Anulación de decreto alcaldicio

Santiago, veintinueve de agosto del año dos mil cinco.
Vistos:
En estos autos rol Nº4153-03 la I. Municipalidad de Renca dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo, contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que acogió el reclamo de ilegalidad deducido por don Fernando Zegers Lynch, contra la Alcaldesa de dicho Municipio doña Vicky Barahona Kunstmann, por haber dictado ésta el Decreto Alcaldicio Nº3.075, de 11 de diciembre del año 2000, el que, acogiendo parcialmente un reclamo de ilegalidad interpuesto por el ex Concejal de dicha Municipalidad, don José Figueroa Lobos, anuló el Decreto Alcaldicio Nº3.021, de 05 de diciembre de 2000, que lo había designado como profesional grado 5 en la Municipalidad de Renca. La pretensión del reclamante al deducir su acción es que ésta sea acogida, se ordene a la reclamada que lo reponga al cargo y se le paguen las remuneraciones por el tiempo en que estuvo privado de ejercerlo, y se declare que tiene derecho a ser resarcido por los daños morales y patrimoniales que se han causado, lo que, como se señaló, fue acogido. Se trajeron los autos en relación. Considerando: A) En cuanto al recurso de casación en la forma: 1º) Que el recurso de nulidad formal se basa en la causa al de ultra petita, a que se refiere el Nº4 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, que se configura por cuanto en el petitorio de su reclamo el demandante solicitó acoger el reclamo de ilegalidad interpuesto, en contra del Decreto Alcaldicio nº 3075, antes referido, y con su mérito ordenar a la Alcaldesa de Renca que debe reponerme en el pleno goce del cargo titular del profesional Grado 5 de dicha Municipalidad y pagarme las remuneraciones por el tiempo que he estado privado de ejercerlo por disposición arbitraria de esa autoridad. En cambio, en la parte resolutiva de la sentencia impugnada se declaró que se acoge el reclamo y que se invalida el Decreto Alcaldicio Nº3.075, de 11 de diciembre de 2000. En concepto del recurrente, de un simple contraste de la lectura del petitorio del reclamo y de lo resuelto en la sentencia, no existe congruencia alguna entre ambos escritos porque mientras aquél pide que se acoja el reclamo, para ser repuesto en el cargo, con pago de remuneraciones, y con expresa declaración de condena de perjuicios y costas, la sentencia que se impugna, insólitamente, declara nulo todo el decreto, lo que no fue pedido por el reclamante. En cuanto al perjuicio que causaría el vicio denunciado, se lo hace consistir en el hecho de que, sin que nadie lo haya pedido, podría verse expuesto a tener que pagar, con efecto retroactivo, sumas considerables por concepto de remuneraciones a presuntos funcionarios sin que hayan sido parte de este reclamo, y que además no ejercieron el cargo durante todo el tiempo que ha transcurrido desde la fecha en que se declararon ilegales los nombramientos, produciendo con ello un enriquecimiento sin causa, y lo que es más grave, sin que así se haya pedido; 2º) Que, en conformidad con lo que estatuye el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil El recurso de casación en la forma ha de fundarse precisamente en alguna de las causas siguientes:...4En haber sido dada ultra petita, esto es, otorgando más de lo pedido por las partes.... Ello, en cuanto interesa para efectos de resolver; 3º) Que, sentado lo anterior, corresponde ahora precisar que el vicio alegado por la Municipalidad de Renca efectivamente concurre en la especie. Ello, porque en el petitorio del escrito se pide acoger el reclamo y con su mérito ordenar que se reponga al reclamante en el goce del cargo profesional grado 5 de dicha Municipalidad, y pagarle las remuneraciones por el tiempo que ha estado privado de ejercerlo, declarando además que tiene derecho a indemnización de perjuicios, todo lo que determina sin lugar a dudas que ésta es la petición concreta del reclamo, y que a ella han debido atenerse los jueces del fondo al decidir en la sentencia definitiva; 4º) Que, sin embargo, tal como se denunció en la casación de forma, el fallo llegó a otorgar una equivocada declaración, que sobrepasa lo que se había solicitado en el reclamo, al invalidar el Decreto Alcaldicio Nº3.075, incurriendo de tal manera en el vicio de ultra petita; 5º) Que, concurriendo el aludido vicio de casación formal, el recurso se encuentra en condiciones de prosperar, por lo que debe ser acogido; B) En cuanto al recurso de casación en el fondo. 6º) Que, en conformidad con lo que estatuye el artículo 808, inciso 2º del Código de Procedimiento Civil, Si se acoge el recurso de forma, se tendrá como no interpuesto el de fondo, por lo que en el presente caso procede obrar de dicha manera.

