Doctrina del fallo
- Dada la naturaleza precaria y temporal del régimen a contrata establecida en el artículo 10 de la Ley N° 18.834, la Administración cuenta con la potestad de modificar las funciones y el grado asignado a un funcionario, adecuando su remuneración a la importancia de la labor y a su idoneidad, capacidad y calificaciones.
- Cumple con el deber de debida motivación exigido por el artículo 11 de la Ley N° 19.880 el acto administrativo que sustenta el cambio de funciones y la readecuación de grado de un funcionario a contrata en la baja de sus calificaciones y en la alta responsabilidad del cargo; la mera disconformidad del afectado con las razones expuestas no convierte al acto en infundado ni faculta a la judicatura para reemplazar el juicio y mérito técnico de la autoridad.
- La garantía constitucional del derecho de propiedad consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política protege el dominio en los términos del Código Civil, sin que resulte aplicable para reclamar una supuesta propiedad sobre el cargo o la conservación inalterable de las remuneraciones asociadas a un empleo a contrata.
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?d4fy1
Santiago, cinco de marzo de dos mil veinticinco. Vistos y teniendo presente: Primero: Que doña Carolina Dossow Cárcamo, en representación de don Pablo Andrés Vargas Pagnard, deduce acción constitucional de protección en contra de la Subsecretaria de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, por haber dispuesto la rebaja de grado, de 7° a 9°, y el cambio de las funciones de su parte, según consta en Resolución RA 119516/282/202024, de 15 de julio de 2024. Señala que esta actuación es ilegal y arbitraria por carecer de fundamento y motivación suficiente, vulnerando con ello las garantías constitucionales contempladas en los números 2°, 3° inciso quinto y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Expone que su parte ingresó al servicio el 3 de julio de 2018 como “Planta Suplente Profesional”, asimilado al grado 8° de la EUS, para desempeñar funciones como coordinador de la Unidad de Administración y Finanzas de la Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social y Familia de la Región de la Araucanía. Posteriormente, a contar del 15 de diciembre de 2018, continuó desempeñando las mismas funciones, pero asimilado al grado 7° de la EUS como contrata profesional, renovándose su designación por períodos anuales hasta el 31 de diciembre de cada año, completando así 6 años ininterrumpidos en el mismo cargo. Señala que mediante Resolución N° 119516/282/2024, de 15 de julio de 2024, se dispuso que su parte: a) dejara de cumplir labores como coordinador de Administración y Finanzas para pasar a desempeñar labores como profesional de apoyo de la Unidad, y b) se lo nombrara a contrata como profesional asimilado al grado 9° de la EUS. Argumenta que esta decisión es ilegal y arbitraria por las siguientes razones: a) en primer lugar, su parte ha ejercido el cargo por 6 años y goza de “confianza legítima”, por lo que no está sujeto a las normas que rigen la contrata en cuanto a su temporalidad y precariedad; b) en segundo lugar, la función que prestaba no tiene carácter transitorio, sino que devino en permanente, por lo que no puede ser degradado sin que medie un sumario administrativo o una baja de calificaciones que lo justifique. Agrega que la fundamentación del acto administrativo, basada en una supuesta baja en las calificaciones, es falsa e insuficiente, ya que su parte se mantuvo en lista 1 de distinción, obteniendo nota 6,55 en el último proceso calificatorio (septiembre 2022-agosto 2023), comparado con 6,93 y 6,90 en períodos anteriores, diferencia que considera marginal y que en ningún caso justifica la decisión adoptada. Sostiene que se ha infringido el derecho a la igualdad ante la ley al darle un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios en situación equivalente; también, el derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, al aplicar una degradación fuera de los casos previstos por la ley; y el derecho de propiedad, al implicar una merma considerable en su remuneración de $466.072 mensuales. Solicita en definitiva que se acoja el presente recurso y, en su mérito, se invalide o deje sin efecto la mencionada resolución, ordenando la reincorporación de su parte a sus funciones de coordinador de la Unidad de Administración y Finanzas, con todos sus derechos funcionarios, debiendo dictar la autoridad recurrida la