Doctrina del fallo
- El recurso de protección constituye una acción cautelar de urgencia orientada a amparar derechos preexistentes e indubitados, por lo que resulta improcedente para resolver controversias sustantivas en las que los derechos de las partes se encuentran disputados.
- La pretensión de definir por la vía cautelar de protección la naturaleza jurídica de una acreencia derivada del Crédito con Garantía Estatal (CAE), así como el estatuto procedimental aplicable a su cobranza y el tribunal competente, excede el marco y objetivo de dicha acción constitucional.
- Para efectos de la tramitación de la acción de protección, el señalamiento por parte del recurrente de un domicilio dentro del territorio jurisdiccional del tribunal de alzada es suficiente para radicar y otorgar competencia territorial a dicho órgano para pronunciarse sobre el fondo del arbitrio.
Jfah.- C.A. de Valparaíso Valparaíso, cuatro de agosto de dos mil veintiséis. Visto: A folio 1, comparece doña Nicole Vásquez Ormeño, representada por doña Ymay Berta Ortiz Pulgar, abogada, quien deduce acción de protección en contra de la Tesorería General de la República, por el acto que estima ilegal y arbitrario consistente en haber iniciado un procedimiento de cobro del Crédito con Garantía Estatal (en adelante, el «CAE») regulado en la Ley N.° 20.027, utilizando para ello las potestades y mecanismos del Título V del Libro III del Código Tributario, actuaciones de cobro y la dictación del mandamiento de ejecución y embargo dictado el 8 de abril de 2026 en el Expediente Administrativo N.° 10616-2026 de la Tesorería Regional Santiago Sur. Sostiene que, su acción se funda en tres órdenes de ilegalidad autónomos: que las obligaciones del CAE tienen naturaleza civil y comercial, no tributaria, por nacer de un contrato de crédito entre privados en que el Estado interviene solo como garante; que el artículo 18 bis de la Ley N.° 20.027 regula de manera especial y posterior los mecanismos de cobro del CAE, desplazando al artículo 35 del Decreto Ley N.° 1.263; y que la Nómina de Deudores Morosos del artículo 169 del Código Tributario no constituye título ejecutivo idóneo para esta clase de acreencias. Agrega que, con la concurrencia de estas irregularidades, la Tesorería se constituye en una comisión especial en los términos del artículo 19 N° 3 inciso quinto de la Constitución, al arrogarse facultades jurisdiccionales, vulnerando además el derecho de propiedad, la igualdad ante la y la esencialidad de los derechos, consagrados en los numerales 2, 24 y 26 del artículo 19 de la Carta Fudamental. Concluye solicitando que se acoja el recurso, se declare que el procedimiento iniciado por la Tesorería, despachando mandamiento de ejecución y embargo mediante aplicación del Título V del Código Tributario, es ilegal, arbitrario e improcedente, declarando ilegal y arbitrario el actuar de la recurrida al aplicar dicho Título V al cobro de la deuda CAE, por infracción de los artículos 6°, 7°, 19 N°s 2°, 3° inciso quinto, 24° y 26° de la Constitución, se deje sin efecto el mandamiento de ejecución y embargo dictado en el Expediente N.° 10616-2026 y se abstenga la recurrida de iniciar o continuar procedimientos de cobro del CAE no contemplados en la Ley N.° 20.027, ajustándose al marco legal especial (artículos 16, 17 y 18 bis de dicha ley). Para acreditar sus dichos acompañó los siguientes documentos: a) Contrato de Apertura de Línea de Crédito para Estudiantes de Educación Superior con Garantía Estatal, Ley N.° 20.027, suscrito el 11 de julio de 2012 entre la recurrente y el Banco del Estado de Chile, incluyendo el Mandato para Descuento de Remuneraciones de la misma fecha; b) Nómina de Deudores Morosos emitida por la Tesorería Regional Santiago Sur, folio 267817, de 8 de abril de 2026, que contiene el Mandamiento de Ejecución y Embargo del Expediente N.° 10616-2026; y c) Correo electrónico de 9 de abril de 2026, enviado desde cobranzajudicial@tgr.cl al correo de la recurrente, correspondiente a la Notificación de Cobro Judicial. A folio 10, evacúa informe don Paulo Giovanni Cerpa Opazo, abogado de la Tesorería General de la República, quien solicita desde ya el rechazo de la acción. Como cuestión previa, opone la incompetencia territorial de esta Corte, toda vez que el acto impugnado fue dictado en el marco del Expediente Administrativo N.