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lunes, 20 de julio de 2015

Recurso de amparo económico. Recurso de amparo económico, finalidad y alcance. Amparo económico sólo protege la garantía del artículo 19 Nº 21 inciso 2º de la Constitución. Vulneraciones procedentes de la actividad empresarial del Estado

Santiago, seis de julio de dos mil quince. 
Vistos:

En la sentencia en alzada se suprimen los considerandos segundo a duodécimo.
Y teniendo en su lugar y además presente:
PRIMERO: Que según quedó expresado en la sentencia apelada, en estos autos se ha ejercido por Víctor Recabarren Catalán la denominada acción de amparo económico prevista en el artículo único de la Ley N° 18.971 en resguardo de su derecho a desarrollar una actividad económica lícita garantizado en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Constitución Política de la República, el que se habría vulnerado por el Servicio Nacional de Aduanas, la Secretaría  Regional  Ministerial de Salud San Antonio y la Secretaría Regional Ministerial del Medio Ambiente San Antonio, ya que con fecha 19 de diciembre del año 2014 los recurridos procedieron a retener una exportación de 9 contenedores marítimos de 40 pies, que contenían acumuladores de plomo ácido usados, argumentando un supuesto incumplimiento al Decreto Supremo N° 2 de fecha 03 de julio de 2010 que “Regula Autorización de Movimientos Transfronterizos de  Residuos   Peligrosos   Consistentes en Baterías de Plomo Usadas"; además del incumplimiento del Decreto Supremo 148 que "Aprueba Reglamento Sanitario Sobre  Manejo de Residuos Peligrosos".   

Agrega, que se ha vulnerado el artículo 19 número 21 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o  a  la  seguridad  nacional,  respetando  las  normas  legales  que  la  regulan, al no permitir el desarrollo de la actividad de exportación de residuos de toda clase.
Afirma que, también, se ha vulnerado la garantía al promover el monopolio  de la empresa RECIMAT, vulnerando el orden público económico establecido por nuestra Carta Fundamental, ya que RECIMAT maneja el cien por ciento del mercado y las autoridades en su labor  fiscalizadora  los  ha potenciado, impidiendo a cualquier otra empresa realizar  la labor de eliminación de residuos peligrosos, ya sea a través del establecimiento de barreras ambientales y legales demasiado exigentes o a través de la prohibición de exportación de los mismos residuos.
En base a todo lo expuesto, solicita se acoja el recurso de amparo económico deducido y, en definitiva, se resuelva que se solicite a las autoridades competentes el libre tránsito por aduanas para los productos, la liberación de los contenedores por parte de los servicios aludidos y la indemnización correspondiente por parte de los servicios en cuanto a los costos que ha provocado el mantener los contenedores en aduana de la forma que detalla.
SEGUNDO: Que como se ha resuelto por esta Corte Suprema en anteriores oportunidades, se decidió reexaminar el sentido y alcance del instituto jurisdiccional previsto en la Ley N° 18.971. Conforme a dicho análisis se ha concluido que este texto legal ampara la garantía constitucional de "la libertad económica" frente al Estado empresario, cuando éste, transgrediendo un principio de la esencia del Orden Público Económico nacional, como lo es el de la subsidiaridad, interviene en el campo económico no acatando las limitaciones contempladas en el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Carta Fundamental, ya sea por desarrollar esa actividad sin autorización de una ley de quórum calificado o sin sujetarse a la legislación común aplicable en dicho ámbito a los particulares. 
TERCERO: Que, en efecto, el legislador a través de la Ley N° 18.971 instituyó un mecanismo de cautela jurisdiccional destinado a tutelar a los particulares en su derecho a la libertad económica cuando ella resulte afectada por la actividad del Estado llevada a cabo con infracción a las regulaciones que sobre la materia se establecen en el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política. 
CUARTO: Que nuestro ordenamiento jurídico contempla en el artículo 20 de la Carta Fundamental el recurso de protección, acción que se concede a favor de quien, como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de terceros, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de determinados derechos o garantías esenciales entre las que se incluye la señalada en el artículo 19 N° 21 de la Carta. 
Por otra parte, el artículo único de la Ley N° 18.971, en que se regula el denominado amparo económico, prescribe que cualquiera persona puede denunciar las infracciones al recién aludido artículo 19 N° 21 sin que el actor necesite tener interés actual en los hechos a que se refiere la denuncia. Contempla así esta ley una acción popular, que trasunta el designio del legislador en orden a tutelar por su intermedio el derecho a la libertad económica no en cuanto a transgresiones a la misma que afecten en general a los individuos particulares en su interés personal, sino cuando tales vulneraciones provengan de la actividad empresarial del Estado quebrantando las normas de Orden Público Económico consagradas en el tantas veces mencionado artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política, según se adelantó en la consideración segunda.
La generación de un instrumento jurídico específico en defensa de esta garantía, sin duda, es la respuesta legislativa frente a la insuficiente eficacia del recurso de protección para asumir ese rol en diversos aspectos, tales como la explicable falta de motivación de las personas, individualmente consideradas, para deducir un recurso de protección en resguardo del derecho a la libertad económica como un derecho de carácter general, al no sentirse afectadas en un derecho subjetivo que les concierna en lo particular. 
QUINTO: Que existen fundadas razones que conducen a descartar el amparo económico como instrumento idóneo para dispensar protección al derecho a desarrollar una actividad económica lícita contemplado en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental. La primera de ellas estriba en la imposibilidad de estimar como criterio racional que una persona directamente afectada por la vulneración de dicha garantía constitucional disponga -conforme a lo establecido en el Auto Acordado de esta Corte que regula su tramitación y fallo- de treinta días para deducir el recurso de protección, en tanto que un tercero sin interés actual alguno en la materia, según lo prescribe la Ley N° 18.971, cuente para ello con un plazo de seis meses. Enseguida, el diseño con que el referido cuerpo legal reguló el amparo económico impide considerarlo como un remedio eficaz disponible a favor de un particular para la salvaguarda de la garantía en referencia, desde que no se entregó al órgano jurisdiccional la facultad de adoptar providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar resguardo al afectado, como sí se establecen en el artículo 20 de la Constitución Política tratándose del recurso de protección.
SEXTO: Que, en consecuencia, al no constituir el denominado recurso de amparo económico un medio idóneo para salvaguardar la garantía fundamental reconocida en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental, la acción deducida en autos no puede prosperar. 

