Puerto Montt, veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis.
Vistos:
A fojas 54, con fecha 28 de septiembre del año en curso, comparece don
Javier Ignacio Prado Caviedes, abogado, domiciliado para estos efectos en
Camino Las Rosas N° 950, Las Condes, Santiago, quien recurre de protección a
favor de doña María Paz Teneo Abarca, profesora, Directora del Liceo “Ignacio
Carrera Pinto”, de la comuna de Frutillar, domiciliada para estos efectos en calle
Roberto Lorca N° 352, El Bosque, Santiago, en contra de don Ramón Eugenio
Espinoza Sandoval, en su calidad de Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Frutillar
o quien lo reemplace en sus funciones, con domicilio en Avda. Philippi N° 753,
comuna de Frutillar, Región de Los Lago, a fin de que se decrete la ilegalidad y/o
arbitrariedad del Decreto Alcaldicio Afecto N° 812 de fecha 22 de septiembre de
2016 de la Ilustre Municipalidad de Frutillar que impone a la recurrente la sanción
de término de relación laboral, y en definitiva se ordene la inmediata
reincorporación a sus funciones.
Refiere que la recurrente es Directora desde el año 2015, por 5 años, del
Liceo “Ignacio Carrera Pinto” de la I. Municipalidad de Frutillar, cargo para el cual
fue seleccionada mediante concurso para alta dirección pública; cumpliendo en su
gestión todos los indicadores establecidos como meta en las bases de concurso,
mejorando sustantivamente los indicadores predefinidos para su gestión.
Pese a lo anterior, desde que asumió sus funciones, la recurrente se vió
permanentemente enfrentada a conflictos y oposiciones a su gestión, directamente
por parte del Alcalde de la comuna, como a través del Departamento de
Administración de Educación Municipal (DAEM); y que se originaron básicamente
por solicitar a la autoridad municipal, la remoción de algunos funcionarios
involucrados en conductas que podían constituir faltas de probidad y desempeño
ineficiente, casos informados oportunamente y con todos los antecedentes a la
autoridad edilicia a través del DAEM.
Con fecha 16 de agosto del año en curso, la recurrente denunció ante el
recurrido conductas de acoso laboral, por parte de la Directora del DAEM Sra.
Lupita Ferreira Roa, adjuntando una serie de antecedentes que fundaban dicha
denuncia; e igualmente denunció el hecho de que se le estaba obligando a firmar
un convenio de desempeño irregular y con distintas condiciones a las
estipulaciones del concurso público.
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Al respecto, nunca la recurrente tuvo respuesta a los oficios enviados al
respecto, desconociendo las acciones tomadas por la autoridad.
A lo anterior, se agrega la negativa de la recurrente de acceder a solicitudes
de asignación de horas para determinadas personas, sin ser éstas necesarias
para la gestión del establecimiento y también el hecho que en variadas
oportunidades consultó respecto a la escasa asignación de recursos para la
gestión, todo lo cual fue generando una animosidad hostil por parte del Alcalde y
de la Directora del DAEM, lo que devino en un trato antagónico permanente, pero
que la recurrente se limitó a soportar, dedicándose exclusivamente a su gestión.
Con fecha 09 de junio de 2016, el Alcalde Subrogante del municipio de
Frutillar, ordenó la instrucción de un sumario administrativo para la averiguación
de eventuales responsabilidades administrativas de funcionarios del Liceo “Ignacio
Carrea Pinto”, relacionadas a casos de “bulling” acontecidos entre alumnos de
dicho establecimiento.
Expresa que en dicho rol, la recurrente prestó toda la colaboración debida,
poniendo a disposición de la fiscal administrativa designada, todos los
antecedentes requeridos; afirmando en este sentido que el sumario administrativo
fue urdido única y exclusivamente como una herramienta para poder despojar, a la
recurrente de su cargo de Directora, con el único fin de designar en su lugar a
alguna persona que se alienase con los intereses del alcalde.
