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sábado, 1 de noviembre de 2014

Nulidad absoluta de contrato, acogida. Contrato de transacción. Objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público chileno. Regulación de la Administración forma parte del derecho público. Remuneraciones de los funcionarios municipales sólo pueden establecerse a través de la ley. Contrato civil celebrado por una municipalidad se sujeta al estatuto de la nulidad de derecho privado. Municipalidad que entrega a sus funcionarios un incremento previsional no establecido en la ley contraría el derecho público. Interés del estado en la declaración de nulidad del contrato donde participó una corporación autónoma de derecho público. Prohibición de repetir lo pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas

Santiago, treinta de octubre de dos mil catorce.

Vistos:
En estos autos rol Nº 14.276-2014 sobre juicio ordinario, caratulados "Fisco de Chile con Municipalidad de Panguipilli y otros”, se dictó sentencia de primera instancia que acogió parcialmente la demanda principal de nulidad de derecho público y omitió pronunciamiento respecto de la acción subsidiaria de invalidación por nulidad absoluta.

Impugnado que fuera el referido fallo, tanto por el demandante como por los demandados, una sala de la Corte de Apelaciones de Valdivia lo revocó parcialmente, rechazando la acción de nulidad de derecho público y confirmándolo en aquella parte que rechazó la falta de legitimación activa.
En contra de esta última decisión la parte demandante dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que en virtud de la facultad contemplada en el artículo 775 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte estima del caso examinar si la sentencia en estudio se encuentra extendida legalmente.
Segundo: Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil las sentencias de primera o de única instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros tribunales deben reunir o contener los presupuestos señalados en la citada disposición, entre los que se encuentra la exigencia contemplada en el numeral 6°, es decir, la decisión del asunto controvertido. Esta decisión, señala la mencionada norma, deberá comprender todas las acciones y excepciones que se hayan hecho valer en el juicio, pero podrá omitirse la resolución de aquellas que sean incompatibles con las aceptadas. 
Tercero: Que en estos autos el Consejo de Defensa del Estado ejerció una acción principal en contra de la Municipalidad de Panguipulli y de sus funcionarios solicitando se declare la nulidad de derecho público del Acuerdo de Concejo Municipal que autoriza a transar en la causa 2950-2010 del Primer Juzgado Civil de Valdivia y de la transacción presentada en los referidos autos, solicitando además la devolución de los dineros que fueron indebidamente percibidos por los mencionados funcionarios en virtud de los actos cuya invalidación se solicita. En subsidio de la acción principal solicita que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo y del contrato precedentemente individualizado.
Cuarto: Que el fallo de primera instancia acoge parcialmente la acción principal declarando la nulidad de derecho público de la transacción presentada en los aludidos autos rol N° 2950-2010, rechazando la solicitud de reintegro de dineros, señalando expresamente que se omitirá pronunciamiento respecto de la acción subsidiaria por haberse acogido la acción principal. Luego, por sentencia complementaria declara además la nulidad de derecho público del acuerdo del Concejo de la Municipalidad de Panguipulli que autoriza a transar en los autos antes individualizados.
Quinto: Que el demandante apeló por cuanto la sentencia no hizo lugar a su solicitud de devolución de dineros indebidamente pagados a los funcionarios de la Municipalidad de Panguipulli en virtud de la transacción. En tanto los demandados impugnan el referido fallo porque acogió la acción de nulidad de derecho público. Esta parte esgrime la falta de legitimación activa del actor y reitera fundamentos relacionados con el fondo a la cuestión discutida.
Sexto: Que la sentencia de segundo grado revoca parcialmente el fallo impugnado, rechazando la acción de nulidad de derecho público, confirmándolo en aquella parte que aquél rechaza la falta de legitimación activa del actor.
Séptimo: Que de lo expuesto fluye que los sentenciadores incurrieron en un vicio de casación al omitir la decisión del asunto controvertido. En efecto, la sentencia de primer grado no emite pronunciamiento respecto de la acción subsidiaria puesto que ella es incompatible con lo resuelto, toda vez que al acogerse la acción principal no sólo se hace innecesario realizar un análisis de lo pedido subsidiariamente, sino que además ello es improcedente. En este contexto, tal fallo se expide en plena armonía con lo dispuesto en la parte final del artículo 170 N° 6 del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el de segundo grado, ya que éste revoca la sentencia de primer grado, rechazando la acción principal, por lo que era imprescindible que se emitiera pronunciamiento respecto de la acción subsidiaria. 
