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martes, 1 de octubre de 2019

Reclamo ilegalidad rechazado. Multas justifican término de contrato. Cómputo de plazos administrativos


Santiago, a diez de septiembre de dos mil diecinueve.

      Visto y considerando:

   Primero: Que en estos antecedentes, Víctor Orellana Lorca, actuando en representación de sociedad MARVOL SPA., interpone reclamo de ilegalidad en contra de Daniel Jadue Jadue, Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Recoleta, por haber dictado el Decreto Exento N° 3.233, de 26 de diciembre de 2018, en virtud del cual pone término unilateral al contrato celebrado con la reclamante, denominado "Contratación Servicios Diurnos y Nocturnos de Guardias para Dependencias Municipales y del Edificio Consistorial" y, posteriormente, por resolución de 13 de febrero de 2019, rechazó el reclamo de ilegalidad presentado el 24 de enero de 2019 contra el mismo Decreto, respuesta que califica de extemporánea, por lo que cabía la aplicación del silencio administrativo. Según refiere, el Decreto Ex. N° 3.233 se fundó en supuestos incumplimientos y multas impuestas ilegal y arbitrariamente, dada la absoluta carencia de un proceso justo y legal, con antecedentes en los decretos exentos N° 2.850, de 20 de noviembre de 2018 y N° 2.993, de 6 de diciembre de 2018.


     Ahondando en su reclamo, indica que las Bases de Licitación conforme a las cuales se firmó el contrato respectivo, ID 2373-28-LR18, establecían una serie de obligaciones que fueron modificándose al ejecutar el contrato, alteraciones relativas a: 

a) el inicio de los servicios, destacando que estos incluso comenzaron antes de la aprobación y firma del contrato; 
b) a la continuidad de los trabajadores, sin que se les entregara nómina de ellos y solo al contactarlos a través de un listado de turnos que encontró en una garita, se percató que 35 no tenían los cursos OS-10, incluso 2 no contaban con enseñanza básica cumplida; y, 
c) a las jornadas y turnos, pues no se cumplió lo dispuesto por las Bases, en el sentido que el ITS debía informar lo requerido para el Edificio Consistorial, en cambio, solo en la segunda semana de octubre se pidió en forma inmediata un sistema general de turnos de 4 x 4. Fueron estas circunstancias que condujeron a la aplicación de multas arbitrarias, sin sujeción a ningún procedimiento de recepción de pruebas y descargos, por ende, con una visión totalmente sesgada, cuyas apelaciones no tuvieron resultado. Todo este proceder, señala el reclamante, vulneró los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, 2 y 11 bis de la Ley N° 18.575 y 11 de la Ley N° 19.880, pues al término del contrato la recurrida efectuó el cobro de la garantía por la
suma de $93.136.828, lo que le ha causado evidentes perjuicios.

       Con tales argumentos termina por solicitar que se acoja el reclamo de ilegalidad y en definitiva se declare que es ilegal el término unilateral del contrato, con costas.

    Segundo: Que la Ilustre Municipalidad de Recoleta, representada por su Alcalde, Daniel Jadue Jadue, insta por el rechazo del reclamo, con costas. Afirma que no existe ilegalidad en el acto reclamado, ya que el decreto que pone fin unilateralmente al contrato celebrado con la reclamante es un acto administrativo terminal que viene a coronar un lato proceso, y encuentra sustento en actos administrativos previos válidos y vigentes y que jamás fueron impugnados en tiempo y forma por el recurrente. Ellos son el Decreto Exento N° 2.850, de 20 de noviembre de 2018, que aplicó 16 multas por incumplimientos de la reclamante durante el mes de octubre de 2018, y el Decreto Exento N° 2.993, de 6 de diciembre de 2018, que aplicó 4 multas por incumplimientos durante los meses de octubre y noviembre de 2018.