° 10616-2026, tramitado ante la Tesorería Regional Santiago Sur por el Tesorero Regional en calidad de Juez Sustanciador, respecto de un domicilio registrado en la comuna de San Joaquín, esto es, fuera del territorio jurisdiccional de esta Corte. Sostiene que, conforme al artículo 1.° del Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, el conocimiento del arbitrio corresponde territorialmente a la Corte de Apelaciones de San Miguel, por encontrarse allí radicado el procedimiento de cobro, solicitando la remisión de los antecedentes a dicho tribunal. Explica que la Ley N.° 20.027 estableció un sistema de financiamiento de estudios de educación superior, administrado por la Comisión Ingresa, en que los estudiantes suscriben los instrumentos respectivos con la institución financiera adjudicataria. Añade que, ante el incumplimiento del deudor, la institución puede solicitar el pago de la garantía estatal, tras lo cual la deuda es informada a la Tesorería, que la registra como crédito fiscal en la Cuenta Única Tributaria mediante Formulario 34, quedando incorporada, para efectos de su recaudación y cobranza, al ámbito de los créditos fiscales o del Sector Público. Sostiene que la recurrida no cobra el CAE como si fuera un impuesto ni pretende transformar una obligación educacional en tributaria, sino que ejerce una potestad legal de recuperación de recursos públicos una vez operada la garantía estatal o radicada la acreencia en el Fisco. Agrega que ello debe leerse sistemáticamente con el artículo 35 del Decreto Ley N.° 1.263, que entrega al Servicio de Tesorerías la cobranza judicial o administrativa de los créditos del Sector Público, ordenando aplicar, cualquiera sea la naturaleza del crédito, los procedimientos del Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos, criterio confirmado por los Dictámenes N.° D183-2026 y N.° 54.539-2011 de la Contraloría General de la República. En cuanto a la improcedencia de la vía, expresa que el recurso de protección es una acción cautelar que no tiene por finalidad sustituir procedimientos ejecutivos especiales ni resolver controversias interpretativas complejas sobre competencia, título ejecutivo y régimen aplicable. Añade que el procedimiento aplicable se encuentra regulado en los artículos 168 y siguientes del Código Tributario, en relación con los artículos 30 y 35 del Decreto Ley N.° 1.263 y el D.F.L. N.° 1 de 1994. Sostiene que no existe indefensión, pues la recurrente fue notificada del mandamiento y del plazo para oponer excepciones, compareció ante el Juez Sustanciador y opuso la excepción de no empecer el título al ejecutado, lo que confirma que la controversia se encuentra radicada en una sede legal específica dotada de reglas propias. Agrega que la circunstancia de que su defensa no haya prosperado no transforma la acción cautelar en una instancia revisora general del expediente de cobro. Expresa que el arbitrio pretende que esta Corte determine, en sede cautelar, la naturaleza jurídica del crédito CAE, el alcance del artículo 18 bis de la Ley N.° 20.027, la incidencia del artículo 35 del Decreto Ley N.° 1.263 y la idoneidad de la nómina como título ejecutivo, cuestiones que exceden la naturaleza cautelar de esta acción y respecto de las cuales no existe un derecho indubitado amparable. Cita, en apoyo, las causas Roles N.° 21.416-2026, 22.177-2026, 23.516-2026 y 22.142-2026 de la Excma. Corte Suprema. En cuanto al fondo, sostiene que la actuación de la recurrida se encuentra amparada por normas expresas de derecho público, pues el artículo 35 del Decreto Ley N.° 1.263 no exige que el crédito tenga origen tributario, sino que se trate de un crédito del Sector Público cuya cobranza corresponda a Tesorería. Añade que la lectura del recurso descansa en una premisa incompleta, ya que identifica el origen contractual de la relación crediticia inicial, pero omite la etapa posterior en que la garantía estatal se hace efectiva, el Fisco asume la acreencia y ésta se registra mediante Formulario 34 para su recaudación. Agrega que el artículo 18 bis de la Ley N.