Es así como, con fecha 18 de agosto del año en curso, la recurrente es
notificada de la imputación de 12 cargos en su contra y que consisten
resumidamente:
1. No efectuar denuncia por lesiones a una alumna del establecimiento.
2. No remitir antecedentes relativos a un caso de bulling ocurrido.
3. No efectuar denuncia por amenaza sufrida por una alumna.
4. No supervisar el cumplimiento del reglamento de convivencia escolar.
5. No informar respecto a un acto constitutivo de bulling.
6. No informar al Departamento Administrativo de Educación Municipal
respecto de situaciones de bulling.
7. No informar al DAEM sobre conflicto entre funcionarios.
8. Mala gestión de recursos humanos.
9. Cambiar de funciones a ciertos funcionarios de su dependencia.
10. No gestionar el clima organizacional.
11. No velar por el buen clima laboral.
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12. No promover la participación de estudiantes y apoderados.
En su parecer, el extenso listado de cargos, en el mejor de los casos, solo
pueden ser entendidos como posibles faltas o deficiencias en la gestión
profesional, pero en caso alguno, podrían ser enmarcados dentro de faltas de
gravedad que configuren la causal de término de la relación laboral por falta a la
probidad, conducta inmoral o incumplimiento grave de sus obligaciones.
Por cargos similares a los enunciados, fue también notificado el encargado
de convivencia escolar del establecimiento don Mauricio Ampuero Bustamante.
En forma paralela a la formulación de cargos, la Fiscal administrativa
decidió suspenderla preventivamente de sus funciones.
En la oportunidad legal correspondiente, presentó sus descargos que
desvirtúan cada uno de los cargos imputados, esperando que en virtud del
principio de inocencia y del debido proceso, la Fiscal Administrativa apreciara
conforme a derecho y aplicando la sana crítica los antecedentes aportados, para
en definitiva, sobreseer de todo cargo.
Expresa que con fecha 14 de septiembre el abogado de la recurrente se
apersonó ante la Fiscal Administrativa requiriendo información del estado procesal
del sumario administrativo, obteniendo como respuesta que no existía nada que
notificar, que existían diligencias pendientes y que el sumario “tenía para rato” ya
que habían muchos documentos y antecedentes que analizar; por lo que le llama
la atención que requerida la Fiscal Administrativa por la Corte de Apelaciones de
Puerto Montt para que evacuara informe al tenor del recurso presentado Rol N°
2299-2016 en relación a la suspensión preventiva de funciones, se agilizara el
proceso sumarial, y en tan sólo 8 días después de la consulta efectuada por el
abogado, se evacuara el dictamen fiscal, del cual a la fecha no ha tomado
conocimiento, comunicarlo a la autoridad edilicia y que el recurrido dictara sin más
trámite un Decreto Alcaldicio ordenando la destitución, el mismo día en que el
Alcalde debía cesar en sus funciones con ocasión de la próxima elección
municipal.
El Decreto Alcaldicio Afecto N° 812, de fecha 22 de septiembre de 2016,
aún no ha sido notificado a la recurrente en conformidad a la ley, sin embargo ha
tomado conocimiento de su existencia. Por lo anterior, el abogado de la recurrente
se apersonó en el municipio, con la finalidad de ser notificado de dicho acto
administrativo así como del dictamen fiscal que le sirve de fundamento, para
presentar recurso de reposición conforme lo dispone el artículo 139 de la Ley N°
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18.883. La Fiscal Administrativo doña María Cristina Muñoz Covacic se negó a
recibirlo, y no accedió a entregar información respecto al dictamen ni respecto al
Decreto Alcaldicio. La recepcionista de la Municipalidad doña Jessica Mansilla le
dio como respuesta que nadie podría atender el requerimiento de su parte de ser
notificado, pues no era posible conversar con el Alcalde subrogante ni con el
administrador municipal ni con el jefe de recursos humanos. A la misma
funcionaria se le señaló la necesidad de ingresar un nuevo documento a la oficina
de partes, en donde consta y se acredita la actual licencia médica de la recurrente
y la calificación de enfermedad profesional, efectuada por la ACHS, negándose la
Srta. Mansilla a dicha posibilidad aduciendo que no recibiría ningún documento.