Lo anterior se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el artículo 208 del Código de Procedimiento Civil, que dispone: “Podrá el tribunal de alzada fallar las cuestiones ventiladas en primera instancia y sobre las cuales no se haya pronunciado la sentencia apelada por ser incompatibles con lo resuelto en ella, sin que se requiera nuevo pronunciamiento del tribunal inferior”. Tal precepto, si bien se encuentra redactado en términos facultativos, lo cierto es que contiene una obligación que pesa sobre los jueces de segundo grado, toda vez que la sentencia definitiva debe contener el pronunciamiento respecto de todas las acciones incoadas. Así, en el caso concreto, al desaparecer la incompatibilidad constatada por el juez de primer grado, aquellos debieron pronunciarse respecto de la acción subsidiaria en la que se solicitaba la nulidad del Acuerdo del Concejo Municipal y la transacción tantas veces aludidos, por cuanto era la única forma de dar cumplimiento a las exigencias del artículo 170 N 6 y al N° 11 del Auto Acordado sobre la forma de las sentencias dictado por esta Corte.
Octavo: Que, de lo precedentemente razonado, queda
demostrado que los sentenciadores incurrieron en el vicio de casación en la forma previsto en el artículo 768 N° 5, en relación con el artículo 170 N° 6, ambos del Código de Procedimiento Civil, por la falta de decisión del asunto controvertido. 
Noveno: Que esta Corte, al conocer de los recursos de casación en la forma o en el fondo, puede invalidar de oficio las sentencias impugnadas cuando los antecedentes dejen de manifiesto que ellas adolecen de vicios que dan lugar a la nulidad por razones de forma, facultad que en la especie debe ejercerse por concurrir la ilegalidad ya destacada.

Por estos fundamentos y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 764, 765 y 775 del Código de Procedimiento Civil, se invalida de oficio la sentencia de diecinueve de mayo de dos mil catorce, escrita a fojas 514 y se la reemplaza por la que se dicta a continuación y en forma separada, sin previa vista.

Ténganse por no interpuestos los recursos de casación en la forma y en el fondo deducido en lo principal de fojas 534. 
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Gorziglia. 

Rol N° 14.276-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y el Abogado Integrante Sr. Arnaldo Gorziglia B. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros por estar con permiso y el Abogado Integrante señor Gorziglia por estar ausente. Santiago, 30 de octubre de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de octubre de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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Santiago, treinta de octubre de dos mil catorce.

En cumplimiento a lo prevenido en el artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo:

Vistos: 
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción del párrafo segundo del considerando undécimo y de sus fundamentos duodécimo y vigésimo a trigésimo primero, que se eliminan. 

Asimismo se suprime íntegramente la sentencia complementaria de fojas 393. 
De la sentencia casada se mantienen sus considerandos tercero, cuarto, sexto, séptimo y duodécimo.
Y se tiene además presente: 
Primero: Que el Consejo de Defensa del Estado en lo principal del escrito de fojas 26 demanda a la Municipalidad de Panguipulli y a sus funcionarios, solicitando la declaración de nulidad de derecho público del Acuerdo de Concejo Municipal adoptado el 31 de mayo de 2011, que autorizó al Alcalde de la referida comuna a transar en los autos rol Nº 2950-2010 y de la transacción celebrada el 13 de junio del mismo año presentada en los referidos autos.
Sostiene el demandante que los referidos actos se encuentran viciados de nulidad de derecho público por cuanto a través de ellos se incrementan ilegalmente las remuneraciones de los funcionarios al incluir el incremento previsional del inciso segundo del artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 de 1980 calculado sobre el monto total de las remuneraciones, invadiendo así el campo reservado sólo a la ley, toda vez que ésta es una materia exclusiva de ley de iniciativa del Presidente de la República conforme lo establece el artículo 63 Nº 14 Constitución Política de la República en concordancia con el artículo 92 de la Ley Nº 18.883. De modo que en la especie los actos impugnados transgreden los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental al aplicar el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 de forma contraria a las normas de orden público, desobedeciendo dictámenes de la Contraloría General de la República que han asentado que el incremento previsional se calcula solo respecto de remuneraciones que los funcionarios percibían al 28 de febrero del año 1981.
