Santiago, ocho de septiembre de dos mil catorce.
Vistos:
En estos autos Rol N° 3842-2014, sobre reclamo de ilegalidad municipal, caratulados “Alfredo Fuentes Valdivia y otros con Municipalidad de Antofagasta”, la parte reclamante dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Antofagasta que rechazó el reclamo interpuesto en contra del ente municipal.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia en un primer acápite la infracción de los artículos 14, 16, 19, 20 y 21 de la Ley N° 18.883 y del artículo 63 letras c) e i) de la Ley N° 18.695.
Afirman los recurrentes que su parte nunca negó la facultad del Alcalde de dejar sin efecto actuaciones contrarias a derecho, ni tampoco la de nombrar y remover funcionarios municipales conforme con la atribución establecida en el artículo 63 de la Ley N° 18.695. Sin embargo, estiman que en el presente caso no se configuraban los fundamentos fácticos para dejar sin efecto el concurso público.
En efecto, explican que la sentencia consideró que era suficiente la existencia de informes y pronunciamientos elaborados por el Departamento de Asesoría Jurídica del municipio para justificar la nulidad del concurso, sin ponderar la real existencia de los vicios. Así, afirman que los sentenciadores se amparan únicamente en el artículo 63 letras c) e i) de la Ley N° 18.695 para declarar que la autoridad municipal obró conforme derecho, lo que constituye un error de derecho porque si bien la letra e) del mencionado artículo señala que el Alcalde tiene la atribución de nombrar a los funcionarios de su dependencia, ello es en el entendido que se cumplan todas las normas estatutarias que los rijan. Puntualizan en este aspecto que precisamente forman parte del estatuto referido los artículos 14, 16, 19, 20 y 21 de la Ley N° 18.883, normas que no fueron observadas.
Agregan que la sentencia señala que los supuestos fácticos de los informes deben ser materia de un procedimiento breve y sumario, obviando que el artículo 151 de la Ley Nº 18.695 en su letra f) faculta a abrir un término probatorio, lo que demuestra que en esta acción sí se puede acreditar que no se configuran las circunstancias que motivan la invalidación.
Segundo: Que seguidamente se denuncia una incorrecta aplicación de los artículos 20 y 21 de la Ley Nº 18.883, yerro jurídico que se configura porque el fallo impugnado no se pronunció respecto de la obligatoriedad de dictar los decretos alcaldicios de nombramiento de los reclamantes.
Explican que el artículo 21 de la Ley Nº 18.883 dispone imperativamente que una vez cumplidas las etapas del concurso público el interesado que resultó ganador será designado titular en el cargo correspondiente, esto es, coloca al municipio en la obligación de dictar el acto administrativo de nombramiento una vez notificado y aceptado el cargo. En este contexto expresan que existe un vínculo jurídico entre quienes aceptaron el cargo y la Administración, que no puede ser calificado como una mera expectativa, puesto que desde que fueron notificados en su calidad de ganadores del concurso público y aceptado el cargo, nació el derecho a exigir el nombramiento.
Tercero: Que en el siguiente acápite se acusa que el fallo impugnado desconoce la facultad del Municipio de preparar el concurso público a través de una comisión técnica, debiendo respetarse únicamente los requisitos
consagrados en el artículo 16 de la Ley Nº 18.883, norma que define al concurso público como un procedimiento técnico y objetivo para seleccionar el personal que se propondrá al alcalde, debiéndose evaluar los antecedentes que presenten los postulantes y las pruebas que hubieren rendido, de acuerdo a las características de los cargos que se van a proveer. Agregan que la Municipalidad tiene la atribución de determinar los factores a considerar en el concurso, la forma en que serán ponderados y el puntaje mínimo para ser considerado postulante idóneo, siendo libre para incorporar factores diversos a los mínimos exigidos.
Exponen que en el caso concreto las bases del llamado a concurso público se publicaron en un diario de circulación comunal. En el aviso se señalaron los requisitos generales y específicos que debían cumplir los oponentes y los antecedentes que debían acompañar, estableciéndose el plazo, lugar y forma de presentación, las etapas del proceso de selección y la fecha de resolución del concurso. Agregan que el Comité de Selección se constituyó y su trabajo fue plasmado en actas que se levantaron tras reunirse en doce sesiones, donde se evaluaron los antecedentes hasta llegar a la confección de las ternas que fueron presentadas a la alcaldesa de la época. En esta materia destacan que en la primera sesión del Comité ya se encontraban definidos los perfiles y requerimientos para cada cargo, que correspondían a los cuatro parámetros generales que señala el artículo 16 de la Ley Nº 18.883. Puntualizan que la Comisión es quien conforme con el artículo 19 del mencionado cuerpo normativo debe realizar el concurso, gozando de plenas facultades para normar el proceso y establecer mecanismos de desempate.