El solo hecho que se impida a su parte el ser notificada de una resolución
que le afecta directamente, no solo impide ejercer su derecho a defensa, sino que
además, reafirma su convicción respecto al actuar arbitrario e ilegal de la
autoridad edilicia.
El Decreto Alcaldicio Afecto N° 812 de la I. Municipalidad de Frutillar, aplica
a la recurrente la sanción de término de relación laboral, por supuestamente haber
incurrido en las conductas descritas en el artículo 72 letras b) y c) de la Ley N°
19.070.
El objeto del sumario administrativo siempre fue “determinar
responsabilidades administrativas de funcionarios del establecimiento, en relación
a casos de bulling acontecidos entre alumnos” ; de manera que no se entiende
lógicamente cómo una investigación por casos de bulling entre algunos del
establecimiento llega finalmente a determinar faltas de probidad. Más ilógico
resulta entender, cómo alguno de los 12 cargos imputados a la recurrente pueden
ser comprendidos en las causales de cese de funciones que en forma taxativa
determina el legislador en el artículo 72 del Estatuto Docente.
Su parte desconoce la ponderación que la Fiscal Administrativo dio a las
alegaciones y antecedentes aportados como parte de sus descargos, ni tampoco
conoce los fundamentos que la llevaron a desestimarlos.
En cuanto a los derechos constitucionales vulnerados, sostiene que la
actuación del recurso ha vulnerado gravemente los derechos establecidos en el
artículo 19 N° 1, N° 3 inciso 4° y 5°, N° 4, N° 16y N° 24 de la Constitución Política
de la República.
Argumentando en relación a las mismas, manifiesta que la carga emocional
e impacto causado por el despojo de manera pública e indigna del cargo obtenido
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mediante concursos público, le ha afectado de manera sustantiva la integridad
psíquica de la recurrente, encontrándose actualmente con licencia médica y
control médico, afectando con ello además su honra por la injusta y violenta
medida de destitución; se ha establecido una medida que establecida en la ley,
sólo es procedente para los casos señalados taxativamente y dentro de los cuales
no se encuentra el asunto investigado en este sumario administrativo, la aplicación
de esta medida de cese de funciones es ilegal y arbitraria, producto de una
investigación falta de racionalidad y justicia; esta situación ya inmoral o
incumplimiento grave de las obligaciones docentes de la recurrente; se ha
vulnerado la libertad de la recurrente para ejercer el trabajo en el cual fue
nombrada por concurso público en virtud de sus mérito, estableciendo en su
reemplazo personal subrogante carente de las competencias necesarias; y
finalmente se ha vulnerado el derecho incorporal de propiedad que le asiste sobre
el cargo de Directora por el cual ha sido nombrado por el periodo de 5 años.
Se acompaña al recurso, copia fotográfica del Decreto Afecto n° 812, copia
de Oficio N° 07 que informa formulación de cargos, copia de Oficio de descargos,
copia de oficio de fecha 12 de septiembre de 2016.
A fojas 77 informa en representación del recurrido el abogado don Braulio
Sanhueza Burgos, solicitando el rechazo del recurso.
Afirma, en primer lugar, que no existe ningún nexo causal entre los actos
aludidos por la recurrente y la legalidad o arbitrariedad del Decreto N° 812, pues lo
relatado por la recurrente dicen más bien a la órbita de un procedimiento
declarativo, como podría ser una denuncia por vulneración a derechos
fundamentales en sede laboral por acoso laboral, mas no dar lugar a la presente
acción cautelar.
