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jueves, 25 de septiembre de 2014

Responsabilidad de las Fuerzas Armadas y de orden y seguridad. Aplicación a partir del artículo 2314 del Código Civil de la noción de falta de servicio.

Santiago, trece de agosto de dos mil catorce.

Vistos:

En estos autos Rol N° 13.163-2013 del Sexto Juzgado Civil de Santiago sobre juicio ordinario de indemnización de perjuicios, por sentencia definitiva de veinte de marzo de dos mil trece se rechazó la demanda de indemnización de perjuicios deducida por don Gustavo Muñoz Urzúa en contra del Fisco de Chile y de la Policía de Investigaciones de Chile.

Apelada esa sentencia por el demandante, la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo de ocho de octubre de dos mil trece, la confirmó.
En contra de esta última decisión, el actor interpone recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que, en primer término, el recurso de casación en el fondo denuncia que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en el artículos 1º de la Constitución Política en relación a los artículos 2314 y 2320 del Código Civil, puesto que su decisión se funda en un análisis exegético de la vigencia del artículo 5º de la Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones, sin advertir que entre las funciones que sus agentes deben cumplir está la de controlar el proceso migratorio, por lo que deben impedir que menores de edad salgan del país sin tener las autorizaciones correspondientes. Enfatiza que aquella es una obligación que no nace a partir de la publicación de la Ley Nº 20.507, sino que existía como tal el 25 de septiembre de 2002, fecha en que ocurrieron los hechos que motivan la demanda.
Añade que la falta de meticulosidad de los funcionarios en la revisión de la documentación genera la responsabilidad del Estado, más aún cuando éste tiene el deber de proteger a la familia y, en consecuencia, la relación directa y regular que tiene el padre con sus hijas. Por lo anterior, afirma que cualquier acto negligente de sus agentes que no cumpla con dicho deber genera la responsabilidad que establece el artículo 2314 del Código Civil. Sostiene que en la especie existió una actuación negligente de los funcionarios del Estado, por lo que éste es responsable según lo dispone la norma del artículo 2320 del Código Civil.
Segundo: Que por otro lado se acusa la vulneración de los artículos 1698, 1699, 1700 y 1702 del Código Civil en relación con los artículos 342 y 346 del Código de Procedimiento Civil, puesto que los perjuicios ocasionados al actor son evidentes, toda vez que no pudo tener contacto con sus hijas ni cumplir con las "visitas" establecidas en su favor, producto de la salida de las menores el día 25 de septiembre de 2002. Puntualiza que existe nexo causal entre los daños y el actuar negligente de los funcionarios policiales, ya que éste posibilitó la salida de sus hijas, hecho del cual derivaron todos los sufrimientos del actor.
Explica que la circunstancia de haber mantenido, antes de la salida del país de las menores, una relación directa y regular, se encuentra acreditada con las fotocopias del expediente criminal acompañado por su representado, instrumento al que cabe asignarle el valor probatorio previsto en los artículos 1702 del Código Civil y 346 del Código de Procedimiento Civil. Esgrime además que este mismo hecho se acreditó con el expediente criminal original tenido a la vista en segunda instancia, al que debió asignársele el valor previsto en el artículo 1700 del Código Civil y 342 de Código de Procedimiento Civil.
Tercero: Que finalmente se acusa la infracción del artículo 384 Nº 2 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que los daños ocasionados por la pérdida de contacto con sus hijas se acreditaron con la declaración de tres testigos, sin tacha, legalmente examinados, que dieron razón de sus dichos y que estuvieron de acuerdo en el hecho principal y en todas sus circunstancias, señalando el pesar y las alteraciones psicológicas del actor.
Cuarto: Que es necesario consignar que en estos autos Gustavo Muñoz Urzúa demanda al Estado de Chile por actos en los que incurren funcionarios de la Policía de Investigaciones de Chile, a quienes se imputa una actuación negligente en el control migratorio puesto que permitieron que el día 25 de septiembre del año 2002 su ex pareja sacara del país a sus dos hijas menores de edad presentando una autorización falsa. Refiere que los funcionarios policiales debían fiscalizar la autenticidad de los documentos presentados para la salida del país, tarea que no realizaron.
