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lunes, 8 de abril de 2019

Vulneración al principio de confianza legitima y no renovación de contrata. Se acoge acción de protección.

La Serena, veintiuno de marzo de dos mil diecinueve. 

Vistos y teniendo presente: 

Primero: Que comparece don Fhelipe Ignacio Hernández Díaz, ingeniero comercial, domiciliado en Los Arrayanes N° 1277, departamento Nº 64, La Serena, quien deduce recurso de protección en contra del Gobierno Regional de Coquimbo, por el acto arbitrario e ilegal en que habría incurrido con motivo de la dictación de la Resolución exenta N° 1.075, que comunica la no renovación de la contratación del recurrente, lo que vulneraría los derechos que la Constitución Política de la República le reconoce y protege en los N° 2, 3 y 24 del artículo 19. Funda el recurso señalando que desde el 11 de agosto de 2015 y hasta septiembre del mismo año, prestó servicios para la recurrida en virtud de un contrato de honorarios a suma alzada. A partir del 2 de octubre de 2015, continúo prestando servicios, pero en calidad de contrata, con duración hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de realizar funciones genéricas en el Servicio Administrativo de la recurrida. Tal vínculo laboral fue renovado sucesivamente hasta el año 2018. Indica que al inicio sus funciones se abocaron al Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial, y de forma temporal prestó apoyo al Departamento de Relaciones Internacionales, que es parte de la División de Planificación y Desarrollo Regional. Durante el año 2018, sus funciones se enfocaron en las propias del referido Departamento, las que detalla. Además, realizó labores participando en las Cuentas Publicas; en las actividades generales de la División de Planificación y Desarrollo; y en la elaboración del Programa de atracción de inversiones. Expone que el 29 de noviembre de 2018 fue notificado de la Resolución Exenta N° 1.075, de 27 de noviembre de 2018, que contiene los siguientes fundamentos: 