En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 766, 767, 786, 805, 806 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación en la forma interpuesto en lo principal de la presentación de fs.772, contra la sentencia de tres de julio del año dos mil tres, escrita a fs.756, la que por consiguiente es nula, y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Téngase como no interpuesto el recurso de casación en el fondo del primer otrosí de la misma presentación.

 Regístrese. Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac. Rol Nº4153-2003.

Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac, Sr. Milton Juica, Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firma el Sr. Oyarzún, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso. Autorizado por la Secretaria Subrogante Sra. Marcela Paz Urrutia Cornejo
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Santiago, veintinueve de agosto del año dos mil cinco.

En conformidad con lo que dispone el artículo 786, inciso 3º del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.

Vistos:
Se reproduce el fallo en alzada, con excepción de sus fundamentos sexto a décimo cuarto, que se eliminan. Y teniendo en su lugar y, además, presente:
Primero: Que, según consta de estos antecedentes, el abogado don Fernando Zegers Lynch, por sí, formuló el actual reclamo, denunciando la ilegalidad en que habría incurrido la Alcaldesa de la I. Municipalidad de Renca, al dictar el Decreto Alcaldicio Nº3.075, de 11 de diciembre de 2000, por el cual a su vez dejó sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº3.021, de 05 de diciembre de 2000, que lo había designado en el grado 5 de la planta profesional de dicha Municipalidad; Admitido a tramitación el reclamo, éste fue, en definitiva, acogido por la Corte de Apelaciones, quien para hacerlo consideró, en síntesis, que los defectos de que habría adolecido el llamado a concurso para proveer el mencionado cargo, no tienen suficiente mérito para invalidar el decreto alcaldicio de nombramiento;
Segundo: Que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley Nº18.695, de 31 de marzo de 1 988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que regula el recurso de carácter contencioso administrativo, conocido como Reclamo de Ilegalidad Municipal, éste procede respecto de dos especies de resoluciones u omisiones ilegales de los Alcaldes o de sus funcionarios: a) aquéllas que afectan el interés general de la comuna; y b) aquéllas que atañen al interés particular de quien lo interpone. En el primer caso, en donde el interés general de la comuna resulta menoscabado por las conductas -activas o pasivas- de los mencionados agentes públicos, cualquier individuo, tenga o no comprometido en ello su propio interés, está en condiciones de deducir el reclamo, que se presenta así como una acción popular. En la segunda de dichas hipótesis, en cambio, cuando las ilegalidades afecten únicamente el interés particular, sólo el agraviado puede deducir la reclamación;
Tercero: Que, perteneciendo el reclamo a que se refieren estos autos, a la segunda de las categorías enunciadas, habida cuenta de que, por su intermedio, se persigue corregir un comportamiento de la Alcaldesa de la Municipalidad de Renca en cuanto procedió a anular el decreto alcaldicio por el cual se había designado, entre otros, a don Fernando Zegers Lynch, en el grado 5 de la planta profesional del indicado municipio, se hace necesario discernir acerca de sí la vía escogida por el reclamante para el logro de su pretensión es la adecuada a tal finalidad, a la luz de lo prescrito en el acápite b) de la disposición legal antes citada; en otros términos, si éste, en su calidad de funcionario municipal, se encuentra legitimado para plantear el presente arbitrio contencioso administrativo; Cuarto: Que la respuesta a la interrogante así propuesta debe buscarse mediante el examen de la normativa legal que, durante las últimas décadas, ha regulado lo concerniente al reclamo de ilegalidad, en cuanto instrumento idóneo para impugnar resoluciones u omisiones de los agentes municipales, agraviantes del interés privado de las personas;
Quinto: Que, desde semejante perspectiva, es preciso recordar que la Ley Nº11.860 de 14 de septiembre de 1955, sobre Organización y Atribuciones Municipales, reguló el reclamo de ilegalidad, por medio de su artículo 115, en cuyo inciso 2º se dispuso que, tratándose de ote resoluciones u omisiones que afecten sólo el interés particular de una o más personas determinadas, únicamente éstas se encuentran habilitadas para formular el reclamo aludido. Con posterioridad, se dictó el Decreto Ley Nº1.289, de 12 de diciembre de 1975, nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que derogó expresamente la mencionada Ley Nº11.860, y se preocupó del reclamo de ilegalidad dándole una fisonomía muy similar a la que actualmente presenta-, en el artículo 5º transitorio. En el párrafo b) este precepto franquea la posibilidad de hacer uso del señalado mecanismo de impugnación a las personas agraviadas con la conducta contraria a la ley del Alcalde o de otros funcionarios municipales, agregando en su inciso final que la Corte de Apelaciones, en el mismo fallo que acoge el reclamo, podrá ordenar a la Municipalidad el pago de las remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