En el primer otrosí de la demanda se solicita subsidiariamente la declaración de nulidad absoluta de
los referidos actos –Acuerdo del Concejo Municipal y Transacción- fundada en similares argumentos, esgrimiendo que en la especie se configura el objeto ilícito toda vez que los actos impugnados contrarían el derecho público chileno, agregando que en el caso de autos se transa sobre derechos inexistentes, sin que existan concesiones recíprocas entre las partes, elemento esencial del contrato de transacción. 
    Segundo: Que para la adecuada resolución del asunto es imprescindible tener presente el antecedente inmediato de los actos cuya nulidad se persigue que corresponde a lo obrado en la causa C-2952-2010 del Primer Juzgado de Valdivia. En estos autos los funcionarios de la Municipalidad de Panguipulli demandan al ente edilicio al que pertenecen y a la Contraloría General de la República, requiriendo la declaración de nulidad de derecho público de una serie de dictámenes del órgano contralor que, según exponen los actores, impiden el pago íntegro del incremento previsional previsto en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3501 de 1980, toda vez que establecen que éste se calcula únicamente respecto de las remuneraciones vigentes al 28 de febrero de 1981 y no sobre las asignaciones creadas con posterioridad a tal fecha y que actualmente forman parte de sus remuneraciones. Solicitan, además, que se declare que el referido incremento previsional se debe calcular sobre todas las asignaciones vigentes y en virtud de ello se condene a la demandada al pago de todos los saldos insolutos por el plazo de diez años computados desde la dictación del fallo, reservándose la determinación del monto para la etapa de cumplimiento.
En los referidos autos, una vez que se acoge un incidente de nulidad promovido por el Consejo de Defensa del Estado respecto del defectuoso emplazamiento de la Contraloría General de la República, los demandantes presentan una transacción suscrita entre su parte y el Alcalde de la Municipalidad de Panguipulli, en virtud de la cual, en lo medular, el ente edilicio reconoce el derecho de los demandantes de acceder al incremento previsional contemplado en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3501 por lo que se establece que a contar de esa fecha se aplicará a las respectivas remuneraciones. Asimismo reconoce adeudar el beneficio demandado por un total de 18 meses contados retroactivamente. 
La referida transacción es aprobada por resolución de 24 de junio de 2011, en todo aquello que no fuera contrario a derecho. En esta misma fecha se provee un escrito de la parte demandante teniéndose por retirada la demanda respecto de la Contraloría General de la República. 
   Tercero: Que retomando el análisis de los actos cuya nulidad de derecho público se solicita cabe señalar que en el acuerdo del Concejo Municipal de 31 de mayo de 2011 se otorgó al Alcalde una autorización para transigir y lograr un avenimiento en la causa Rol N° 2952-2010 del Primer Juzgado Civil de Valdivia, señalándose expresamente los términos en que ésta debía celebrarse, los que fueron rigurosamente plasmados en la escritura pública de transacción extrajudicial de 13 de junio de 2011 que fue presentada en los referidos autos.
Es así como en la transacción se acuerda lo siguiente: 
a) La Municipalidad de Panguipulli reconoce el derecho de los funcionarios y ex funcionarios demandantes de acceder al incremento contemplado en el artículo 2° del Decreto Ley N° 3.501, en el porcentaje que corresponda a cada uno de los beneficiarios, por lo que a contar de la fecha de suscripción se aplicará a las respectivas remuneraciones bajo la condición de que estén prestando servicios efectivos para el Municipio.
b) El ente edilicio también reconoce adeudar a los demandantes, en lo relativo al beneficio objeto del juicio, un total de 18 meses retroactivos contados hacia atrás, lo que incluye el periodo que va desde el mes de enero de 2010 hasta junio de 2011, inclusive. 