1.- "Que a partir del año 2019 se reduce el personal por planificación del Departamento de Relaciones Internacionas se cambia el enfoque del Departamento el que tendrá un enfoque únicamente protocolar". Sin embargo, su contratación no estuvo restringida a ejercer funciones dentro de dicho Departamento. Además, no es cierta la supuesta reducción de personal, pues de las 4 personas que componen el referido Departamento, sólo el recurrente ha sido desvinculado. En cuanto al cambio de enfoque protocolar, afirma no entender su significado, por lo que la referida justificación no cumple con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 19.880. 2.- “Que, según lo expuesto, el área donde se desempeña será absorbido por el departamento de Relaciones Internacionales de la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo, por tanto, en esas condiciones atenta contra el principio de eficiencia de la función pública mantener un funcionario que no desempeña labores reales. Que, por otra parte, si bien la División de Fomento e Industrias deberá crearse el año 2019, en la actualidad no se ha definido la fecha exacta en que ello ocurrirá, habiéndose aprobado únicamente una dotación de personal integrada por el Jefe de División y un profesional grado 6”. Hace presente, que la Resolución impugnada no cita como antecedente ningún documento en que conste una reestructuración del Departamento de Relaciones Internacionales, sin embargo, tal reestructuración consta del Ordinario N° 2398 de fecha 18 de junio de 2018, aprobado por el Consejo Regional, del que aparece que en el año 2019 el Departamento de Relaciones Internacionales continuará siendo parte de la División de Planificación y Desarrollo Regional. Además, la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo aún no existe. Controvierte la afirmación relativa a que mantener un funcionario que no desempeña labores reales atenta contra el principio de eficiencia la función pública, pues de ser efectivo que durante el tiempo en que ha desempeñado sus funciones, desde que asumió la nueva Administración, aquello debió originar una investigación, lo que no ocurrió. 3.- “Que, no fue posible reubicar al funcionario en otro tipo de labores habida cuenta que su perfil no coincidía en forma  alguna con los requerimientos actuales del Gobierno Regional de Coquimbo”. Controvierte tal afirmación, considerando los años durante los cuales aportó al desarrollo de la Región a través de sus conocimientos y responsabilidad, siendo siempre calificado de forma excelente. Además, no consta que la recurrida haya realizado algún estudio o análisis sobre su perfil profesional. 4.- "Que, teniendo presente la facultad que le asiste al Jefe de Servicio y que los empleos a contrata durarán como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y sus empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiese sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos; se dicta la siguiente: En virtud de lo anteriormente señalado, este Gobierno Regional de Coquimbo no renovará la designación a contrata de Don Fhelipe Ignacio Hernández Díaz R.U.N. 13,036.159-1, como profesional grado 12º E.U.R, del escalafón de Profesionales del Servicio Administrativo del Gobierno Regional de Coquimbo, a contar del 01 de enero de 2019. Se deja constancia que, la persona antes citada no se encuentra sometida Investigación sumaria ni sumario administrativo”. Afirma el recurrente que la decisión de no renovar su designación a contrata para el período 2019, es abiertamente arbitraria e ilegal, vulnerando el Principio de la Legítima Confianza que le asiste, pues confiaba, que su contratación sería renovada, atendiendo a que posee 3 renovaciones a su haber. Cita el Dictamen de la Contraloría General de la República, Nº 006400N18 de fecha 02 de marzo de 2018, que actualiza el Dictamen N° 85.700, de 2016; y lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 22.059-2018. Sostiene la arbitrariedad de la resolución que impugna, debido a su falta de fundamentación. Asimismo, afirma su ilegalidad, por vulnerar lo dispuesto en los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880. Concluye que se ha vulnerado su garantía constitucional de igualdad ante la ley, ya que ha sufrido una distinción y exclusión injustificada, por el sólo hecho de no militar o adscribir abiertamente a un partido político perteneciente a la actual administración, además, reitera que el resto de los profesionales que trabajan junto al recurrente en el Departamento de Relaciones Internacionales, no fueron desvinculados; la garantía del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, de un proceso racional y justo, ya que el recurrido no cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 41 de la ley 19.880 para que el referido procedimiento resulte con uno administrativo final debidamente fundado; la garantía constitucional contenida en el N° 24 del mismo artículo 19, al haberse afectado su derecho de propiedad sobre las remuneraciones que tenía el legítimo derecho a percibir y la garantía del Nº 4 del citado artículo 19, pues siente que se ha perjudicado su honra, ya que al no recontratarlo en la forma que se ha hecho se extendería un manto de duda sobre su profesionalismo Finalmente solicita que se declara ilegal y/o arbitraria la decisión contenida en la Resolución Exenta Nº 1.075, dictada por la Intendenta del Gobierno Regional de Coquimbo, la que debe ser dejada sin efecto, debiendo continuar en sus funciones durante el año 2019, ordenando su reincorporación; se ordene al recurrido se haga pago de todas las remuneraciones devengadas desde el día de cese de sus funciones hasta su efectivo reintegro, con costas. En apoyo de su pretensión acompaña: Resolución Nº l.075 de fecha 27 de noviembre de 2018, junto con acta de notificación; Resolución Nº l05 de fecha 02 de octubre de 2015; Resolución (e) N° 03 de fecha 04 de enero de 2016; Resolución TRA 806/8/2017 de fecha 3 de enero de 2017; Resolución TRA 806/34/2017 de fecha 19 de diciembre de 2017; 3 Hojas de calificación por los períodos de septiembre de 2015 a agosto de 2016, septiembre 2016 a agosto de 2017, y septiembre de 2017 a agosto de 2018; Ordinario N° 2398 de fecha 18 de junio de 2018; Certificado qué contiene Acuerdo N° 9450 acordado en Sesión Ordinaria del Consejo Regional de la Región de Coquimbo, de fecha 11 de julio de 2018.  