Quinto: Que los jueces del grado establecieron las siguientes circunstancia fácticas:
a) El día 25 del mes de septiembre del año 2002 la madre de las menores Muñoz Durán concurrió al Aeropuerto Arturo Merino Benítez, para abordar un avión que la llevaría con destino a Nueva Zelandia.
b) Los funcionarios del Departamento de Control Migratorio de la Policía de Investigaciones de Chile que desempeñaban sus funciones en el referido aeropuerto, requirieron la autorización notarial otorgada por el padre de las menores Muñoz Durán para permitir su salida al extranjero, la que fue exhibida.
c) A la fecha de salida de las niñas sus padres se encontraban separados, viviendo aquellas con su madre.
d) El documento presentado a los funcionarios de Policía de Investigaciones de Chile, que contenía la autorización notarial, resultó ser falso.
e) Los referidos funcionarios policiales no tuvieron ninguna participación en la elaboración del documento falso.
Sexto: Que los jueces de segundo grado rechazan la acción por cuanto refieren que los deberes de la Policía de Investigaciones se encuentran consagrados en el artículo 5º de Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile, cuyo texto a la fecha de ocurrencia de los hechos difiere de su actual redacción, la que se debe a las modificaciones introducidas por la Ley Nº 20.507, referida al tráfico ilícito de migrantes y trata de personas, publicada en el Diario Oficial de 8 de abril de 2011, texto normativo que incorporó la obligación por parte de los funcionarios de adoptar todas las medidas conducentes para asegurar la validez y autenticidad de los documentos de viaje. Este deber, señalan, no existía en la norma vigente a la época de los hechos.
Por otro lado, confirman el fallo de primer grado en cuanto descarta la relación de causalidad entre el hecho y el daño alegado, toda vez que en el caso concreto no puede inferirse que el sufrimiento se debió única y exclusivamente a la supuesta falta de cuidado en la conducta desplegada por los empleados de la Policía de Investigaciones, pues la separación física con las menores era previa a su salida del país.
Séptimo: Que antes de comenzar con el estudio del recurso, cabe consignar que en el presente caso se busca establecer la responsabilidad del Estado de Chile por el actuar negligente que se le imputa a funcionarios indeterminados de un servicio público, como lo es la Policía de Investigaciones de Chile;, en consecuencia, aun cuando los jueces del grado no lo hayan entendido así, lo que se pretende asentar es la responsabilidad por falta de servicio, que es un factor de atribución general de la responsabilidad patrimonial de la Administración, vale decir, el fundamento jurídico en cuya virtud los costos de los daños sufridos por un particular son asumidos por ésta.
Octavo: Que en lo tocante al primer capítulo de casación, en que se acusa la vulneración de los artículos 2314 y 2320 del Código Civil, al haberse sustentado la demanda en el incumplimiento de las obligaciones que pesan sobre la Policía de Investigaciones de Chile, resulta necesario consignar en forma previa que esta Corte Suprema ha dicho que a las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad, entre las que se encuentra la Policía de Investigaciones, por estar excluidos de la aplicación del artículo 42 de la Ley Nº 18.575, les es aplicable el Título XXXV del Libro IV del Código Civil referente a los delitos y cuasidelitos, y específicamente el artículo 2314 que establece la responsabilidad por el hecho propio, en caso que exista falta de servicio, y los artículos 2320 y 2322 del mismo Código que establecen la responsabilidad por el hecho ajeno, si se trata de una falta personal del o de los funcionarios.