respectiva resolución administrativa, restituyendo la integridad de sus remuneraciones y beneficios por el tiempo que surtió efecto la rebaja de grados. Segundo: Que informa don Nicolás Morales Palma, en representación del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, y solicita el rechazo del recurso de protección con costas, argumentando que el acto administrativo impugnado no es arbitrario ni ilegal y no vulnera las garantías constitucionales invocadas por el recurrente. Expone que el recurrente ingresó al servicio el 3 de julio de 2018 como “Planta Suplente”, asimilado al grado 8° EUS, para desempeñar funciones como coordinador de la Unidad de Administración y Finanzas de la SEREMI de La Araucanía. Posteriormente, desde el 15 de diciembre de 2018, pasó a la modalidad contrata profesional, grado 7° EUS, manteniendo sus funciones. Sostiene que mediante Resolución Exenta RA N° 119516/282/2024 de 15 de julio de 2024, se nombró al recurrente como profesional a contrata, asimilado a grado 9° EUS hasta el 31 de diciembre de 2024, fundamentando dicha decisión en que las funciones anteriormente asignadas eran de alta responsabilidad y complejidad, pero que durante el último periodo sus calificaciones disminuyeron respecto al periodo anterior. Argumenta que el cambio de funciones se sustenta en una evaluación que evidenció un conocimiento insuficiente y una falta de idoneidad para el cargo que ejercía. Específicamente, señala que, tras una auditoría ordenada por la Subsecretaria de Servicios Sociales, se detectaron falencias en el conocimiento del recurrente sobre tramitación de convenios, ejecución técnica e informes financieros de programas sociales. Además, destaca que el funcionario tuvo dificultades en la implementación del Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas de la Contraloría. Sostiene que no existe infracción al principio de igualdad ante la ley, pues el acto administrativo está suficientemente motivado y fue emitido en ejercicio de potestades legales. En cuanto al derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, argumenta que la modificación del grado está justificada por la asignación de funciones de menor responsabilidad. Sobre el derecho de propiedad, señala que el recurrente no ha sido privado de su fuente laboral, sino que se modificaron sus funciones asignándole un grado acorde a ellas. Tercero: Que el llamado recurso de protección se define como una acción cautelar de ciertos derechos fundamentales frente a los menoscabos que puedan experimentar como consecuencias de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares. Son presupuestos de esta acción cautelar: a) que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; y c) que dicho derecho esté señalado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República. Cuarto: Que la recurrida no ha cometido acto ilegal o arbitrario alguno. En efecto, de la lectura del acto impugnado se desprende que esa repartición sí fundó su actuar, contiene el acto administrativo aludido todos los razonamientos que llevó a la informante a cambiar de funciones y de grado al actor, cumpliéndose entonces con lo que exige el inciso segundo del artículo 11 de la ley 19.880, sin que la judicatura pueda reemplazar su juicio. Quinto: Que, en efecto, lo cierto es que el acto está motivado —se puede leer en la resolución impugnada que se dan las razones para el cambio de funciones y de grado del recurrente, específicamente su baja en las calificaciones y que el cargo que ostentaba es uno de alta responsabilidad y complejidad—. El hecho que el recurrente no comparta los argumentos del Ministerio de Desarrollo Social y Familia no torna el acto administrativo en infundado. Y claramente no pueden los tribunales revisar la fundamentación pues en tal caso abandonarían su papel de juzgadores y se convertirían en administradores, lo que ni la Constitución Política de la República ni la ley permiten. Sexto. Que por lo demás, se trata de un cargo a contrata, esto es, uno regulado en el artículo 10 de la Ley 18.834, que en su inciso primero consigna que “Los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”, de lo que se concluye que se trata de una forma de empleo precaria y temporal, de modo que la Administración puede, perfectamente, cambiar de funciones y de grado a un funcionario contratado bajo esta modalidad, a lo que debe agregarse que el inciso cuarto del citado artículo 10 de la Ley 18.834 refiere que “En los empleos a contrata la asignación a un grado será