    Explica que las Bases Administrativas de la Licitación señalaban las causales de término del contrato, incluso de manera anticipada, entre ellas, el incumplimiento grave de las obligaciones contraídas por el contratante, explicitándose que revestía esa condición la aplicación de más de 5 multas en un periodo de 60 días. En consecuencia, tales fueron las circunstancias por las que se decidió poner término anticipado al contrato mediante el decreto reclamado, el que, además, contiene todos los antecedentes de hecho y derecho que le sirven de fundamento. La empresa, indica el informe, interpuso reclamo de ilegalidad ante el Alcalde, el que, contrariamente a lo señalado, fue respondido en tiempo y forma.

     Cada una de las multas aplicadas, añade la autoridad al informar, respondió a faltas e incumplimientos contractuales explícitamente señalados en las Bases Administrativas, impuestas acorde al procedimiento fijado en ellas, en el que se respetaron los principios de contradictoriedad, imparcialidad e impugnabilidad. Concluye afirmando que es a la Administración a quien corresponde evaluar en cada caso si los hechos de la contraparte en un contrato justifican
ponerle término anticipado al convenio de que se trate por incumplimiento de sus obligaciones, lo que apoya en jurisprudencia de la Contraloría General de la República.

    Tercero: Que la Fiscalía Judicial de esta Corte, requerida al efecto, expresa que el acto por el que se puso fin al contrato tuvo como antecedente dos decretos por los cuales fueron impuestas las multas a la reclamante, Nros. 2.850 y 2.993, de 20 de noviembre y 6 de diciembre de 2018, respectivamente, los que no fueron impugnados por la empresa, lo que sería suficiente para rechazar el reclamo deducido por MARVOL SPA., sin embargo, además, la reclamante no hizo uso en todos los casos de las instancias de apelación establecidas en las Bases y en el contrato de que se trata, ya que algunas multas no fueron apeladas ante el Jefe de la Unidad Técnica y solo algunas lo
fueron ante la Administradora Municipal, según señala la Municipalidad. Observa que las multas fueron aplicadas de acuerdo con las Bases Administrativas del contrato, y que la terminación anticipada del contrato también está en ellas.
Por último, tiene presente que el reclamo de ilegalidad no es la acción correspondiente para dilucidar lo planteado ni la Corte de Apelaciones es la sede jurisdiccional para conocer de ello, pues ha de acudirse a un procedimiento de lato conocimiento por las características de complejidad y especialidad que el asunto conlleva, de naturaleza contractual suscitado por problemas de interpretación, ejecución y aplicación de una multa por incumplimiento.

   Cuarto: Que según consta de los antecedentes integrantes de este cuaderno, por Decreto Exento N° 1856, se aprobaron las Bases de Licitación Pública para la “Contratación de Servicios Diurnos y Nocturnos de Guardias
para Dependencias Municipales y del Edificio Consistorial”. La adjudicación correspondió a la empresa Marvol SpA., la que suscribió el contrato con el municipio el 2 de octubre de 2018. En el punto 13 de las mismas Bases, se establecen los eventos sujetos a multas y establece el procedimiento para su aplicación. 

    Quinto: Que por Decreto Exento 2.850, de 20 de noviembre de 2018, se dispuso la aplicación de 15 multas a la empresa por incumplimientos acaecidos durante el mes de octubre de 2018, lo que fue notificado en el Libro de Control de Servicios. Luego, por Decreto Exento N° 2.993, de 6 de diciembre de 2018, se aplicaron otras 4 multas, por incumplimientos acaecidos en los meses de octubre y noviembre de 2018, notificados de la manera ya señalada.
En ambos casos, los mencionados decretos sancionatorios no fueron objeto de impugnación por la empresa reclamante.

     Sexto: Que en las ya referidas Bases, apartados 16.1 y 16.2, se estableció que el contrato podía ser modificado o terminado anticipadamente por la causal de incumplimiento grave de las obligaciones del contrato, estableciéndose al efecto que lo constituiría “la aplicación de más de 5 multas
en un período de 60 días”.