En segundo lugar, ninguno de los hechos afirmados por la recurrente son
ciertos, únicamente se trata de una interpretación acomodaticia a fin de sustentar
el presente recurso. En tal sentido, su representado y los funcionarios niegan
haber presionado o acoso de modo alguno a la recurrente. No s ele impuso la
firma de un convenio diverso al del concurso público, ella suscribió un acta que
así lo declara que se acompañará oportunamente, no hay solicitudes de parte de
la recurrente en cuanto asignación de horas, no existe en definitiva acoso laboral
hacia su persona.
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Agrega que las alegaciones en torno al sumario administrativo, son
cuestiones propias de los recursos administrativos, por lo tanto ésta no es la vía
idónea.
Enfatiza lo afirmado por la propia recurrente en orden en que el Decreto
Alcaldicio N° 812, aún no le ha sido notificado, por lo que no es posible sostener
que previo a su notificación legal, el citado decreto le genere efectos perniciosos.
La ilegalidad o arbitrariedad de un acto debe apreciarse en concreto, lo que
acontece sólo una vez notificado en forma legal, de lo contrario se pretendería una
derogación del régimen de recursos administrativos respecto de las resoluciones
del sumario. Por lo anterior, no puede la Corte de Apelaciones disponer el cese
inmediato de los efectos del acto recurrido, cuando este no ha sido notificado
legalmente.
En el caso, el Decreto Alcaldicio N° 812 del 22 de septiembre de 2016, que
impone a la recurrente la sanción de término de la relación laboral, por haber
incurrido en conductas descritas en el artículo 72 letras b y c de la Ley N° 19.070,
no puede concebirse como un acto arbitrario o ilegal, desde el momento en que se
funda en un proceso legalmente tramitado y conforme a la normativa aplicable,
estatuto normativo de los sumarios administrativos para el estatuto docente y
dentro de los plazos legales. En el procedimiento, la autoridad ha determinado que
sean configurado los hechos respecto de los cuales se han formulado cargos y
que éstos tienen la gravedad suficiente para configurar las hipótesis de las letras b
y c del artículo 72 de la Ley N° 19.070 de modo que el acto administrativo
cuestionado, reúne los requisitos legales al efecto.
Niega la connotación de supuesto mal trato de funcionarios de la
municipalidad y aclara que doña Jessica Mansilla en su calidad de recepcionista
carece de facultades para decidir sobre la notificación de una determinada
actuación en el sumario, lo mismo en relación con la supuesta negativa de recibir
una licencia médica, pues carece de facultades para ello y lo que debió hacer la
recurrente era dirigir el documento a través de la oficina de partes, sin perjuicio de
la improcedencia de obtener una declaración de enfermedad profesional pro parte
de la ACHS cuando desde le mes de junio de 2016 la Municipalidad de Frutillar
pertenece a la Mutual de Seguridad de la Cámara de la Construcción.
En relación a las garantías conculcadas reitera lo antes expresado,
haciendo presente que según lo ha resuelto la jurisprudencia, no existe derecho
de propiedad en el empleo o función pública.
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A fojas 93 acompaña el recurrente copia fotográfica del Libro de Reclamos
de la Municipalidad de fecha 28 de septiembre de 2016, copia de notificación de
Decreto Afecto N° 812 de fecha 22 de septiembre de 2016 , recibido con fecha 29
de septiembre de 2016, copia de oficio enviado con fecha 30 de septiembre de
2016, copia de Decreto Afecto N° 838 de fecha 07 de octubre de 2016rtecibido
con fecha 20 de octubre de 2016 y copia de notificación de Decreto Afecto N° 855
de fecha 20 de octubre de 2016 que decreta el cese de funciones a contar del 07
de octubre de 2016.
A fojas 99 se tiene presente y se trae a la vista custodia N° 51-2016
ingresada en autos de protección Rol N° 2299-2016.
A fojas 100 la parte recurrente acompaña copia de oficio N° 978 de la
Municipalidad de Frutillar de fecha 06 de octubre de 2016 y reporte de envío de
correspondencia.
A fojas 103 se ordenó traer los autos en relación.