de acuerdo con la importancia de la función que se desempeñe y con la capacidad, calificación e idoneidad personal de quien sirva dicho cargo y, en consecuencia, les corresponderá el sueldo y demás remuneraciones de ese grado, excluyendo toda discriminación que pueda alterar el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres”. De este modo, es libre la Administración de asignarle al empleado a contrata la función que crea corresponderle de acuerdo con su capacidad, calificación e idoneidad personal y, ya está dicho, precisamente ha sido la baja en su calificación lo que ha llevado a la recurrida a obrar de la manera que se conoce en estos antecedentes. Séptimo: Que, en consecuencia, aun cuando desde el 15 de diciembre de 2018 la parte recurrente ejercía, a contrata, el cargo de coordinador de la Unidad de Administración y Finanzas de la SEREMI del ramo en La Araucanía, si la autoridad entiende que la rebaja en las calificaciones de don Pablo Vargas no le permite seguir desempeñando dicho cargo, aquella estaba autorizada por el citado artículo 10 del Estatuto Administrativo para actuar de la forma en que lo hizo, especialmente por lo normado en los incisos primero y cuarto de dicha norma legal. Octavo: Que, en todo caso, ninguna de las garantías que se dicen amagadas merecen este adjetivo. En efecto, en cuanto a la igualdad ante la ley —N°2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República—, debería haberse acreditado que la Administración ha obrado de una manera distinta con alguna persona en iguales circunstancias que el recurrente, lo que no ha sucedido; en cuanto al inciso quinto del N°3° del citado artículo 19 —“Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho"—, no es aplicable al caso de autos, en que el recurrente no ha sido juzgado por nadie sino que, simplemente, debido a su rebaja en sus calificaciones, se decidió su cambio de funciones y de grado; y en cuanto al N°24° del artículo 19 de la Carta Fundamental, ciertamente esta norma no se refiere a la llamada propiedad en el empleo o, consecuentemente, sobre las remuneraciones, sino al derecho real de dominio, aquel que señala el artículo 582 del Código Civil. Y visto, además, lo dispuesto en el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza la acción constitucional deducida en estos autos, sin costas. Se previene que el ministro señor Mera concurre a la decisión, pero teniendo, además, presente: I.- Que, como se dijo, toda designación de funcionarios “a contrata” en la administración pública, de acuerdo a la ley 18.834, es esencialmente transitoria y no puede exceder del 31 de diciembre del año correspondiente en que la contrata empieza a regir. No se ha discutido que el recurrente fue nombrado “a contrata” para desempeñar funciones profesionales en la repartición recurrida a contar del 15 de diciembre de 2018 “y mientras sean necesarios sus servicios”, siempre que no excedan del 31 de diciembre del mismo año, dictándose, finalmente, la resolución recurrida que lo cambia de labores y de grado, siempre bajo la modalidad de “contrata”. II.- Que obviamente será la misma autoridad que designa al funcionario la encargada de determinar hasta cuando son necesarios los servicios del recurrente o si hay que mutarle sus funciones y sus remuneraciones, no la judicatura. III.- Que, consecuentemente, si la Administración tenía facultades para hacer cesar la contrata en cualquier tiempo antes del 31 de diciembre de 2024 o de no renovarla para el año siguiente, pues con mucha mayor razón puede decidir que sus servicios sean otros y que sus remuneraciones sean acordes con estos, pues no existe en la Ley 18.834 y en ninguna otra norma legal la institución que se ha venido en denominar la “confianza legítima de conservar el empleo” y, mucho menos, la ley ha fijado un plazo para que opere tal “confianza”. IV.- Que no parece adecuado decidir los conflictos sometidos al conocimiento de los tribunales creando instituciones que son de lege ferenda, cuando, en verdad, la misión del juzgador es aplicar las normas de lege lata. Redacción del ministro señor Mera. Regístrese y comuníquese. N°Protección-18349-2024. Pronunciada por la Séptima Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Juan Cristóbal Mera Muñoz e integrada por la ministra (S) señora Soledad Orellana Pino y por la abogada integrante señora Magaly Correa Farías. No firman la ministra (S) señora Orellana por haber terminado su suplencia ni la abogada integrante señora Correa por encontrarse ausente.