c) Se acuerda incorporar el referido incremento en las remuneraciones permanentes de los funcionarios municipales de planta y a contrata a partir de la fecha en que se apruebe la transacción por parte de Primer Juzgado Civil de Valdivia. 
d) Además las partes declaran expresamente que el pago retroactivo se hará efectivo durante el año 2011 de acuerdo a la disponibilidad financiera y presupuestaria de la Municipalidad de Panguipulli, debiendo presentarse las modificaciones presupuestarias que correspondan para estos efectos. 
e) Por otro lado, los funcionarios y ex funcionarios demandantes se desisten del cobro de diez años que han pretendido en la demanda que se transa, como asimismo de cualesquier otro real, posible o potencial crédito que diga relación con sus pretensiones reclamadas en este juicio, incluyendo posibles intereses de las sumas pretendidas. 
f) Finalmente las partes se otorgan el más amplio, completo y recíproco finiquito respecto de las acciones y excepciones que son directa o indirectamente producto o consecuencia de los hechos, reclamos y acciones que se han deducido o intentado en el proceso seguido ante el Primer Juzgado Civil de Valdivia.
   Cuarto: Que, como se expuso, el Consejo de Defensa del Estado solicita en lo principal la nulidad de derecho público del Acuerdo del Concejo Municipal y de la referida transacción fundado en normas constitucionales y subsidiariamente la nulidad de aquellos esgrimiendo normas de derecho privado, en ambos casos relacionándolas con las normas de derecho público que consagran la forma de establecer las remuneraciones de los funcionarios municipales y las que establecen en específico el incremento previsional. 
   Quinto: Que en el contexto descrito, lo primero que se debe señalar es que si bien se solicita la declaración de nulidad de dos actos, en la especie es el segundo, esto es la transacción celebrada el 13 de junio de 2011, la que materializa el perjuicio indispensable para que la acción de nulidad pueda prosperar, por lo que el análisis debe girar en torno él. Lo anterior se impone en virtud del principio de trascendencia que gobierna la declaratoria de nulidad, “pas de nullité sans grief”, según el cual no hay nulidad sin perjuicio; así cabe desechar el análisis del Acuerdo Municipal, toda vez que éste es un acto preliminar que sólo autoriza al Alcalde a celebrar la transacción, por lo que aquel por sí solo no produce efecto alguno.
   Sexto: Que asentado lo anterior cabe señalar que la transacción se encuentra regulada el Título XL del Libro IV del Código Civil, preceptuando el artículo 2446 que: “La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigo pendiente, o precaven un litigo eventual…”. Como se observa esta norma expresamente refiere que aquella es un contrato, por lo que debe existir un concurso real de voluntades de dos o más personas que se obligan recíprocamente una en favor de la otra. De modo que, como acto jurídico bilateral, debe cumplir todos los requisitos previstos en nuestra legislación para su validez, entre los que se encuentra que aquel acuerdo de voluntades debe tener un objeto lícito.
    Séptimo: Que atendida la naturaleza jurídica de la transacción, que es un contrato, esta Corte estima que el estatuto jurídico bajo cuya óptica se deben analizar los eventuales vicios de nulidad que le afectan se encuentran plasmados en la demanda subsidiaria, pues en ella se denuncia que el referido contrato tiene un objeto ilícito al contravenir el derecho público chileno, por lo que sería absolutamente nulo. Lo anterior se impone por cuanto la referida transacción es un contrato civil y no uno de índole administrativa, toda vez que en él las partes actúan en un plano de igualdad sin que la Administración esté revestida de facultades especiales que constituyen la característica esencial de los contratos de esta última naturaleza. En consecuencia, se desestimará la acción de nulidad de derecho público, ya que su análisis se justificaba solo en cuanto se solicitaba la nulidad de un acto administrativo, esto es el acuerdo municipal, cuyo estudio fue descartado en estos autos según se expuso en el fundamento quinto.
    Octavo: Que despejado lo anterior, cabe recordar que el artículo 10 del Código Civil dispone: “Los actos que prohíbe la ley son nulos y de ningún valor; salvo en cuanto designe expresamente otro efecto que el de nulidad para el caso de contravención”. 