Cuarto: Que en el último acápite se acusa que la sentencia desconoce el deber legal de la Municipalidad de Antofagasta de acatar las instrucciones impartidas por la Contraloría General de la República, infringiéndose así los artículos 9° y 19 de la Ley N° 10.336, pues el fallo no se hace cargo de la circunstancia de que el órgano contralor emitió un dictamen en que señaló que se debía afinar el procedimiento administrativo dictando los decretos alcaldicios correspondientes, los que posteriormente debían serles remitidos para revisar su legalidad.
Quinto: Que para el adecuado entendimiento de las materias planteadas en el arbitrio cabe consignar que a través del reclamo de ilegalidad que origina estos autos se impugna la omisión de la alcaldesa de la ciudad de Antofagasta referida a la dictación de los decretos alcaldicios de nombramiento de los actores, quienes aducen haber participado en el concurso público llevado a cabo para proveer cargos de planta del referido ente edilicio, siendo seleccionados como ganadores por la alcaldesa anterior, notificados formalmente de tal circunstancia y aceptado el cargo. A pesar de ello, exponen, las nuevas autoridades no han dictado el decreto de nombramiento que es obligatorio para cerrar el procedimiento administrativo.
Sexto: Que los sentenciadores rechazan la acción fundados en que la presente causa se vio en forma conjunta con los autos rol 458-2013, cuya sentencia se dictó el mismo día, consignándose en aquella que el Decreto Alcaldicio Nº 389 del año 2013, que anuló el concurso público, es un acto administrativo legítimo, de manera que no se puede exigir a la Administración dictar algún decreto que concrete las designaciones o nombramientos anulados.
Séptimo: Que cabe consignar que el presente recurso de casación se vio en forma conjunta con el ingreso Corte Suprema Nº 3843-14, en el que se impugnó la sentencia que rechazó el reclamo de ilegalidad dirigido en contra del Decreto Alcaldicio Nº 389, de 15 de marzo de 2013, que declaró nulo el concurso público convocado para proveer, en calidad de titular, distintos cargos que se encontraban vacantes en la Municipalidad de Antofagasta. En aquel proceso se dictó con esta misma fecha fallo que acoge el recurso de casación interpuesto por los actores, anulando la sentencia impugnada y dictando una de reemplazo que acoge el reclamo interpuesto, dejando sin efecto el decreto alcaldicio que dispuso la nulidad del concurso público.
Octavo: Que una vez asentado lo anterior corresponde iniciar el estudio de los yerros jurídicos denunciados en el primer acápite del recurso, los que deben ser rechazados por cuanto aquellos se relacionan directamente con la legalidad del Decreto Alcaldicio Nº 389, toda vez que se impugna la declaración de nulidad del concurso público, materia que no fue objeto del presente reclamo de ilegalidad, pues, como se expuso en el considerando quinto, en estos autos se impugnó la omisión de dictar los decretos de nombramiento de los actores en los distintos cargos de planta. En efecto, el referido decreto alcaldicio se dictó con posterioridad a la presentación de este reclamo, motivando una nueva acción que generó un ingreso distinto. Si bien las referidas causas se vieron tanto en la Corte de Apelaciones de Antofagasta como en esta Corte de forma conjunta, atendida la íntima conexión que existe entre ambas, ello no obsta a que cada una mantenga su propia individualidad.
Noveno: Que en el segundo acápite se denuncia la infracción de los artículos 20 y 21 de la Ley Nº 18.883, sosteniendo que, atendido que los actores habían sido notificados de su elección y aceptado el cargo respectivo, el ente edilicio se encontraba obligado dictar los decretos de nombramiento cerrando el concurso público y al no realizarlo incurrió en una omisión ilegal que puede ser impugnada a través del presente reclamo.
Décimo: Que como se señaló en el considerando séptimo, en los autos rol 3843-2014 con esta misma fecha se acogió el recurso de casación y seguidamente se dictó sentencia de reemplazo que dejó sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº 389; en consecuencia, no resulta válido el argumento de los sentenciadores respecto que al haberse invalidado el concurso público no procedía ordenar que se
dictaran los decretos de nombramiento de los actores, por lo que se debe analizar si, en el caso concreto, le asistía a la autoridad edilicia la obligación de dictar los referidos decretos de nombramiento.
Undécimo: Que se debe tener presente que en estos autos no ha sido controvertido que el concurso público de que se trata tenía por objeto proveer 25 cargos correspondientes a las plantas Directiva, Profesional, Jefatura, Técnica, Administrativa y de Auxiliares de la Municipalidad reclamada. Asimismo, las bases del referido concurso fueron publicadas el 3 de junio de 2012 en el diario El Mercurio de Antofagasta y que el proceso de selección se llevó a cabo por un Comité que se reunió en doce ocasiones, levantándose acta de cada sesión, procediéndose finalmente a la confección de las ternas que fueron puestas en conocimiento de la alcaldesa Marcela Hernando Pérez, quien procedió a seleccionar a uno de los integrantes para que ocupara el cargo respectivo. Tal selección fue notificada a cada uno de los postulantes elegidos, los que aceptaron el cargo el 14 de noviembre de 2012.