SEGUNDO: Que, al evacuar el informe requerido, el Gobierno Regional de Coquimbo solicita el rechazo del recurso intentado, con costas. Funda el informe señalando que de conformidad a lo dispuesto por el literal c) del articulo 3º de la Ley Nº 18.834, los empleos a contrata terminan por el sólo ministerio de la Ley el 31 de diciembre de cada año, salvo que no se hubiere dispuesto por la administración su prórroga con 30 días de anticipación a lo menos, lo que ha ocurrido en ́ la especie, por lo que en su concepto basta tal hecho para rechazar el presente recurso. Hace presente, además, que la Ley Nº 19.175 modificada por la Ley Nº 21.074, crea cuatro nuevas divisiones en los Gobiernos Regionales y elimina una. En efecto, según el literal b) del artículo 68 del cuerpo legal citado, se crea una División de Presupuesto e Inversión Regional. Luego, en conformidad al literal d) se crea una división de Fomento e Industria. Por su parte la letra e) contempla una División de Infraestructura y Transportes. Finalmente, el literal f) agrega una División de desarrollo Social y Humano. Asimismo, de conformidad a lo establecido por el literal a) de la norma referida con anterioridad se mantiene “Una división de Planificación y Desarrollo Regional, encargada de elaborar y proponer estrategias, políticas, planes programas y proyectos para el desarrollo armónico del territorio, incluido el plan regional de Ordenamiento Territorial, sobre la base de procesos técnicos y participativos, conforme a las prioridades definidas por el gobierno regional. Asimismo, le corresponderá apoyar al gobernador regional en la evaluación del cumplimiento de las políticas, planes, programas proyectos y presupuestos de carácter regional, y prestar asistencia técnica a las municipalidades y demás organismos de la administración que lo requieran”. Señala que el recurrente formaba parte del equipo técnico encargado del Departamento de Relaciones Internacionales, cuyas funciones eran realizar la diplomacia protocolar sub-nacional, que corresponde a la relación con los consulados que tienen presencia y representación diplomática en la región, la relación con los territorios y  provincias extranjeras limítrofes; la relación con otras servicios administrativos relacionados con las fronteras y extranjería y, además el seguimiento de convenios de cooperación social con territorios y gobiernos extranjeros. A lo anterior se suma el área de fomento productivo y cooperación internacional comercial con de la Región de Coquimbo; el apoyo y asesoría a la cooperación entre gremios productivos entre la Región y otras provincias extranjeras, entre los que se incluye la relación con los gremios productivos del corredor bioceánico central; así como también el acompañamiento y asesoría a misiones especiales de la región al extranjero en coordinación con Pro-Chile. Expone la recurrida que teniendo en consideración que las nuevas estructuras del Gobierno Regional constituyen un imperativo legal, ha debido iniciar un proceso de adaptación y cambio que, necesariamente, significa modificar las atribuciones y funciones de las divisiones que permanecerán vigentes, así como crear las nuevas, incorporadas por la ley. En un claro intento de caricaturizar los desafíos que enfrenta el GORE, el recurrente se ha propuesto mostrar una falsa imagen del proceso que se esta desarrollando en estos momentos. En efecto, el proceso de reestructuración del GORE es inevitable y debe llevarse a cabo en el menor tiempo posible. Se trata, por tanto, de un imperativo legal, no de una decisión facultativa de su parte y debe llevarse a cabo en condiciones que no son las ideales, pero que no son tampoco las que intenta caricaturizar el recurrente. Agrega el recurrido que, si bien la dotación del GORE se ha ampliado únicamente en 8 cargos, contemplándose entre estos a tres Jefes de División y tres profesionales, ello no significa que estos serán quienes enfrentarán los nuevos desafíos que implica la reestructuración del GORE. Para esto debe tenerse presente que la División de Análisis y Control de Gestión dejara de existir, pudiendo sus 33 profesionales – ́ en la medida que sus perfiles lo permitan-, ser redestinados a las nuevas Divisiones, a los que se suman 4 plazas generadas por recientes desvinculaciones, entre las que se cuenta la del recurrente. Sin perjuicio, indudablemente será necesario redestinar a los funcionarios que sea menester, contando para ello con los aproximadamente 100 profesionales que prestan labores en el GORE. Expone que se encuentran afinados por la División de Administración y Finanzas los perfiles profesionales que se requerirán para esta nueva etapa, los que evidentemente necesitarán de conocimientos mas diversificados, atendido que deberán responder a requerimientos de múltiple naturaleza que se derivan de las responsabilidades que deberán asumir quienes laboren en las nuevas Divisiones creadas por ley. Afirma que en el caso particular del recurrente, su profesión es la de ingeniero comercial, siendo su única experiencia profesional su trabajo en el GORE, en consecuencia, resulta evidente que ante los nuevos desafíos que enfrenta este organismo, sus capacidades, aunque respetables, se radican en un espectro muy reducido que no cumple con las necesidades de la administración. Huelga reiterar