La referida norma general se particulariza en el artículo 1681 del mismo cuerpo normativo, que previene: “Es nulo todo acto o contrato en que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato, según su especie y la calidad o estado de las partes. La nulidad puede ser absoluta o relativa”. 
En tanto el artículo 1682 del mismo cuerpo legal dispone que: “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. Hay asimismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces. Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato”.
A su vez, el artículo 1462 del referido código establece que: “Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público chileno. Así la promesa de someterse en Chile a una jurisdicción no reconocida por las leyes chilenas, es nula por el vicio del objeto”. 
   Noveno: Que de conformidad a lo normado en las disposiciones reproducidas precedentemente interesa determinar qué significa “objeto ilícito”.
Por una parte, el objeto de un acto jurídico en nuestro Código Civil se identifica con el objeto de la prestación, esto es la cosa que se trata de dar, hacer o no hacer. Ahora bien, el referido Código no elaboró una definición general acerca de lo que debe entenderse por objeto ilícito, puesto que establece casos en que este se presenta. En doctrina no existe consenso respecto de la definición del concepto en estudio; así, se ha sostenido que “una declaración de voluntad tiene objeto ilícito cuando éste es contrario a la ley, a las buenas costumbres o al orden público y, además, para algunos, cuando el objeto del acto es una cosa incomerciable” (“La nulidad y la rescisión en el Derecho Civil Chileno”, Arturo Alessandri Besa, página 140. Tercera edición actualizada, Editorial Jurídica de Chile, 2008).
También se ha dicho que los “autores no están de acuerdo en lo que debe entenderse como objeto ilícito. La mayoría entiende por objeto ilícito el contrario a la ley, al orden público o a las buenas costumbres, asimilando los motivos de ilicitud del objeto a los que señala para la causa el inciso segundo del artículo 1467 del Código Civil” (“Derecho Civil. Parte General”. Carlos Ducci Claro, página 295. Cuarta edición actualizada. Editorial Jurídica de Chile. 1995).
Claro Solar define el objeto lícito señalando que es  “el que se conforma con la ley, es reconocido por ella y lo protege y ampara” (“Explicaciones del derecho civil chileno y comparado”, Imprenta Cervantes, año 1931, p. 264). En consecuencia sería objeto ilícito todo aquel que no cumple tales exigencias. Domínguez Águila sostiene “el problema queda referido, así, no a definición de lo que debe entenderse por ilicitud, sino a la precisión de las situaciones en que el orden positivo excluye un interés de la negociación privada, idea que parece desde un punto de vista técnico, más adecuada y precisa y es la que respecto de esta materia parece seguir nuestro código, que señala justamente las situaciones en que existe objeto ilícito. Es por ello que un examen de esta cuestión impone, en nuestro ordenamiento jurídico el análisis de cada una de tales situaciones” (“Teoría general del negocio jurídico”, Editorial Jurídica de Chile, año 1977, p. 132). 
   Décimo: Que tal como se ha referido precedentemente, si bien nuestra legislación no definió de manera general lo que debe entenderse por objeto ilícito, sí señaló diversos casos en que él concurre, entre ellos el descrito en el citado artículo 1462 del Código Civil, que es la norma esgrimida por el actor para sustentar su demanda subsidiaria. Conforme a esta disposición, hay objeto ilícito en aquello que contraviene el Derecho Público chileno. En consecuencia, en esta hipótesis el objeto ilícito está constituido necesariamente por lo que se debe hacer, pues una cosa material no puede ser contraria al derecho público. Entonces, es nula absolutamente toda estipulación convencional que contenga una obligación cuya prestación consista en hacer algo que contraríe el derecho público.
   Undécimo: Que esclarecido lo anterior y para efectos de resolver la acción subsidiaria se debe establecer si el objeto de la transacción en estudio –cuestión que se trata de hacer- contraviene el derecho público chileno. En esta materia, sin pretender zanjar una diferencia entre el derecho público y derecho privado, materia que es parte de un arduo debate doctrinario en permanente evolución, aparece como indiscutido que todas aquellas materias que se relacionan con la regulación de la Administración del Estado son parte del Derecho Administrativo, que forma parte del Derecho Público. 