Con lo relacionado y considerando:
Primero: Que el recurso de protección reviste la naturaleza de una acción
cautelar de las garantías constitucionales expresamente prevista en la ley
fundamental, cuyo objetivo es reestablecer el imperio del derecho o precaver su
eventual vulneración con ocasión de la ejecución de un acto o la ocurrencia de
una omisión ilegal o arbitraria.
Segundo: Que, se ha interpuesto la presente acción cautelar con el objeto
que se adopte como medida de restablecimiento del derecho que se deje sin
efecto el Decreto Alcaldicio Afecto N° 812 de fecha 22 de septiembre del año en
curso dictado por el Alcalde de la I. Municipalidad de Frutillar que impone a la
recurrente, Directora del Liceo Ignacio Carrera Pinto de la misma comuna, en el
marco de un sumario administrativo, la medida disciplinaria de término de la
relación laboral, y en su lugar se disponga la reincorporación de la recurrente en
sus funciones, mismas que desempeña desde el año 2015.
Tercero: Que, al efecto, la recurrente alude en su recurso, según se ha
reseñado en lo expositivo a una serie de situaciones que han contribuido a una
inadecuada relación tanto con el Alcalde como con la Jefa del DAEM de la
comuna de Frutillar, dando cuenta de un ambiente hostil y poco favorable para el
desempeño de su gestión. Así el sumario administrativo habría sido utilizado como
medio para obtener finalmente la remoción de la recurrente de su cargo de
Directora del Liceo Ignacio Carrera Pinto, pues de otro modo no se explica de qué
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manera las causales contempladas en el artículo 72 letras b) y c), esto es, falta de
probidad, conducta inmoral e incumplimiento grave de sus obligaciones se
encuadran en los cargos formulados por la Fiscal Administrativa, así como de los
hechos, objeto de la instrucción del sumario administrativo, respecto a los cuales
efectuó sus descargos aportando antecedentes que no fueron debidamente
ponderados y que a la fecha del recurso, 28 de septiembre de 2016, desconocía,
pues no habría sido notificada del dictamen de la Fiscal Administrativa así como
tampoco del Decreto Alcaldicio Afecto N° 812 de fecha 22 de septiembre de 2016.
Alude además, al trato recibido por parte de funcionarios municipales por su
abogado, quien no pudo notificarse presencialmente de dichos actos
administrativos, todo lo cual se explica a su juicio, por la intención del municipio de
impedir el ejercicio de su derecho a defensa y finalmente obtener el cese de sus
funciones.
Tercero: Que, el sumario fue instruido con la finalidad de investigar
posibles responsabilidades administrativas de funcionarios del Liceo Ignacio
Carrera Pinto de Frutillar, relacionadas a casos de bullying denunciados; y con
fecha 08 de agosto de 2016, se ordena ampliar el sumario al haber tomado
conocimiento de posibles hostigamientos, malos tratos y hechos que podrían
constituir persecución laboral o acoso hacia algunos funcionarios del Liceo Ignacio
Carrera Pinto.
Cuarto: Que de acuerdo a Of. N° 07 de fecha 17 de agosto del año en
curso, se informó a la recurrente la formulación de 12 cargos en el sumario
administrativo, dando cumplimiento según en el mismo documento se señala a lo
establecido en el artículo 72 de la Ley N° 19.070 y artículo 127 y siguientes de la
Ley N° 18.883; imputaciones que se refieren a omisiones tales como, no efectuar
denuncia por lesiones, no remitir antecedente por bullying de alumna, no
supervisar cumplimiento de protocolo de buen tarto, no informar al DAEM sobre
situaciones de violencia y bullying así como tampoco informar sobre conflictos
entre funcionarios, no gestionar los recursos humanos del Liceo, no velar por el
buen clima laboral, no gestionar el clima organizacional y de convivencia, no
promover la participación de estudiantes y apoderados para velar por una buena
convivencia laboral y decidir cambio de funciones y roles de ciertos funcionarios.