° 20.027 no excluye la aplicación del Título V del Libro III del Código Tributario, debiendo interpretarse armónicamente con el artículo 35 del Decreto Ley N.° 1.263, el D.F.L. N.° 1 de 1994 y los artículos 168 y siguientes del Código Tributario. Añade que el propio Código Tributario, en sus artículos 171 inciso sexto y 186, contempla hipótesis relativas a otros créditos fiscales y radica en los abogados del Servicio la representación del Fisco, y que, conforme a los artículos 168 y 169, las nóminas de deudores morosos constituyen título ejecutivo por el solo ministerio de la ley. Concluye que no se configura vulneración de garantía constitucional alguna, pues la Tesorería aplicó un procedimiento legal, previamente establecido y con instancias de defensa. Finalmente pide tener por evacuado el informe ordenado y rechazar íntegramente el recurso de protección deducido, por no existir acto u omisión ilegal o arbitraria imputable a la Tesorería General de la República que vulnere las garantías constitucionales invocadas. En apoyo a sus dichos acompañó los siguientes documentos: a) Expediente administrativo de cobro N.° 10616-2026 de San Joaquín, seguido ante la Tesorería Regional Santiago Sur; b) Certificado de Deuda de la recurrente emitido por el Servicio de Tesorerías; c) Copia del Dictamen N.° D183, de 2026, de la Contraloría General de la República; d) Copia del Dictamen N.° 54.539, de 2011, de la Contraloría General de la República; e) Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa Rol N.° 19.139-2019; f) Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa Rol N.° 247.876-2023; y g) Informe en derecho "Legalidad y procedencia del uso de los procedimientos de cobro coactivo de la Tesorería General de la República para la recuperación del Sistema de Crédito con Aval del Estado", de fecha 6 de mayo de 2026. A folio 11, se ordenó traer los autos en relación. Con lo relacionado y considerando: I.- En cuanto a la excepción de incompetencia: Primero: Que, dicha alegación será desestimada, habiendo señalado la actora en su presentación un domicilio dentro del territorio jurisdiccional de esta Corte, lo que otorga competencia a este tribunal de alzada para pronunciarse sobre el fondo de la acción deducida. II.- En cuanto a la alegación de inadmisibilidad: Segundo: Que, teniendo únicamente presente que esta Corte declaró admisible el presente recurso, la alegación formulada será rechazada. III.- En cuanto al fondo: Tercero: Que, el recurso de protección es una acción cautelar de urgencia destinada a amparar derechos constitucionales preexistentes e indubitados frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios que produzcan privación, perturbación o amenaza en su legítimo ejercicio. Cuarto: Que, lo cuestionado por la recurrente es el procedimiento que utiliza la Tesorería General de La República para perseguir el cobro de la obligación de la recurrente derivada de un crédito con aval del estado que le fuera otorgado de conformidad a la Ley N°20.027, lo que se encuentra íntimamente relacionado con la determinación de su naturaleza y, con ello, del tribunal competente. En tanto la recurrida, sostiene que no existe acto ilegal y/o arbitrario de su parte, porque radicada la acreencia en el Fisco le corresponde aplicar el procedimiento de cobro cuestionado establecido en el Código Tributario. Quinto: Que, la sola pretensión de que se defina a través de esta vía constitucional la naturaleza jurídica del crédito que da origen a la cobranza incoada por la recurrida, y consecuentemente el procedimiento aplicable y el tribunal competente, excede su naturaleza cautelar. Además, para que prospere la presente acción debe establecerse la existencia de un derecho indubitado del recurrente, lo que no se divisa, encontrándose controvertidos todos los extremos de la pretensión en materias que resultan ajenas a la breve y urgente acción incoada, razones todas por las que se desestimará el arbitrio. Por lo tanto, y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara: I.- Que se rechaza la excepción de incompetencia. II.- Que se rechaza la alegación de inadmisibilidad. III.