Cabe consignar que las municipalidades forman parte de la Administración del Estado conforme lo establece el inciso segundo del artículo 1 de la Ley N° 18.575. En este aspecto el artículo 12 de este cuerpo normativo señala que: “El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones”. A su turno, el artículo 40 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone: “El Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes”. 
De modo que los funcionarios municipales están sometidos a un régimen de Derecho Público cuyas normas se encuentran establecidas en un estatuto administrativo
especial, esto es la Ley N° 18.883, cuerpo normativo que materializa lo preceptuado en el artículo 40 de la Ley N° 18.695.
   Duodécimo: Que lo anterior es trascendente para la resolución de la litis, puesto que a través de la transacción en estudio la Municipalidad de Paguipulli reconoce que los funcionarios demandantes tienen derecho al incremento previsional calculado sobre el total de las asignaciones comprendidas en sus remuneraciones. 
Pues bien, las remuneraciones de los funcionarios municipales requieren de una ley que las instituya y que disponga su pago, de suerte que aquellos sólo tienen derecho a impetrar -y a su turno el Municipio solo puede pagar- los beneficios pecuniarios que expresamente les conceden los respectivos textos legales por los periodos que ellos indican. En efecto, el artículo 48 de la Ley N° 18.695 establece: “En el sistema legal de remuneración de las municipalidades se procurará aplicar el principio de que a funciones análogas, que importen responsabilidades semejantes y se ejerzan en condiciones similares, se les asignen iguales retribuciones y demás beneficios económicos”. Por otro lado, el artículo 90 de la Ley N° 18.883 dispone: “Los funcionarios tendrán derecho a percibir por sus servicios las remuneraciones y demás asignaciones adicionales que establezca la ley, en forma regular y completa”. 
Lo anterior deja de manifiesto que sólo a través de la ley se pueden establecer las remuneraciones de los funcionarios municipales, las que conforme con el artículo 4 letra d) de la Ley N° 18.883 corresponde a cualquier contraprestación en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, por ejemplo sueldo, asignación municipal, asignación de zona, etc. 
En esta materia es imprescindible consignar que no obsta a la anterior conclusión lo señalado en el inciso primero del artículo 121 de la Constitución Política de la República que establece que las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, puesto que su inciso segundo expresamente señala que estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que determine una ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Estas atribuciones en la actualidad no están vigentes toda vez que hasta la fecha no se ha dictado la ley prevista en el inciso segundo, rigiendo lo dispuesto en el artículo décimo transitorio de la Carta Fundamental, que señala: “Las atribuciones otorgadas a las municipalidades en el artículo 121, relativas a la modificación de la estructura orgánica, de personal y de remuneraciones, serán aplicables cuando se regulen en la ley respectiva las modalidades, requisitos y limitaciones para el ejercicio de estas nuevas competencias”.
Décimo tercero: Que, por otro lado, cabe tener presente que a través del mencionado contrato de transacción la Municipalidad “reconoce” que los demandantes tienen derecho al incremento previsional establecido en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3501, el que deberá calcularse respecto del total de las remuneraciones vigentes de los funcionarios. Sin embargo, en esta materia no puede soslayarse que la norma antes referida estableció tal incremento sólo para las asignaciones vigentes al 28 de febrero del año 1981. En efecto, tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte, avalando el criterio sostenido por la Contraloría General de la República, con la dictación del Decreto Ley N° 3.501 de 1980 se estableció en el país una nueva estructura de cotizaciones previsionales, haciendo de
cargo exclusivo de los trabajadores dependientes, salvo las excepciones legales, el pago de las imposiciones que a esa fecha eran soportadas por los empleadores, por lo que la finalidad del incremento contemplado en el inciso segundo del artículo 2 de dicho Decreto Ley era compensar la parte de la remuneración del trabajador afectado por la nueva modalidad previsional establecida por el sistema de pensiones que se implementó, por lo que el referido incremento debía determinarse aplicando el factor correspondiente únicamente sobre las remuneraciones que a tal data se encontraban afectas a cotizaciones previsionales y no a las demás asignaciones que integraban la remuneración de esos trabajadores, ni a las creadas o establecidas con posterioridad.