que el recurso humano, en esta etapa, debe optimizarse buscando un profesional versátil y con experiencia múltiple, condición de la que carece el recurrente. Lo que puede verificarse fácilmente mediante la lectura de su currículum. Añade la recurrida que en el imperativo de maximizar sus capacidades operativas y técnicas, el Gobierno Regional, y considerando las complejidades que significa la implementación de la nueva División de Fomento e Industria, se ha debido tomar la decisión de transferir a la Corporación Regional de Desarrollo Productivo parte de las labores anteriormente ejecutadas por el Departamento de Relaciones Internacionales, esto es, aquellas que dicen relación con actividades de fomento productivo y relaciones empresariales. Para ello se han considerado una serie de aristas, las que detalla, por lo que se adopto la decisión de transferir todas ́ aquellas acciones de fomento productivo y relaciones de carácter comercial a la Corporación Regional de Desarrollo Productivo, siendo innecesario entonces mantener la misma cantidad de profesionales, en circunstancias que se producirá una disminución considerable del volumen de trabajo. A ello se suma que el GORE se encuentra en una fase de reestructuración que lo obliga a optimizar el recurso humano, privilegiando a aquellos profesionales de experiencia en áreas variadas y cuyo perfil se ajuste a los nuevos requerimientos. El recurrente, de profesión ingeniero comercial, tiene como única experiencia laboral su trabajo por tres años y algunos meses en el Gobierno Regional, por el contrario, los profesionales que continúan en el departamento de relaciones internacionales se han perfeccionado en el curso de los años cursando diplomados e incluso post-grados con grado de magister en materias de relaciones internacionales. Controvierte que la reestructuración de la División de Planificación y Desarrollo Regional que se encuentra establecida en el Ordinario Nº 2398 de 18 de junio, haya sido aprobado en su integridad por el Consejo Regional mediante acuerdo Nº 9450, correspondiente a la Sesión Ordinaria de fecha 11 de julio de 2018, pues la reestructuración no concluyo su proceso de tramitación administrativa debido a ́ una serie de observaciones que se plantearon. Afirma que la resolución recurrida expresa en forma clara los fundamentos por los que no se renovó el empleo a contrata del recurrente, habida cuenta que ha sido la ley la que ha impuesto a la recurrida el imperativo de una reestructuración de por si compleja. Indica que las funciones ́ que desempeñaba el recurrente dejaran de pertenecer, en parte, a la División en la que prestaba servicios. Añade que los empleos a contrata son por su naturaleza de carácter transitorio y no es posible considerar que ante una situación como la que se ha comentado, el jefe de servicio se encuentre limitado para llevar a cabo las transformaciones que se requieren. En cuanto a la invocación del principio de la confianza legítima, disiente de la totalidad de sus tópicos, afirmando que al respecto la ley es clara, y no obliga a que el jefe de servicio deba señalar los motivos por los que no se renueva la contrata, por el contrario, señala la prórroga como una excepción al término de la contrata. En su concepto, ninguna aplicación tiene el principio jurídico establecido en el artículo 11 de la Ley 19.880 relativo a la fundamentación de los actos de la autoridad, pues en este caso es la ley la que califica de “transitorio” el empleo y determina su término de pleno derecho por la llegada del plazo. Agrega, que ningún asidero jurídico tiene criterio relativo al número de años en los que se haya renovado la contrata que se requieren para la aplicación de tal principio, tanto pueden ser dos como diez o veinte. El simple hecho de establecer dos años como indicativo de la existencia de “confianza legítima” en la renovación del empleo constituye, en si, una evaluación total y absolutamente ́ arbitraria por parte del juzgador. Además, sostiene que ninguna relación tiene lo expresado con la teoría de los actos propios o el principio de la buena fe, como lo han señalado algunos fallos de nuestros tribunales. Hace presente que la Resolución Nº 1.075 que determinó la no renovación de la contrata fue registrada sin observaciones por parte de la Contraloría Regional, sin que el recurrente interpusiera recurso administrativo alguno. Cita, además, lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en los autos rol Nº 3501/2018. Finalmente, controvierte la vulneración de garantías constitucionales. En apoyo de su pretensión acompaña: Copia de la Resolución Nº 1.075 de fecha 27 de noviembre de 2018; Copia de Carta Nº 605 de fecha 30 de octubre de 2018; Currículum vitae Fhelipe Hernández Díaz; Perfiles profesionales correspondientes a cargos de reestructuración del GORE; Presentación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional relativa a la aplicación de la reforma planteada por la Ley Nº 21.074; Reducción a escritura pública del Acta Constitutiva de la Corporación Regional de desarrollo Productivo; Estatutos de la Corporación Regional de Desarrollo Productivo; Copia Ordinario Nº 2398 de fecha 18 de junio de 2018, de la Intendenta Regional a la Presidenta del Consejo Regional; y Copia Certificado Acuerdo Nº 9450 del Consejo Regional Coquimbo. 