- Que se rechaza, sin costas, la acción de protección deducida en favor de Nicole Vásquez Ormeño en contra de la Tesorería General de la República. Acordada con el voto en contra del ministro señor Hormazábal Abarzúa, quien estuvo por acoger el presente arbitrio, por las siguientes consideraciones: 1°) Que, la controversia jurídica radica en definir la naturaleza del Crédito con Aval del Estado (CAE). El propósito es dirimir si resulta legalmente procedente que la Tesorería General de la República emplee los mecanismos coercitivos y de apremio contemplados en el Título V del Libro III del Código Tributario para exigir el cobro de una deuda universitaria regida por la Ley N°20.027. Sobre este punto, es necesario precisar que el CAE emana de un vínculo estrictamente contractual, civil y de índole formativa, cuyo fin primordial es asegurar el ingreso a la educación superior a través de un crédito bancario respaldado, de forma subsidiaria, por el Estado. Por consiguiente, el hecho de que el Fisco haya hecho efectiva dicha garantía ante la entidad bancaria no transforma, en caso alguno, la raíz ni la esencia civil y social del compromiso asumido por la alumna. En consecuencia, dicha deuda bajo ninguna circunstancia puede ser equiparada a una obligación de carácter tributario o aduanero. 2°) Que, para dictaminar sobre la ilegalidad de aplicar el procedimiento de apremio del Código Tributario, se debe examinar el argumento de la Tesorería General de la República. Dicha entidad sostiene que el artículo 35 del Decreto Ley N°1.263 no solo la faculta, sino que la compele a emplear las normas del Código Tributario para la recaudación de cualquier crédito perteneciente al sector público. La disposición citada se localiza en el Título II de dicho cuerpo legal, relativo al "Régimen de recaudación, pago y reintegro". Este artículo prescribe expresamente que "El Servicio de Tesorerías tendrá a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, salvo aquellos que constituyan ingresos propios de los respectivos Servicios. Para tal efecto, aplicará, cualquiera que sea la naturaleza del crédito, los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos." 3°) Que, corresponde también tener en consideración lo dispuesto en el artículo 18 bis de la ley 20.027, que establece: "La Tesorería General de la República, en representación del Fisco, estará facultada para realizar las acciones de cobranza judicial y extrajudicial que sean procedentes respecto de los créditos de los que es titular el Fisco y aquellos en que se hubiera hecho efectiva la garantía, sea total o parcialmente, y que hayan sido otorgados de acuerdo a la presente ley. Las acciones de cobranza que ejerza la Tesorería General de la República, por sí o a través de terceros, se someterán a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que constan las obligaciones y créditos otorgados al amparo de esta ley. Para efectos de lo establecido en el inciso anterior, la Tesorería General de la República podrá delegar en terceros las acciones de cobro. Lo anterior es sin perjuicio de lo establecido en el número 10 del artículo 22. Asimismo, para efectos de la cobranza de los créditos de los que es titular el Fisco, sea total o parcialmente, la Tesorería General de la República estará facultada para otorgar facilidades y suscribir convenios de pago con deudores morosos, por sí o a través de terceros. También podrá condonar total o parcialmente los intereses y sanciones por la mora en el pago de estos créditos, mediante normas o criterios de general aplicación, que sean determinados por la Comisión. Adicionalmente, la Tesorería General de la República, previo visto bueno de la Dirección de Presupuestos, podrá vender o ceder los créditos de los que sea titular el Fisco, sea total o parcialmente, y que se encuentren en condición de morosidad." En los incisos segundo y tercero el legislador autoriza a la Tesorería para delegar en terceros la cobranza de estos créditos, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 10 del artículo 22 de la citada Ley que dispone que a la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores le corresponderá: "Celebrar convenios con otras entidades, públicas o privadas, para que éstas otorguen, administren y cobren los créditos de educación superior con garantía estatal". De lo anterior se colige que pudiendo delegarse en terceros el cobro de estos créditos, resulta obvio y concluyente que el espíritu del legislador que dictó la Ley N°20.027 no fue implementar el cobro a través del procedimiento de cobro de impuestos, porque esos terceros a quienes se les puede delegar el cobro no podrían, bajo ningún aspecto, utilizar el procedimiento consagrado en el Título V del Código Tributario que está reservado exclusivamente al Servicio de Tesorería. 