Tal ajuste compensatorio se justificó, para quienes se desempeñaban como funcionarios municipales a la época de la modificación legal, puesto que al quedar de su cargo el pago de las imposiciones previsionales se produjo una disminución de sus rentas en un porcentaje equivalente al componente imponible de su remuneración, situación que no concurre cuando se trata de nuevas remuneraciones cuyo monto ha quedado fijado en la ley que las creó.
Así, del análisis de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto Ley N°3.501 y 2° del Decreto N° 40 que aprueba el Reglamento de los artículos 3 y 4 transitorios del citado Decreto Ley, se desprende que el legislador fijó un límite claro y preciso en cuanto a que el incremento en discusión se aplica sobre las remuneraciones en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981. Tal decisión legislativa debe concordarse con la finalidad que éste ha tenido con su establecimiento, cual es mantener el monto total líquido de las remuneraciones de los trabajadores ante el cambio de sistema previsional, que hace de cargo de éstos el pago de las cotizaciones de tal índole. De modo que los entes municipales deben calcular el incremento previsional en discusión sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 estaban afectas a cotizaciones previsionales, no procediendo en consecuencia aplicar el factor de éste a las remuneraciones posteriores a dicha fecha.  
   Décimo cuarto: Que teniendo presente la premisa básica del derecho público, esto es que sus mandatos no se encuentran sujetos a la autonomía de la voluntad, puesto que son irrenunciables y obligatorios, lo hasta ahora expuesto permite concluir que efectivamente a través de la transacción celebrada entre la Municipalidad de Panguipulli y los funcionarios municipales, la primera ha pretendido establecer remuneraciones en favor de estos últimos contrariando el derecho público chileno, que dispone que tal materia solo puede ser objeto de ley. 
En efecto, una vez despejado que el incremento previsional previsto en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3501 sólo puede calcularse respecto de remuneraciones imponibles vigentes al 28 de febrero de 1981, fluye nítido que el ente edilicio no podía establecer en un contrato de transacción que el mencionado incremento se debe calcular sobre la totalidad de las remuneraciones vigentes, pues a través de tal “reconocimiento” lo que está haciendo es crear remuneraciones no previstas en la ley en favor de los funcionarios municipales, lo que contraría no sólo el derecho público sino que además vulnera normas de orden público, que se relacionan con la estructura básica de la Administración. En consecuencia, tal estipulación, que constituye una cláusula esencial del contrato de transacción suscrito entre las partes, tiene un objeto ilícito en los términos del artículo 1462 del Código Civil, toda vez que lo que se pretende hacer entregar un incremento previsional no establecido en la ley- contraría el derecho público, por lo que tal contrato es nulo absolutamente conforme lo dispone el artículo 1682 del mismo cuerpo normativo. 
No obsta a la anterior conclusión la circunstancia de haber sido aprobada la referida transacción, por cuanto tal aprobación se otorgó sólo en aquello que no fuera contrario a derecho.
   Décimo quinto: Que la parte demandada esgrimió como medio de defensa la falta de legitimación activa del demandante fundada en la ausencia de interés en la declaración de nulidad, aduciendo que los dineros con los que se paga el incremento previsional pertenecen al patrimonio del ente municipal, persona jurídica de derecho público, de carácter autónomo.
Al respecto se debe consignar que existe norma expresa que habilita al Consejo de Defensa del Estado para accionar requiriendo la nulidad. En efecto, el artículo 3º N° 8 de la Ley Orgánica de la referida institución, D.F.L. Nº 1 de 28 de julio de 1993, del Ministerio de Hacienda, expresa que este órgano tendrá la representación del Estado en todos los asuntos judiciales de naturaleza contencioso administrativa en que la acción entablada tenga por objeto la anulación de un acto administrativo, cuando así lo acuerde el Consejo.
Sin perjuicio de lo anterior es imprescindible señalar además que la nulidad es una sanción civil en virtud de la cual se desconocen los efectos de un acto o contrato. La nulidad absoluta protege intereses generales de la sociedad. Sostiene el autor Arturo Alessandri Besa: “Es una sanción cuyo fin es castigar todo aquello que sea ilícito, todo lo que vaya contra la moral, contra las buenas costumbres, y sobre todo del orden público, de la ley misma: no le importa al legislador que el acto o contrato no perjudique a ninguno de los contratantes, que no los lesiones en su patrimonio, porque basta que ese acto o contrato afecte de algún modo el orden público para que sea atacable por la vía de la nulidad” (“La nulidad y la rescisión en el Derecho Civil Chileno”, Editorial Jurídica de Chile, año 2008, p. 131). 