Noveno: Que, en efecto, tal como se resolviera en los autos Rol N° 371-2008 caratulados “Seguel Cares Pablo Andrés con Fisco de Chile”, “hasta antes de la dictación de la Ley Nº 18.575 la responsabilidad del Estado se determinaba a través de la aplicación del artículo 2320 del Código Civil, sin embargo la situación varió con la promulgación de la Ley de Bases de la Administración del Estado de 5 de diciembre de 1986, que incorporó al Derecho Público chileno el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado elaborado por el derecho administrativo francés, principalmente a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que en opinión de la mayoría de los autores constituye la mejor solución lograda por el derecho para asegurar un debido equilibrio entre los derechos de los particulares y los intereses públicos. La ley contempló entonces el artículo 44 –hoy 42- que prescribió: “Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal”. Sin embargo, se excluyó de la aplicación del Título II sobre normas especiales, donde había quedado ubicado el artículo 44, a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley. Todo ello en el inciso segundo de su artículo 18 –actual 21-“ (considerando décimo cuarto).
“Entonces cabe dilucidar qué sistema resulta aplicable a las instituciones excluidas, y en el caso particular a las Fuerzas Armadas. Para ello ha de recurrirse al derecho común, teniendo presente que precisamente el desarrollo del derecho administrativo, allí donde ha ocurrido, ha sido a partir de la distinta interpretación de las normas de derecho común para el Estado y para las relaciones entre particulares, permitiendo de esta forma la conciliación de la actuación estatal, dotada de imperio público como guardiana del interés colectivo, con la protección de los derechos de los ciudadanos, de tal suerte que cabe aceptar la aplicación en nuestro país a partir del artículo 2314 del Código Civil de la noción de falta de servicio. En efecto, al Estado como a los otros entes públicos administrativos pueden serle aplicadas de manera diversa las normas del Título XXXV del Código Civil, sin que esto implique desde luego una errada interpretación de las mismas. Es así que las personas jurídicas son capaces de culpa, aunque carezcan de voluntad propia. La culpa civil, como señalan los hermanos Mazeaud y André Tunc, ‘no requiere la voluntad, ni siquiera el discernimiento, no es necesariamente una culpa moral; es suficiente con comportarse de manera distinta a la que habría observado en parecidas circunstancias un individuo cuidadoso’. De acuerdo con este razonamiento y ampliándolo, puede no exigirse para la responsabilidad de la persona jurídica Estado la culpa o dolo de sus órganos o representantes; basta con que el comportamiento del servicio público sea distinto al que debiera considerarse como su comportamiento normal; o sea, basta con probar una falta de servicio. Por otra parte la culpa de funcionarios anónimos puede presumirse, como ha hecho en ocasiones la jurisprudencia; y en estos casos la culpa del órgano que se presume de los hechos mismos, constituye la culpa del Estado” (considerando décimo quinto del fallo citado).
Décimo: Que precisadas las ideas anteriores cabe consignar que en el primer capítulo de casación se confunde la responsabilidad por falta de servicio de la Policía de Investigaciones de Chile con la responsabilidad de los funcionarios de dicha institución, puesto que se invoca la infracción del artículo 2320 del Código Civil, norma que sería aplicable si en estos autos se hubiera individualizado a funcionarios concretos que incurrieron en la infracción de un deber de conducta personal relacionada con sus funciones, de lo que derivaría la responsabilidad del Estado por hecho ajeno, circunstancia que en la especie no viene asentada como hecho de la causa. Es más, la sola lectura del recurso deja en evidencia que en realidad lo que está reclamando es la responsabilidad de la Administración porque funcionarios –cuya individualización es indiferente- obraron negligentemente, lo que ocasionó un funcionamiento imperfecto del órgano, actuación que causó daños al actor. Tal planteamiento se aviene con la falta de servicio del órgano, que en el caso de la Policía de Investigaciones, por lo antes explicado, debe reconducirse al artículo 2314 del Código Civil.
Undécimo: Que en el contexto descrito, en orden a determinar si ha existido una vulneración del artículo 2314 del Código Sustantivo, se debe precisar si los hechos descritos en el considerando quinto permiten configurar la falta de servicio demandada, pues en la especie no se esgrime la falta personal de un funcionario determinado sino la de una serie de funcionarios anónimos que participaron en el proceso migratorio de las hijas del actor, a quienes se les atribuye haber infringido su deber de cuidado al permitir que aquellas salieran del país con una autorización notarial falsa.