Duodécimo: Que es en el estado expuesto en el considerando precedente que corresponde dilucidar si efectivamente, en virtud de lo establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley Nº 18.883, existía la obligación de dictar los decretos de nombramiento de los actores.
Para tales efectos resulta útil exponer lo señalado en las normas que se acusan infringidas:
Artículo 19: “El alcalde seleccionará a una de las personas propuestas y notificará personalmente o por carta certificada al interesado, quien deberá manifestar su aceptación del cargo y acompañar, en original o en copia autentificada ante Notario, los documentos probatorios de los requisitos de ingreso señalados en el artículo 11 dentro del plazo que se le indique. Si así no lo hiciere, la autoridad deberá nombrar a alguno de los otros postulantes propuestos”.
Artículo 21: “Una vez aceptado el cargo, la persona seleccionada será designada titular en el cargo correspondiente”.
Tales normas se encuentran inmersas en el Título Segundo, “De la carrera funcionaria” y son precedidas por disposiciones que regulan el concurso público como procedimiento establecido para el ingreso en calidad de titular a los cargos de planta de las municipalidades.
Décimo tercero: Que el concurso público previsto en el artículo 15 de la Ley Nº 18.883 corresponde a un procedimiento administrativo expresamente regulado en los artículos 16 y siguientes del referido cuerpo normativo. Tal ordenación tiene una doble función: por una parte, responde a una garantía en favor de las personas que participan en aquél, en su calidad de oponentes, quienes tienen certeza acerca de los requisitos mínimos para postular y de las etapas que se deben cumplir para efectos de acceder al cargo al que se postula y, por otro lado, constituye un mecanismo que ordena la actuación de la Administración.
Como todo procedimiento administrativo se encuentra reglamentado no sólo por las normas especiales previstas para él, sino que por la Ley Nº 19.880 que se aplica de forma supletoria, por lo que los principios normativos consagrados en este cuerpo legal deben inspirar la interpretación de los preceptos específicos atingentes a la litis.
Décimo cuarto: Que en el caso concreto existe una infracción de los artículos 20 y 21 de la Ley Nº 18.883, puesto que efectivamente la autoridad administrativa debe concluir el proceso administrativo, lo que en la especie no cumplió. En efecto, los términos del artículo 21 del mencionado cuerpo normativo son claros al establecer que una vez aceptado el cargo por quien fue seleccionado, éste será designado como titular en él, orden que lleva implícita la necesidad de cerrar el procedimiento dictando el correspondiente decreto de nombramiento. Lo anterior no significa desconocer que el Alcalde tiene la facultad exclusiva de nombrar a los funcionarios municipales conforme con el artículo 63 de la Ley Nº 18.695, pues fue la alcaldesa en ejercicio quien designó como ganadores de las respectivas ternas a los actores, sin que el cambio de las autoridades pueda implicar que la nueva alcaldesa pueda, alejándose de los procedimientos previstos en la ley, desconocer la elección realizada por su predecesora, por lo que como autoridad máxima debió, al asumir su cargo, concluir inmediatamente el proceso administrativo pendiente sin que fuera procedente mantenerlo en ese estado por meses. En el caso de autos, a pesar de haberse aceptado los cargos el 14 de noviembre de 2012 y de ser requerida la autoridad municipal en enero de 2013, ésta no dicta los decretos de nombramiento, actitud que mantiene hasta el 15 de marzo de 2013, fecha en que invalida de forma irregular el concurso público. Tal conducta atenta tanto contra el principio conclusivo consagrado en el artículo 8º de la Ley Nº 19.880, conforme con el cual los afectados tienen derecho a que se dicte el acto final que cierre el procedimiento administrativo, como en contra de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Nº 18.883. En esta materia se debe consignar que si bien los artículos 20 y 21 del último texto legal citado no establecen un plazo para para que se dicte el acto de nombramiento, ello no significa que la autoridad pueda dilatar indefinidamente la conclusión del concurso público, toda vez que aquélla debe resolver el asunto dentro de un plazo razonable, cuestión que en la especie no se cumplió.
Décimo quinto: Que, en consecuencia, la sentencia recurrida infringió los artículos 20 y 21 de la Ley Nº 18.883 al desconocer que la autoridad administrativa debía cerrar el procedimiento administrativo dictando los decretos de nombramiento de los actores, lo que es suficiente para acoger el recurso de casación de fondo, siendo innecesario emitir pronunciamiento respecto del resto de los yerros jurídicos denunciados en el recurso.
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal del escrito de fojas 156 contra la sentencia de veintiséis de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 152, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.
Rol N° 3842-2014.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sra. Gloria Ana Chevesich R. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros y la Ministro señora Chevesich por estar ambos en comisión de servicios. Santiago, 08 de septiembre de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a ocho de septiembre de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