4°) Que, el artículo 17 de la Ley N°20.027 establece claramente la forma de cobro cuando refiere: "La Tesorería General de la República podrá retener de la devolución de impuestos a la renta que le correspondiese anualmente al deudor de crédito garantizado en conformidad a esta ley, los montos que se encontraren impagos según lo informado por la entidad crediticia acreedora en la forma que establezca el reglamento, e imputar dicho monto al pago de la mencionada deuda." Agregando, "Con todo, tratándose de deudores a los cuales el empleador les haya retenido y no pagado, total o parcialmente, los montos impagos, podrán requerir de la Tesorería General de la República la liberación de la retención efectuada por dicha Tesorería..." 5°) Que, bajo esta premisa, cabe recordar que el citado artículo 17 facultó de manera expresa al Servicio de Tesorerías para emplear herramientas de cobro particulares y acotadas. De este modo, al haber diseñado el legislador un sistema de recaudación especial y propio para esta materia, se entiende que descartó implícitamente la vía general contemplada en el Código Tributario. Por consiguiente, la emisión de un mandamiento de ejecución y embargo remitido por la Tesorería General de la República configura una actuación que sobrepasa las atribuciones legales de la entidad recurrida, lo que termina por invalidar la legalidad de todo el apremio. 6°) Que, es imperativo revisar la regla contenida en el artículo 18 bis de la Ley N°20.027, ya reproducido en esta disidencia, cuyo inciso final autoriza a la Tesorería General de la República, para vender o ceder de manera total o parcial, los créditos fiscales que se hallen en estado de morosidad. De la sola lectura de esta disposición se desprende la inconsistencia de la tesis de la recurrida, puesto que otorgar el sentido que la misma pretende a dicha norma conduciría a la aceptación de que un cesionario o tercero de derecho privado podría revestirse, por vía de transferencia patrimonial, de las potestades imperativas, exorbitantes y de imperio que el ordenamiento jurídico reserva exclusivamente al Estado. 7°) Que, analizado el artículo 35, inciso segundo, del Decreto Ley N°1.263, se desprende con claridad que la facultad allí conferida a la Tesorería General de la República para aplicar el procedimiento del Código Tributario se encuentra supeditada a la preferente, esto es, impuestos morosos y obligaciones de idéntica raíz fiscal. En contraposición a ello, el Crédito con Aval del Estado (CAE) emana de una relación jurídica radicalmente distinta: un contrato civil y educacional, de adhesión, cuya regulación orgánica, sustantiva y procedimental se halla establecida de manera expresa y exclusiva en la Ley N°20.027. Por lo que la interpretación de la recurrida resulta extensiva e ilegal cuando se confronta con la Ley N°20.027 especial en la materia, que regula de manera orgánica, minuciosa y preferente todo el estatuto del CAE. 8°) Que, en relación a la vulneración al derecho fundamental de igualdad ante la ley, garantizado en la Carta Fundamental, se debe ponderar si el tratamiento procesal brindado por la recurrida a la actora configura una discriminación arbitraria, esto es, carente de una justificación racional y proporcional. Al respecto, resulta claro que la actuación del recurrido lesiona la referida garantía constitucional. En efecto, someter a una deudora de un crédito social de estudios, cuyo origen es estrictamente civil y educacional, al régimen punitivo, acelerado y restrictivo diseñado por el legislador de manera excepcional para los evasores de impuestos e infractores tributarios, constituye una diferenciación