendo presente que ella se ha dictado una vez que la fiscalizadora, en el ejercicio de sus atribuciones, habiéndose constituido en la empresa, y constatada la efectividad de la infracción.
Finalmente, argumenta que no se ha producido el amago de las garantías constitucionales citadas en el recurso.
A fojas 95, encontrándose en estado de ver, se traen los autos en relación.
Con lo relacionado y considerando:
Primero: Que, el acto que se impugna en este recurso es la imposición de una multa administrativa, mediante resolución Nº 3941/14/30, de 4 de agosto de 2014, rectificada por resolución de 23 de septiembre siguiente, pronunciada por la fiscalizadora Sra. María Cristina Oberreuter González, fundada en lo que ella calificó como infracción a los artículos 55 inciso 1°, 7 y 506 del Código del Trabajo, fundada en los siguientes hechos consignados en la misma resolución: “1. No pagar remuneraciones consistente en Bono Meritocracia del período 04/2014 o aumento de remuneraciones personal administrativo y guardias. El Bono de Meritocracia se paga a vendedores por más de tres años, del personal ….El Bono meritocracia y/o aumento de sueldo se canceló por más de tres años y de acuerdo a la evaluación Buena + Buena o Excelente era el monto”.
Segundo.- Que, en ese orden, mientras la recurrente atribuye ilegalidad y arbitrariedad a la resolución de multa aplicada por la Inspección del Trabajo, por estimar que la recurrida se ha atribuido facultades jurisdiccionales al determinar la existencia de una obligación contractual, sin que exista pacto previo entre las partes, la recurrida sostiene, por su parte, que ha obrado en el marco de sus facultades legales, limitándose a constatar los hechos que sirvieron de fundamento a la multa cursada, cuales fueron transcritos en la Resolución, sin perjuicio de alegar asimismo la improcedencia del recurso, primero en cuanto se dirige en contra de funcionario de quien no emanó el acto recurrido, y enseguida, por no estar destinada la presente acción a sustituir medios específicos de impugnación establecidos por la ley.
Tercero.- Que, en primer término, se desestimará la alegación de la recurrida en relación a la improcedencia del recurso en cuanto se ha dirigido en contra del Inspector Provincial del Trabajo y no en contra de la funcionaria que dictó la resolución recurrida, teniendo presente que si bien es efectivo que fue esta última la autora del acto administrativo impugnado, lo cierto es que, como se señala en el propio informe corriente a fojas 85, ella es dependiente de la Inspección Provincial del Trabajo, cuyo representante es el Sr. Inspector Provincial del Trabajo de Puerto Montt.
Cuarto.- Que, enseguida, habrá de desestimarse también la alegación de improcedencia fundada en la existencia de vías de impugnación específicas establecidas por la ley en defensa de quienes se estimen perjudicados por la dictación de un acto administrativo, pues como se ha resuelto reiteradamente por la Excma. Corte Suprema y las Cortes de Apelaciones, incluida la de esta ciudad, y de lo cual la Dirección Provincial del Trabajo hace caso omiso en sus argumentaciones, el recurso de protección es precisamente la vía y en verdad parece ser la única vía para reclamar de la falta de atribuciones de la inspectora para pronunciarse sobre la materia en cuestión.
Quinto.- Que, en efecto, si se estima que la recurrida ha excedido sus atribuciones por el hecho mismo de pronunciarse sobre el punto debatido, se reclama claramente de una ilegalidad del acto, y no simplemente de un agravio ocasionado con su contenido, y eso queda reservado a la Judicatura Laboral. Cuando se alega la ilegalidad de un acto, que afecta determinados derechos reconocidos en la Constitución, como lo son la propiedad, el debido proceso en cuanto a no ser juzgado por comisiones especiales, y el derecho a desarrollar una actividad económica, la vía adecuada si no la única, es precisamente el recurso de protección. Luego, como en la especie lo que se impugna es la facultad de emitir el pronunciamiento, debe desecharse sin más la pretensión de la recurrida de que el recurso deba ser rechazado por el hecho de existir otras formas de recurrir, y no obsta lo señalado el hecho de haberse ejercido un recurso en sede administrativa.