Sexto: Que, como quiera en los dos cuerpos normativos recién citados se reconoce titularidad para reclamar de las ilegalidades que afectan el interés particular a las personas agraviadas, habida consideración del significado amplio que entraña el vocablo persona todo individuo de la especie humana-, no cabía duda que en él quedaban comprendidos los funcionarios municipales, los que se entendían legitimados para deducir el reclamo de ilegalidad en defensa de sus intereses particulares y, en tal sentido, se orientó la jurisprudencia mientras estuvo vigente dicha legislación;
Séptimo: Que, sin embargo, la situación anterior varió con la dictación de la Ley Nº18.695, de 31 de marzo de 1988, Orgánica Constitucional de Municipalidades, con vigencia actual, según se pasa a exponer. Esta regula en su artículo 136 hoy artículo 140, en virtud de ajustes posteriores- el reclamo de que se trata en términos parecidos a los del Decreto Ley Nº1289, pero, al referirse en su acápite b) a la modalidad de impugnación de las ilegalidades que menoscaban el interés privado, y, en lo más específico, a quienes, en su condición de agraviados, pueden interponerlo, en vez de la palabra persona, usa la voz particulares;
Octavo:  Que una apreciación contextual de la norma examinada, que consagra un instrumento destinado a impugnar resoluciones u omisiones agraviantes del interés privado, que tienen su origen en el seno de una entidad municipal, concretamente, en la conducta del Alcalde u otro agente del municipio, lleva a concluir que el vocablo particulares no puede sino entenderse como destinado a personas extrañas al organismo municipal, como contrapuesto, por ende, al concepto de funcionario, individuo institucionalmente ligado a él; Noveno: Que esta interpretación guarda consonancia con la historia del establecimiento de la Ley Nº18.695. En efecto, la Cuarta Comisión Legislativa, en el informe elevado a la Junta de Gobierno acerca del proyecto de esta ley (Boletín Nº874/06), establece un parangón entre las normas que se proponen y las que se contemplan en el antes mencionado Decreto Ley Nº1289, sobre el reclamo de ilegalidad, en los términos siguientes: La diferencia sustancial que dicho recurso tiene respecto del consagrado en el referido decreto ley es que no podrá ser utilizado por funcionarios municipales, como lo ha sido en la actualidad, pues éstos deben ceñirse a las normas estatutarias que se dicten para tales efectos, conforme al principio general que rige en tal materia para los funcionarios de la Administración del Estado. La Comisión Conjunta no consideró que fuera procedente que los funcionarios municipales utilizaren un procedimiento de excepción para discutir las resoluciones de carácter administrativo que los afectaren. Para lograr el objetivo anterior, se precisó que será cualquier particular el que podrá reclamar, y no cualquier persona, como señalaba el artículo 5º transitorio antes citado (del Decreto Ley Nº1289). Ello tomando en cuenta la diferencia que existe entre una persona que reviste la calidad de funcionario municipal esto es, de empleado público- y otra que, como persona, se sitúa frente a la municipalidad como un particular;
Décimo: Que el Tribunal Constitucional, mediante sentencia expedida el 29 de febrero de 1988, se pronunció favorablemente sobre la constitucionalidad del proyecto de la Ley Nº18.695, en lo tocante al reclamo de ilegalidad; y, luego de reproducir en su considerando 11º, el texto del informe recién transcrito, expuso en el fundamento 12º: Que de lo expuesto en los considerandos precedentes se infiere que la expresión particular que emplean las letras a) y b) del artículo 83 del proyecto remitido -en referencia al actual artículo 140-. Sólo excluye a los funcionarios del recurso de reclamación, en cuanto a los actos municipales que les afecten o agravien en su calidad de tales, esto es, como consecuencia de la relación estatutaria que los une con los respectivos municipios; pero no los margina como titulares legítimos para reclamar de la ilegalidad de las resoluciones de otra índole, en los mismos términos y condiciones que las demás personas, tanto porque, en ese evento actúan como simples particulares como, porque así lo demuestra con nitidez la historia fidedigna del establecimiento de la norma. Y agrega: Que así interpretada la expresión particular, en su