arbitraria que rompe la debida proporcionalidad. No existe un fundamento lógico ni jurídico que valide que un ciudadano, por el hecho de registrar un saldo pendiente derivado del ejercicio de su derecho a la educación, sea perseguido patrimonialmente mediante las herramientas de apremio de excepción con las que el Estado combate el incumplimiento fiscal. Se genera, por tanto, un trato desigual ostensiblemente más gravoso respecto de otros deudores civiles del propio aparato estatal, a quienes bajo ningún supuesto se les aplican estos mecanismos coactivos de excepción. De lo razonado latamente aparece de manifiesto que la actuación impugnada obliga de forma ilegítima a la recurrente a someterse a un procedimiento ostensiblemente más restrictivo que aquel previsto por la ley especial de la materia (Ley N°20.027), afectando con ello de manera directa e infraccional la garantía de igualdad ante la ley contemplada en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República. 9°) Que, respecto de la alegada infracción a las garantías consagradas en el artículo 19 N°3 de la Carta Fundamental, corresponde a este tribunal determinar si la vía ejecutiva administrativa empleada resulta idónea a la luz de las exigencias constitucionales de un justo y racional procedimiento. Sobre el particular, esta constata una afectación flagrante a la referida disposición constitucional. En efecto, el diseño procedimental del Código Tributario confiere a la Tesorería General de la República la doble e incompatible condición de "Juez Sustanciador" y de entidad acreedora de manera simultánea. Si bien esta fisonomía institucional de excepción ha sido admitida de forma restrictiva por nuestro ordenamiento para la recaudación de los tributos que financian las cargas públicas generales, su extensión a obligaciones emanadas de un vínculo netamente contractual y civil desarticula por completo el equilibrio procesal y quebranta el principio de imparcialidad. Por consiguiente, privar al recurrente de la prerrogativa de litigar ante los tribunales ordinarios de justicia civil, bajo las reglas de un juicio común provisto de un debate bilateral amplio y sometido al arbitrio de un tercero imparcial que vele por el cumplimiento de normas que impidan por ejemplo no infringir las reglas de la inembargabilidad de ciertos bienes, para, en su lugar, obligarla a someterse a un auto-procedimiento administrativo de ejecución compulsiva, desnaturaliza de raíz la exigencia constitucional de un proceso justo y racional, configurando una indefensión procesal que esta magistratura no puede convalidar. La interpretación sostenida por la recurrida conduciría a ampliar potestades coactivas públicas sin habilitación legal expresa, cuestión incompatible con el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República. 10°) Que, respecto de la denunciada infracción al derecho de propiedad, consagrado en el artículo 19 N°24 de la Carta Fundamental, sobre esta materia, es menester precisar que la dictación e inicio formal de un mandamiento de ejecución y embargo sobre el patrimonio de la recurrente constituye, por sí misma, una amenaza real, concreta e inminente en contra de su derecho de propiedad. Por lo tanto, al fundarse la ejecución en un procedimiento arbitrario que carece de fundamento normativo para el cobro del Crédito con Aval del Estado (CAE), cualquier privación, gravamen o limitación patrimonial que pretenda derivarse de aquel deviene en ilegítima. 11°) Que, en síntesis, la pretensión de la recurrida de extender sus facultades de apremio fiscal al cobro del Crédito con Aval del Estado (CAE) carece de habilitación legal expresa, lo que quebranta los artículos 6° y 7° de la Constitución Política; vicio de legalidad originario que no se convalida por el hecho de que la ejecutada haya interpuesto defensas formales en el proceso administrativo, por cuanto la controversia no radica en la existencia de medios de oposición, sino en la invalidez del estatuto procedimental utilizado para iniciar la ejecución y del órgano que se arroga facultades que no le ha conferido el legislador de la Ley N°20.027. Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad. N°Protección-3974-2026.
