Doctrina del fallo
- El control judicial de la potestad disciplinaria de la Administración comprende la revisión de la legalidad y la razonabilidad de la sanción, asegurando la observancia del principio de proporcionalidad como elemento integrante del debido proceso.
- La calificación de una conducta como vulneración grave al principio de probidad administrativa no exime a la autoridad del deber legal de ponderar las circunstancias atenuantes y agravantes conforme al artículo 120 de la Ley N° 18.883, toda vez que las infracciones admiten graduación y la sanción debe adecuarse a las particularidades del caso concreto y del infractor.
- La negativa de la Administración a valorar la irreprochable conducta anterior u otras circunstancias morigeradoras bajo el argumento de que la destitución constituye un imperativo automático ante faltas a la probidad es un acto ilegal y arbitrario que vulnera la garantía de igualdad ante la ley.
- El dictamen del fiscal sumariante contiene una propuesta no vinculante para la autoridad sancionadora, la cual mantiene la obligación inexcusable de fundamentar racional y proporcionalmente la medida que finalmente resuelva aplicar en función del mérito íntegro del sumario.
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?gw4oz
Concepción, a treinta y uno de diciembre de dos mil veinticinco. VISTO: Que se presentó Rolando Alejandro García Contreras, abogado, en representación de Luis Herminio Segura Pincheira, conductor, funcionario de planta de la Ilustre Municipalidad de Lota, ejerciendo acción constitucional de protección en contra de dicha entidad edilicia, por haber ésta emitido actos que se tachan de ilegales y arbitrarios, consistentes en las resoluciones administrativas que dispusieron su destitución por haber incurrido en falta grave a la probidad administrativa. Se refiere específicamente al Decreto Alcaldicio N°1.635 de 03 de octubre de 2025, que aplicó la medida de destitución, y al Decreto Alcaldicio N°3.200 de 13 de octubre de 2025, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra del primero. Afirma que la decisión vulnera las garantías de igualdad ante la ley, debido proceso y derecho de propiedad, amparadas por el artículo 19 de la Constitución Política, en sus numerales 2, 3 y 24. Sostiene que el sumario se inició por una supuesta salida del país hacia Argentina mientras el recurrente hacía uso de una licencia médica psiquiátrica por duelo, hecho que fue desvirtuado mediante certificado de la Policía de Investigaciones. Sin embargo, la Municipalidad mantuvo la sanción de destitución reenfocándola en un desplazamiento "recreativo" dentro de Chile (Temuco y Puesco) durante la vigencia de la licencia médica. Alega que la sanción carece de proporcionalidad y razonabilidad, pues la autoridad se negó a evaluar las circunstancias atenuantes del funcionario municipal recurrente, específicamente la irreprochable conducta anterior de más de 11 años, calificado siempre en Lista 1, bajo el argumento de que ante una falta a la probidad la destitución es un imperativo legal. Se explaya en la nulidad de derecho público por falta de competencia del órgano instructor para pronunciarse sobre el cumplimiento o no de un reposo médico y en la atipicidad de la conducta desplegada por el funcionario. Pide se deje sin efecto la sanción de destitución de Segura Pincheira, absolviéndolo del cargo formulado, o en su defecto, se aplique una sanción no expulsiva, más el reintegro a sus funciones con pago retroactivo de sus remuneraciones. La Ilustre Municipalidad de Lota informó que el sumario se originó por una nómina de la Contraloría General de la República que denunció a funcionarios públicos que salieron del país estando con licencia médica. Señala que, aunque se descartó el viaje al extranjero del funcionario municipal recurrente, este reconoció el desplazamiento interno en el país mientras se encontraba con licencia médica, lo que constituye una conducta incompatible con el reposo total prescrito y una vulneración grave al principio de probidad. Añade que, al calificar la falta como grave, la jefatura tiene el imperativo de aplicar la destitución sin ponderar atenuantes, citando jurisprudencia administrativa. Informó igualmente la Policía de Investigaciones de Chile, en relación a los movimientos migratorios del recurrente. Se trajeron los autos en relación. CONSIDERANDO: Primero: Que, el recurso de protección es una acción de naturaleza cautelar destinada a dar remedio pronto y eficaz a atropellos en derechos y garantías constitucionales producto de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias. Segundo: Que, para que tal acción constitucional prospere resulta indispensable acreditar la existencia de un derecho o garantía actual, determinado y amparado por el artículo 20 de la Constitución Política. Tercero: Que los hechos en que se hace consistir la arbitrariedad o ilegalidad deben estar comprobados y producir una perturbación, privación o amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías y derechos constitucionales protegidos. Cuarto: Que, en el caso en estudio, la Municipalidad de Lota siguió un sumario contra el recurrente, conductor municipal, por desplazarse a Temuco y la zona fronteriza de Puesco durante el uso de una licencia médica psiquiátrica. Dicha conducta fue calificada como una vulneración grave de la probidad administrativa, imponiéndosele la medida sancionatoria de destitución mediante el Decreto Alcaldicio N°1.635, ratificado por el N°3.200. Quinto: Que, la controversia no radica en la efectividad del viaje dentro o fuera del país encontrándose el recurrente con licencia médica, reconocido por el actor, sino en la legalidad y arbitrariedad de la sanción por falta de proporcionalidad, al omitir la Municipalidad recurrida considerar circunstancias atenuantes objetivas como la irreprochable conducta administrativa anterior del funcionario y la naturaleza psiquiátrica de la licencia cuyo reposo se cuestiona. Sexto: Que la Municipalidad sostiene que, al calificarse la conducta como grave, "no corresponde evaluar atenuantes", basándose en que la destitución sería un imperativo legal ante faltas a la probidad, justificándose en dictámenes de la Contraloría General de la República. Se observa que tanto en el Decreto Alcaldicio de Destitución cuanto en el que rechaza el recurso ejercido en contra de aquel, se menciona que atendida la infracción de que se trata, no se consideran circunstancias modificatorias de responsabilidad; y que en la llamada Vista Fiscal (30 de septiembre de 2025) que contiene la proposición de la sanción a imponer por la falta administrativa que se tuvo por acreditada, se observa que se consignan circunstancias modificatorias de responsabilidad. Séptimo: Que, por cierto, valga destacar aquí que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, que puede ser derribada si se observa en su generación y/o dictación, ilegalidad, o bien, arbitrariedad, traducida en falta de razonabilidad de la decisión, teniendo presente que la administración activa goza, en principio, de la facultad para calificar si una determinada conducta vulnera el principio de probidad administrativa, así como para calificar la gravedad de la infracción. Sin embargo, el control judicial de las facultades disciplinarias de la Administración abarca el examen de legalidad, el cual comprende la razonabilidad de la medida y si se ha cumplido el principio de proporcionalidad, elemento esencial de un justo y racional procedimiento. En efecto, “si bien el control que se ejerce por la presente vía impugnatoria no se encuentra naturalmente destinado a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones desplegadas dentro de un sumario administrativo, como en la especie, la proporcionalidad de la sanción aplicada al recurrente…; ello no es óbice para que el control judicial de las facultades disciplinarias de los órganos de la Administración abarque la revisión de la legalidad y razonabilidad de la actuación…” (rol 52.153-2025 Excma. Corte Suprema). Octavo: Que, la Ley 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, dispone en su artículo 118 que “Los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo, cuyos procedimientos deberán sujetarse a los principios de confidencialidad, imparcialidad, celeridad y perspectiva de género” Su artículo 144 consigna que “El funcionario cesará en el cargo por las siguientes causales: d) Destitución”; y de acuerdo al artículo 120 “Los funcionarios podrán ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias: d) Destitución”; se agrega que “Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes”. Según el artículo 123 de la Ley en comento, “La destitución es la decisión del alcalde de poner término a los servicios de un funcionario. La medida disciplinaria de destitución procederá sólo cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa…”. Por disponerlo así el artículo 137 “Contestados los cargos o vencido el plazo del período de prueba el fiscal emitirá, dentro de cinco días, un dictamen en el cual propondrá la absolución o sanción que a su juicio corresponda aplicar. Dicho dictamen deberá contener la individualización del o de los inculpados; la relación de los hechos investigados y la forma como se ha llegado a comprobarlos; la participación y grado de culpabilidad que les hubiere correspondido a los sumariados; la anotación de las circunstancias atenuantes o agravantes, y la proposición al alcalde de las sanciones que estimare procedente aplicar o de la absolución de uno o más de los inculpados”. Noveno: Que la probidad administrativa, regulada en el artículo 52 del Decreto con Fuerza de Ley N°1 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, “consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”. Su inobservancia acarreará las responsabilidades y sanciones que determinen la Constitución, las leyes y el párrafo 4º de este Título, en su caso, conteniendo su artículo 62 algunas de las conductas que contravienen especialmente el principio de probidad administrativa. Décimo: Que, como es posible de observar de la normativa transcrita, en el sumario administrativo seguido a un funcionario municipal no se excluye la ponderación de la circunstancias de la conducta del sumariado, independiente incluso del parecer de la Contraloría General de la República al efecto, como quiera que la potestad sancionatoria no está excluida de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que debe contener toda decisión administrativa, análisis de la conducta que incluso se reconoce en el ámbito penal y del que no puede quedar exento el derecho administrativo. Teniendo, además, en consideración que las circunstancias modificatorias de responsabilidad serán siempre aquellos factores que permiten alterar la intensidad de la responsabilidad, en función de elementos vinculados al hecho cometido, al autor del mismo, o a las condiciones en que se produjo, o siguiendo al profesor Christian Neumann Manieu, “las circunstancias modificatorias de responsabilidad son elementos que permiten ajustar la sanción administrativa en función de la gravedad del hecho y las condiciones particulares del infractor”. Undécimo: Que, en tales condiciones, lleva razón el recurrente al cuestionar la negativa de la administración a ponderar su conducta anterior, coetánea e incluso posterior a los hechos reñidos con el principio de probidad que se le atribuyen, puesto que las transgresiones a la probidad no tienen todas una misma envergadura y deben analizarse en relación al caso concreto. La afirmación de que "no corresponde evaluar atenuantes" constituye una renuncia ilegal al deber de ponderación impuesto por el artículo 120 de la Ley 18.883. Duodécimo: Que se echa de menos el juicio de ponderación previo, habiéndose aplicado la medida más gravosa con prescindencia del análisis de las circunstancias que pudieren morigerar la calificación de la conducta, lo que impide un correcto juicio de proporcionalidad. En efecto, el ejercicio de la potestad disciplinaria incluye la obligación de la autoridad administrativa de considerar la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes. Incluso, la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y la judicial han reafirmado la obligación de aplicar el principio de proporcionalidad en toda potestad disciplinaria. Décimo tercero: Que, así las cosas, sin perjuicio de la calificación de la falta como grave a la probidad administrativa, la tramitación del sumario administrativo debe ajustarse a las normas legales, que exigen que el dictamen fiscal debe contener la anotación de las circunstancias atenuantes o agravantes, las que obviamente deben ser analizadas en relación a la época en que se cometió el acto reñido con la función y servir de insumo a la decisión de la autoridad municipal, sin olvidar que la potestad sancionatoria está radicada en la autoridad administrativa y no en el fiscal sumariante, quien en su vista o informe efectúa una proposición de sanción, no vinculante para aquélla, susceptible de ser modificada por la superioridad del respectivo servicio, en base a un criterio de racionalidad, esto es, que la sanción impuesta sea proporcionada a la gravedad de la falta que se imputa; luego, en el caso de que se trata, la anotación de las circunstancias modificatorias de responsabilidad calificadas por el ente sumariante no reúnen los supuestos objetivos pretendidos por el legislador. Por lo que, consignándose de forma errónea la anotación de las circunstancias modificatorias de responsabilidad del funcionario recurrente en el dictamen fiscal, y la consecuente imposición de la medida más gravosa de destitución sin el análisis esencial de estas, se verifica la ilegalidad y arbitrariedad del acto administrativo impugnado. Décimo cuarto: Que la actuación de la municipalidad resulta arbitraria e ilegal al atentar contra la garantía de igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2 de la Constitución), en relación a otros funcionarios que, ante infracciones a la probidad, no han sido sancionados con la pérdida de su empleo tras una debida ponderación. Décimo quinto: Que, por cierto, la presente vía es idónea por reclamarse la vulneración de garantías constitucionales amparadas por el artículo 20 de la Carta Fundamental. Por estas consideraciones, normativa invocada y lo prevenido en el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección deducido por Luis Herminio Segura Pincheira en contra de la Ilustre Municipalidad de Lota, sólo en cuanto se dejan sin efecto los Decretos Alcaldicios N°1.635 de 3 de octubre de 2025 y N°3.200 de 13 de octubre de 2025, debiendo retrotraerse el sumario al estado de emitirse una vista fiscal con estricto apego a las normas que regulan la responsabilidad administrativa, ponderando debidamente las circunstancias modificatorias de responsabilidad, para que la autoridad municipal no inhabilitada adopte la decisión final que corresponda. Regístrese, comuníquese y archívese. Redacción de la ministra suplente Margarita Sanhueza Núñez. N°Protección-4727-2025.