Quinto: Que, según consta del examen del expediente sumarial que se
tiene a la vista así como de los antecedentes que la propia recurrente ha
acompañado en la tramitación del presente recurso, ha sido en el curso de éste
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que ha tomado conocimiento formal del Decreto Alcaldicio Afecto N° 812, con
fecha 29 de septiembre del año en curso, solicitó luego ampliación de plazo para
ejercer el recurso de reposición a que se refiere el artículo 139 de la Ley N° 18.883
pendiente que se encontrara conocer la vista de fiscal, presentación que es
desestimada por Decreto Afecto N° 838, de fecha 07 de octubre de 2016 que
ratifica la sanción administrativa de término de relación laboral; previamente, con
fecha 06 de octubre de 2016 mediante Of. N° 978 el Alcalde (S) rechaza solicitud
de contar con plazo de manera distinta a la establecida en la Ley N° 18.883 y
remite copia de la vista fiscal requerida, aludiendo además al reclamo interpuesto
en la Municipalidad; y finalmente por Decreto N° 855 de fecha 20 de octubre de
2016 se decreta el cese en sus funciones de la recurrente, a contar del 07 de
octubre de 2016, declarando vacante el cargo de Directora del Liceo Ignacio
Carrera Pinto a contra de igual fecha.
Sexto: Que en lo que se viene considerando debe tenerse presente que el
recurso de protección constituye jurídicamente una acción constitucional destinada
a amparar el legítimo ejercicio de derechos indiscutidos y preexistentes
adoptándose providencias para poner remedio a un acto arbitrario o ilegal que
afecta ese ejercicio. Pero su misma naturaleza cautelar impide que este arbitrio
pueda emplearse para declarar o constituir situaciones jurídicas nuevas, para el
análisis de interpretaciones de normas jurídicas o para dilucidar criterios de
aplicación de leyes o de contratos, según la posición jurídica que adopte el
pretensor y que se conforme a su interés particular.
Séptimo: Que, bajo dicha premisa, el derecho que le asiste a la recurrente
de desempeñar el cargo de Directora del Liceo Ignacio Carrera Pinto, no reviste el
carácter de incuestionable, pues la ley se ha encargado de establecer aquellas
causales que ponen término a la relación laboral, las que en el caso del docente y
por las causales invocadas, han de ser precedidas de un sumario administrativo,
como lo ha sido el caso, el que se ha seguido conforme al procedimiento
establecido en la Ley N° 18.883 en lo que resulta aplicable. Luego, el
reconocimiento del derecho que promueve la recurrente, en cuanto al análisis de
la legalidad y/o arbitrariedad del Decreto Alcaldicio Afecto N° 812, no es sino una
pretensión cuyo establecimiento necesariamente conlleva ponderar el mérito de un
proceso administrativo, así como el ambiente laboral y de relaciones jerárquicas,
anteriores y coetáneas al mismo que esgrime la recurrente y que a su juicio
explica la dictación del mencionado decreto, ejercicio racional y crítico que es
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ajeno al objetivo de la acción cautelar de protección y corresponde ya a una
acción de índole tutelar del ámbito laboral, ya a una acción civil que encause la
pretensión de la recurrente a la declaración del derecho que estima asistirle o en
su caso, al resarcimiento del daño que estima se le haya provocado.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución
Política de la República y Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema,
sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se
rechaza sin costas, el interpuesto a fojas 54 por don Jaime Ignacio Prado
Caviedes, a favor de doña María Paz Teneo Abarca en contra de don Ramón
Espinoza Sandoval en su calidad de Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Puerto
Montt.
Comuníquese, regístrese y archívese.
Redacción del abogado integrante don Mauricio Cárdenas García.
Rol N° 2369-2016.
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Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Puerto Montt integrada por Ministra Presidenta Teresa Ines
Mora T., Ministro Jaime Anibal Rojas M. y Abogado Integrante Mauricio Antonio Cardenas G. Puerto Montt,
veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis.
En Puerto Montt, a veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario
la resolución precedente.
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