Así, la ley considera de tal gravedad las causales de nulidad absoluta que otorga la acción a todo aquel que tenga interés en su declaración. En la especie, si bien es cierto que las municipalidades, conforme lo establece el artículo 118 de la Constitución Política de la República, son corporaciones autónomas de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que los eventuales efectos patrimoniales de la declaración de nulidad se radicarán en el patrimonio de ésta, no lo es menos que en el contrato cuya nulidad se solicita participó un órgano del Estado quien a través de su declaración de voluntad se compromete a incrementar las remuneraciones de los funcionarios municipales al margen de la legalidad vigente, contrariando el derecho público chileno, infringiendo, como se concluyó en los considerandos precedentes, normas de orden público que regulan la organización básica de la Administración, lo que permite concluir que el Estado sí tiene un interés en la declaración de nulidad, toda vez que debe velar porque sus órganos actúen siempre con apego irrestricto al principio de legalidad.
  Décimo sexto: Que asentado lo anterior procede pronunciarse respecto de la solicitud de restitución de los dineros indebidamente percibidos por los funcionarios municipales demandados. Tal petición será desestimada porque, como se adelantó, los entes municipales son órganos autónomos con patrimonio propio; en consecuencia, de acceder a tal petición tales dineros se radicarían en el patrimonio del co-contratante, quien en la especie celebró el contrato a sabiendas de que aquel tenía un objeto ilícito, pues estaba en pleno conocimiento de los Dictámenes de la Contraloría General de la República que señalaban la forma correcta de calcular y pagar el incremento previsional, por lo que en la especie conforme lo dispone el artículo 1687 del Código Civil es aplicable el artículo 1468 del mismo cuerpo normativo que dispone que no podrá repetirse lo que se haya dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas, configurándose de este modo una excepción a los efectos normales de la declaración de nulidad. Así, una interpretación finalista de tal norma permite rechazar este aspecto de la acción, toda vez que en la especie el ente municipal se encuentra impedido de ejercer la acción restitutoria y, como se señaló, si bien en este caso aquella fue incoada por un tercero, lo cierto es que sus efectos se radicarán en el patrimonio municipal, parte a la que la ley le impide solicitar la restitución. 
Lo anterior respeta el espíritu de la ley por cuanto a través de la declaración de nulidad se deja sin efecto un acto que contraviene el derecho público, eliminando esta situación irregular –debiendo el ente edilicio adoptar las medidas para evitar que el incremento previsional se siga pagando en la forma establecida en el acto nulo-, sancionando además a quien pagó a sabiendas que aquello era ilícito. 
Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar que la petición de restitución debe además ser rechazada por cuanto en la demanda no se ha individualizado las fechas a partir de la cual el incremento previsional fue pagado, ni menos los montos que fueron percibidos por los funcionarios municipales, ni se individualizó los actos administrativos concretos que han dispuesto su pago, por lo que en aquella parte carece de la especificidad que es necesaria para que tal solicitud pueda prosperar.

Y de conformidad además con lo que prescriben los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y normas citadas, se revoca la sentencia apelada de treinta y uno de julio de dos mil trece, escrita a fojas 289, se rechaza la acción de nulidad de derecho público interpuesta en lo principal de fojas 26 y se acoge la acción subsidiaria de nulidad absoluta deducida en el primer otrosí de la referida presentación, sólo en cuanto se declara nula la Transacción Extrajudicial celebrada por escritura pública de 13 de junio de 2011, presentada y aprobada el 24 de junio del mismo año en los autos Rol N° 2952-2010 del Primer Juzgado Civil de Valdivia. 

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Gorziglia.

Rol N° 14.276-2014.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y el Abogado Integrante Sr. Arnaldo Gorziglia B. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros por estar con permiso y el Abogado Integrante señor Gorziglia por estar ausente. Santiago, 30 de octubre de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de octubre de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.