TERCERO: Que cómo ha sido reconocido por recurrente y recurrida, el primero, desde el 11 de agosto de 2015 y hasta septiembre del mismo año, prestó servicios para esta última, en virtud de un contrato de honorarios a suma alzada. A  partir del 2 de octubre de 2015, continuó prestando servicios, pero en calidad de contrata, con duración hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de realizar funciones genéricas en el Servicio Administrativo de la recurrida. Tal vínculo laboral fue renovado sucesivamente hasta el año 2018. 

CUARTO:Que, según dispone el Estatuto Administrativo, los empleados de la Administración del Estado se clasifican en “empleados de planta” o “empleados a contrata”, los primeros pueden ser titulares, suplentes o subrogantes. La diferencia esencial con los contratados radica en la permanencia de las funciones de los primeros y en la transitoriedad de los segundos. Para este último caso, el artículo 10 inciso primero de la ley 18.834 dispone que “los empleados a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”. En el asunto que nos ocupa, se puso fin a los servicios del recurrente, mediante el acto administrativo contenido en la Resolución Nº1.075 de 27 de noviembre de 2018, en la que se indicó que no se renovaría su designación a contrata a contar del 1 de enero de 2019. 

QUINTO: Que de manera reiterada, la Jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, ha indicado que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes consagrados en la Carta Fundamental, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio. 

SEXTO: Que, de acuerdo a lo dicho de manera reiterada por el Máximo Tribunal, en la actualidad es un verdadero axioma que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio  de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016; principio recogido de manera uniforme en la jurisprudencia reciente de dicho Máximo Tribunal (Corte Suprema rol 24.884-2018). 

SÉPTIMO: Que, para determinar el resultado de la acción de la recurrente, es necesario analizar la concurrencia de aquellos factores que habilitan a la autoridad para proceder a no renovar la designación a contrata del funcionario, venciendo por tanto, el principio de confianza legítima. 

OCTAVO: Que, revisando los argumentos en que se sustenta la resolución que pone fin a la designación a contrata del recurrente, se señala en ella que a partir de 2019 se reduce el personal; que el trabajo que realizaba el recurrente sería absorbido por el Departamento de Relaciones Internacionales de la Corporación Nacional de Desarrollo Productivo y que igualmente se crearía una División de Fomento e Industria de Gobierno Regional, División que a la fecha de su no renovación de designación a contrata no se había creado y que no se tenía fecha de creación, según lo declara la misma resolución por la que se recurre. Que por lo demás no consta en estos autos que la nueva estructura que se invoca por la recurrida, como fundamento para prescindir de los servicios del recurrente, esté actualmente en operaciones y tampoco consta la falta de competencia alegada para no perseverar en la designación a contrata que poseía el recurrente. 

NOVENO: Que en consecuencia, dable es concluir que el acto impugnado se ha tornado arbitrario pues aparece desligado de razonabilidad y apoyado en motivaciones insuficientes, que no resultan idóneas para prestarle un fundamento de legitimidad. Que así, la conducta de la recurrida vulnera el derecho de propiedad que respecto a su cargo a contrata tiene el recurrente. Que por lo expuesto y de conformidad, además, a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre la materia, se declara que SE ACOGE el recurso de protección interpuesto por don Fhelipe Ignacio Hernández Díaz, en contra del Gobierno Regional de Coquimbo, por el acto arbitrario e  ilegal en que habría incurrido con motivo de la dictación de la Resolución exenta N° 1.075, de 27 de noviembre de 2018, ordenándose la reincorporación del recurrente así como el pago de las remuneraciones y beneficios devengados en el tiempo que media entre la ejecución del acto dejado sin efecto y el momento que se proceda a su reincorporación. 

Redacción de la abogado integrante, Elvira Badilla Poblete. 

Rol Nº1455-2018.- 

Pronunciado por la Primera Sala de esta Corte de Apelaciones integrada por la Ministro titular señora Marta Maldonado Navarro, el Ministro suplente señor Carlos Jorquera Peñaloza y la abogado integrante señora Elvira Badilla Poblete (No firman señor Jorquera ni señora Badilla, por haber cesado en funciones, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa). 

En La Serena, a veintiuno de marzo de dos mil diecinueve, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede
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