verdadero sentido y alcance, el artículo 83 del proyecto remitido léase artículo 140 actual de la ley, según antes se dijo- no merece reparo constitucional, ya que es lícito que la legislación tienda a uniformar los sistemas de protección jurisdiccional de los derechos que a los funcionarios públicos les confieran sus respectivos estatutos. De esta manera, las personas que tengan la calidad de funcionarios municipales no sufren menoscabo en el ejercicio de sus derechos ni tampoco se produce desigualdad jurídica alguna, con motivo de la norma contenida en el artículo 83 del proyecto 140 de la ley-. Ellos, en cuanto a las resoluciones municipales que los afecten en su calidad de funcionarios, gozarán de los recursos que contemple el llamado Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales a que se refiere el artículo 32 del proyecto y, mientras tal cuerpo de leyes se dicte, continuaran afectos a las normas estatutarias actualmente en vigor (artículo 3º transitorio del proyecto). Por su parte, en cuanto a los actos municipales ajenos a la relación estatutaria, dispondrán de los recursos que el artículo 83 en estudio 140 de la ley- les concede como simples particulares; Undécimo: Que, en el mismo orden de ideas, debe agregarse que, e n el texto de la Ley Nº18.695 que, prácticamente, reproduce las disposiciones del Decreto Ley Nº1289 sobre el reclamo de ilegalidad- no se contempla la posibilidad, que se preveía en el inciso final de este último cuerpo normativo, en orden a que, en la sentencia que diera lugar al reclamo, se ordenase a la Municipalidad el pago de remuneraciones municipales no percibidas por el reclamante;
Duodécimo: Que la calidad de funcionario municipal que ostentaba el reclamante de autos al interponer su reclamo, en su condición de abogado, de la planta profesional grado 5, se encuentra consagrada precisamente en el Decreto Alcaldicio Nº3.021, de 05 de diciembre de 2000, por el cual se le designó en el grado de la planta referida en la Municipalidad de Renca, como asimismo en el Decreto Alcaldicio Nº3.058, de 06 de diciembre de 2000, por el cual se le destinó a cumplir funciones en la Dirección Jurídica de dicho municipio, sin que obste a dicha calidad de funcionario municipal la circunstancia de que, por Decreto Alcaldicio Nº3.075, de 11 de diciembre de 2000, se haya anulado el decreto Nº3.021 ya mencionado, pues es precisamente su anulación lo que se encuentra impugnado por esta vía;
Décimo Tercero: Que, asentadas como premisas en los razonamientos que anteceden, tanto la inviabilidad del reclamo previsto en el artículo 140 de la Ley Nº18.695, bajo la modalidad de su letra b), por parte de empleados municipales como el hecho de que quien lo ha planteado en estos autos inviste semejante condición; no cabe sino concluir que este arbitrio no resulta en la especie jurídicamente procedente, por cuanto el actor de la reclamación carecía de legitimación para proponerlo, pues no puede permitirse que se discutan por esta vía cuestiones que necesariamente han de ventilarse en la sede y procedimientos que correspondan, pues admitir lo contrario, implicaría además desnaturalizar el reclamo o recurso de ilegalidad, permitiendo su utilización para fines ajenos a aquéllos para los que está previsto en la disposición legal precitada, que no son otros que evitar agravios o arbitrariedades de funcionarios municipales, contra particulares.
Décimo Cuarto: Que, como corolario de las consideraciones que se han desarrollado, al haber acogido la sentencia recurrida el reclamo de autos ha incurrido en manifiesto error de derecho, desviándose de la recta interpretación del artículo 140, letra b) de la Ley Nº18.695; pues si se hubiera comprendido por parte de quienes lo pronunciaron, el correcto alcance y sentido de la norma analizada, el reclamo de ilegalidad habría sido desestimado;
Décimo Quinto: Que, en las circunstancias antes anotadas, procede que esta Corte entre a revocar la sentencia apelada y, como consecuencia de ello, rechace el reclamo de ilegalidad interpuesto en estos autos.

Y de conformidad, asimismo, con lo dispuesto en el artículo 140, letra b) de la Ley Nº18.695, se deja sin efecto la sentencia recurrida, de tres de julio del año dos mil tres, escrita a fs.756, y se declara que se rechaza el reclamo de ilegalidad deducido en la presentación de fs.1, formulado por don Fernando Zegers Lynch, en contra de la Alcaldesa de la Municipalidad de Renca, doña Vicky Barahona Kunstmann.

Regístrese y devuélvase con sus agregados. Redacción a cargo del Ministro Sr. Yurac. Rol Nº4.153-2003.

Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac, Sr. Milton Juica, Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firma el Sr. Oyarzún, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso. Autorizado por la Secretaria Subrogante Sra. Marcela Paz Urrutia Cornejo.