      Séptimo: Que tal como informara la reclamada y justifica
documentalmente, en el lapso antes indicado, entre los meses de octubre y noviembre de 2018, a la reclamante le fueron impuestas 19 multas, contenidas en los Decretos Nros. 2.850 y 2.993, lo que motivó la decisión de poner término unilateral al contrato, contenida en el Decreto Exento N° 3.233, de 26 de diciembre de 2018, desde que tales sanciones quedaron firmes.

    Octavo: Que, como queda de manifiesto, la primera ilegalidad en que se funda el reclamo no puede ser atendida, pues el Decreto que pone término anticipado al contrato, se funda, en lo sustancial, en la imposición reiterada de multas a la empresa por incumplimientos que se atribuyen a su gestión, decretos que puestos en su conocimiento no lograron ser alterados en las instancias respectivas, por lo que el sustento fáctico del acto reclamado, “imposición de multas por incumplimiento”, mantuvo su validez. Por ello, carece de relevancia que se objete, extemporáneamente, cuestiones relativas a las condiciones del inicio de los servicios, continuidad de los trabajadores y régimen de jornadas o turnos, que en su entender, condujeron a una “ejecución tortuosa del contrato”, pues la oportunidad para debatir acerca de esos tópicos era la instancia de apelación prevista en las mismas Bases y en el contrato, la que no prosperó.

     Noveno: Que, en consecuencia, contrariamente a lo argumentado por la reclamante, la resolución impugnada, en este segmento, no puede ser calificada de ilegal ni arbitraria, toda vez que se halla razonada, en lo fáctico y jurídico, conforme a los hechos constatados, con sujeción a las Bases de Licitación aprobadas por Decreto N° 1.856 y a los términos del contrato suscrito ID 2373-28-LR18, lo que es resultado de un procedimiento que se observa con estricta sujeción a las normas que se dicen vulneradas, contenidas en los artículo 2 y 11 bis de la Ley N° 18.575 y 11 de la Ley N° 19.880.

      Décimo: Que el siguiente apartado se ha hecho consistir en la falta de pronunciamiento por parte de la Municipalidad sobre la reclamación administrativa presentada al mismo municipio el 24 de enero de 2019, en que impugna el Decreto N° 3.233, de conformidad al artículo 151 letra b) de la Ley N° 18.695.

      El punto en discordia dice relación con la forma en que se hizo el cómputo del plazo de 15 días hábiles de que disponía la reclamada para responder. Sin embargo, atento el mérito de lo debatido, la respuesta de la administración contenida en el Oficio N° 1400 35/2019, de 13 de febrero de 2019, fue evacuada en plazo, pues de conformidad a lo previsto en el artículo 25 de la Ley N° 19.880, el término con que contaba el municipio era de días hábiles, entendiéndose como inhábiles los sábados, domingo y festivos, norma aplicable al caso de la especie por tratarse de actos de la Administración del Estado, en particular, de la Municipalidad de Recoleta, entidad expresamente comprendida en el artículo 2 de la ley antes citada.

     Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo preceptuado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política y 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, se rechaza el recurso de reclamación deducido por Víctor Orellana Lorca, en representación de la sociedad Marvol SpA, en contra del Decreto Exento N° 3.233, de 26 de diciembre de 2018, que aprueba el término unilateral del contrato ID 2373-28- LR18.


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Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.
Redactó la Ministra señora Plaza.
Contencioso Administrativo N° 107-2019.- (Ilegalidad).
No firma la ministra señora Villadangos, no obstante haber concurrido a
la vista y al acuerdo del fallo, por estar haciendo uso su feriado legal.
Pronunciada por la Sexta Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones
de Santiago, presidida por la ministra señora Paola Plaza González e
integrada por la ministra señora Maritza Villadangos Frankovich y por el
abogado integrante señor Jorge Norambuena Hernández.

Pronunciado por la Sexta Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministra Paola Plaza G. y Abogado Integrante
Jorge Norambuena H. Santiago, diez de septiembre de dos mil diecinueve. En Santiago, a diez de septiembre de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.



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