Sexto.- Que, determinado lo anterior, cabe tener en cuenta que precisamente por ello y dada la naturaleza de esta acción especial, lo debatido aquí no es si los trabajadores de Multitiendas Corona S.A. tenían o no derecho al pago del bono meritocracia o a un aumento de sus remuneraciones, asunto al cual esta Corte no entrará ni podría entrar. Lo debatido es sólo si la inspectora tenía facultades para decidir ese punto por sí misma, esto es, si tenía facultades para interpretar los contratos de trabajo suscritos con los trabajadores comprendidos en la Resolución de multa, ante la evidente disparidad de criterios entre las partes del mismo.
Séptimo.- Que, en materia de Derecho Público, los órganos no tienen otras facultades que las que expresamente les señale la ley, y es el caso que la legislación no entrega en parte alguna a la Dirección del Trabajo la facultad de interpretar contratos. Y en verdad no podría entregarla tampoco sin caer en la inconstitucionalidad, pues ello constituye por definición el juzgamiento de un conflicto entre partes. La ley puede ser general, pero los contratos siempre obligan a personas determinadas, de suerte que determinar su exacto sentido y alcance sólo tiene importancia cuando algunas de esas partes entren en debate al respecto. Y como la facultad de conocer las causas entre las partes está reservada en forma privativa al Poder Judicial según lo dispuesto en el artículo 76 de nuestra Carta Fundamental, es evidente que el ente administrativo no tiene ni puede tener semejante atribución.
Octavo.- Que la pretensión de la recurrida de que la ley autoriza a la Dirección del Trabajo para fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral, incluyendo en ese término los contratos y que le otorga, por ende, la facultad de interpretarlos, no resiste análisis jurídico en consideración precisamente al tenor literal y al espíritu del artículo 420 del Código del Trabajo, y admitir lo contrario significaría aceptar que la Dirección del Trabajo es en verdad un Tribunal y no habría manera de diferenciar su actuar con el de un Juzgado, como no fuera la falta de garantías procesales mínimas para las partes que sus procedimientos extrañarían, falta de garantías que sólo son tales si extendemos las facultades en la forma que el informante pretende, pues se explican no por una falla del sistema sino porque justamente ese ente no es Tribunal. Sólo un Tribunal podrá dilucidar la controversia referida al sentido y alcance de un contrato, y si por sentencia firme determina que el bono debe pagarse, cómo es el debate de fondo en que indebidamente entró la recurrida en el caso de autos, podrá la Inspección del Trabajo fiscalizar ese pago que entonces, sí sería efectiva e indubitablemente obligatorio.
Noveno.- Que, el acto, además de ilegal, es claramente arbitrario, no obstante se pretenda fundarlo en razonamientos que dicen relación con el fondo de la cuestión, en que jamás debió entrar la fiscalizadora. Y es arbitrario porque no hay razón atendible que se haya esgrimido para extender las facultades de fiscalización a la interpretación de contratos, sean individuales o colectivos, y por tanto, resultando manifiesto que existió un acto ilegal y además arbitrario en la dictación de la resolución impugnada, es igualmente claro que ese acto afectó la garantía constitucional de la recurrente, de no ser juzgada por comisiones especiales, dado que precisamente la ilegalidad consistió en entrar el órgano administrativo en el ámbito jurisdiccional.
Décimo.- Que, del mismo modo es indiscutible que ese acto, en cuanto impone multa, afecta el derecho de propiedad de la actora, todo lo cual lleva a esta Corte a acoger la acción constitucional interpuesta.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 6º, 7º, 19 Nº 3 y 24, 20 y 73 de la Constitución Política de la República, y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del Recurso de Protección, se acoge, sin costas, el interpuesto a lo principal de fojas 24 por don César Vidal Bahamonde, en representación de Multitiendas Corona S.A., en contra de la Inspección Provincial del Trabajo, en cuanto se ordena a la citada Inspección dejar sin efecto la resolución de multa Nº 3941/14/30 de 4 de agosto de 2014 (según rectificación por resolución N° 240 de 23 de septiembre del mismo año).
Regístrese, comuníquese y archívese oportunamente.
Redacción de la Ministra Suplente doña Ivonne Avendaño Gómez.
Rol N° 460-2014
Dictada por Segunda Sala integrada por el Ministro Titular don Jorge Ebensperger Brito, la Ministra Suplente doña Ivonne Avendaño Gómez y la Fiscal Judicial doña Mirta Zurita Gajardo. Autoriza doña Lorena Fresard Briones, Secretaria Titular.
En Puerto Montt, a diez de octubre de dos mil catorce, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede.