Y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 18.971 de 1990, se confirma la sentencia apelada de veintiocho de mayo de dos mil quince, escrita a fojas 66.
Se previene que la Ministro Sra. Egnem, quien estuvo por emitir derechamente un pronunciamiento sobre el fondo del asunto en base a las siguientes consideraciones:

Primero: Que el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de: “Establece recurso especial que indica”, ha creado el comúnmente denominado “recurso de amparo económico”, acción que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitación.
Segundo: Que el inciso primero de dicho precepto –ya citado- prescribe que: “Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la República de Chile”; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer - seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción-.
Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si “se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base”.
Tercero: Que, como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el “derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen”; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que tales actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares.
Cuarto: Que es evidente que el legislador, al establecer el amparo económico en el artículo único de la ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, ya que comprende la libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto. 
En la sesión 338 de la comisión de estudios de la nueva Constitución, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el “señor Guzmán (...) considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el artículo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificaría de manera muy nítida a que esta garantía como diferente de la relativa de la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la expresión actividad económica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a través de cualquier tipo –género– de empresas (...). En síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica sea en forma individual o asociada...”;
Quinto: Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional también se encuentra conteste al 
respecto. Sobre esta garantía -cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que “si la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del país”. (Los Derechos Constitucionales Tomo II, pág. 318).
Sexto: Que esta Corte, reiteradamente ha concluido que la acción de protección económica es 
plenamente procedente tratándose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la República.
Es así como ha resuelto que “…el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional”. (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resolución- que la ley N°18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N°21. Precisando, más aún, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida ley 18.971 “no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal…”. (C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003). 
Séptimo: Que, en consecuencia, en el caso de autos, el medio impugnativo interpuesto busca proteger respecto del menoscabo que, según señala la acción, ha sufrido el denunciante en el ejercicio de su actividad económica.
El menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N°21 en el ejercicio de cualquier actividad económica, no puede estar sujeta a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares.
De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar una protección más bien general, sin discriminación alguna. 

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Rol N° 7334-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y la Abogado Integrante Sra. Leonor Etcheberry C. Santiago, 06 de julio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a seis de julio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución 
precedente.