Duodécimo: Que esta Corte Suprema ha señalado reiteradamente que la falta de servicio se presenta como una deficiencia o mal funcionamiento del servicio en relación a la conducta normal que se espera de él, estimándose que ello concurre cuando aquel no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o tardíamente, operando así como un factor de imputación que genera la consecuente responsabilidad indemnizatoria. Este factor de imputación, al ser reconducido a las normas del Código Civil, determina que la responsabilidad se genera cuando el servicio se presta de forma negligente.
Décimo tercero: Que en la especie es necesario consignar que el artículo 5º del Decreto Ley Nº 2460 que contiene la Ley Orgánica Constitucional de la Policía de Investigaciones, vigente a la época de los hechos, disponía que aquella institución controlaría el ingreso y la salida de personas del territorio nacional, sin que se comprendiera en aquella época el deber de comprobar la autenticidad de los documentos de viaje, obligación que se introdujo, tal como lo refieren los jueces del grado, con la publicación de la Ley Nº 20.507.
Décimo cuarto: Que una vez asentado lo anterior, sólo cabe concluir que la situación fáctica referida en el considerando quinto no permite tener por configurada la falta de servicio o la negligencia del servicio en los términos del artículo 2314 del Código Civil. En efecto, tales hechos revelan que los funcionarios de la Policía de Investigaciones requirieron la autorización notarial del padre de las menores para salir del país, la que les fue exhibida por la madre de éstas; sin embargo aquel documento resultó ser falso, lo que sólo pudo determinarse en la tramitación de una causa criminal en la que se evacuó un peritaje caligráfico que así lo determinó. Entonces, no se vislumbra una infracción a los deberes funcionarios ni a las obligaciones que pesaban en septiembre del año 2002 sobre la Policía de Investigaciones, pues sus funcionarios solicitaron la autorización notarial y la examinaron. En este aspecto, es relevante la circunstancia que en estos autos no se esgrimiera, ni siquiera se esbozara, que se trataba de una adulteración burda, grosera, detectable a simple vista. Por el contrario, consta en estos antecedentes que sólo a través del peritaje emitido por el Laboratorio de Criminalística Central de la Policía de Investigaciones se logró establecer que la firma del padre y del notario público eran falsas, pues si bien compartían rasgos generales con las firmas auténticas, el estudio detallado –realizado por un experto- arrojaba que se trataba de imitaciones.
Décimo quinto: Que lo hasta ahora expuesto permite descartar íntegramente el recurso en estudio, puesto que si bien en el primer acápite se denuncia además la vulneración del artículo 1º de la Constitución Política de la República, ello se hace en relación a la acusada conculcación de los artículos 2314 y 2320 del Código Civil, lo que no podía ser de otra forma, puesto que las normas constitucionales sólo consagran principios que son desarrollados por normas legales, cuya infracción en el caso concreto ha sido descartada.
Décimo sexto: Que, finalmente, los capítulos segundo y tercero del recurso deben ser desestimados, puesto que aquellos tienen como objetivo demostrar que el actor sufrió daños que derivaron de la salida del país de sus hijas, cuestión que en la especie carece de relevancia toda vez que el requisito central de la responsabilidad demandada –falta de servicio o negligencia del servicio- ha sido descartado, de modo que resulta estéril analizar si aquél sufrió daños, pues en esas condiciones jamás podría configurarse una relación de causalidad con el actuar de la Policía de Investigaciones, ya que si eventualmente aquél los sufrió, no fue a consecuencia de la acción u omisión del órgano de la Administración, sino que se debió al actuar criminal de terceras personas.
Décimo Séptimo: Que por lo expuesto en los motivos precedentes, el recurso de casación en el fondo ha de ser desestimado.

Por estas consideraciones y atendido además lo dispuesto en los artículos 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 509 en contra de la sentencia de ocho de octubre de dos mil trece, escrita a fojas 507.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Peralta.

Rol N° 13.163-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Ricardo Peralta V. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar en comisión de servicios. Santiago, 13 de agosto de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a trece de agosto de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.