Doctrina del fallo
- La motivación constituye un elemento esencial del acto administrativo en virtud de los principios de legalidad, transparencia y publicidad, lo que impone a la Administración la obligación de expresar de forma explícita y suficiente los hechos y fundamentos de derecho que justifican su decisión, en especial cuando se afectan derechos o se imponen medidas disciplinarias.
- La mera enunciación formal de antecedentes, fojas del expediente, normas aplicables o la sola mención de la vista fiscal no satisface el deber de motivación del acto administrativo, siendo indispensable que la propia autoridad decisora explicite su razonamiento, pondere los elementos de juicio y justifique las razones concretas que sustentan la sanción impuesta.
- La aplicación de una sanción disciplinaria mediante un acto administrativo carente de la debida fundamentación constituye una actuación ilegal que vulnera la garantía de igualdad ante la ley, al dispensar al funcionario afectado un trato discriminatorio y desprovisto de los estándares exigibles a las decisiones sancionatorias del Estado.
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Santiago, diecisiete de febrero de dos mil veintiuno. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus fundamentos sexto a décimo segundo, que se eliminan. Y teniendo en su lugar y, además, presente: Primero: Que Raúl Guillermo Bustos Berríos dedujo acción de cautela de garantías constitucionales en contra del Alcalde de la Municipalidad de Huechuraba, impugnando el Decreto Nº 01/129/2020 de 17 de febrero de 2020, que le aplicó la sanción disciplinaria de destitución, prevista en el artículo 120 letra d ) en relación con artículo 123 de la Ley Nº 18.883 . Expresa que es funcionario titular de la Municipalidad de Huechuraba y que fue sometido a sumario administrativo por Decreto Alcaldicio Exento Nº 01/2467/2019 de 13 de septiembre de 2019, por una denuncia de abuso sexual, investigación que finalizó con la resolución de destitución aludida más arriba, que califica de ilegal y arbitraria, pues se funda únicamente en la voluntad del Alcalde y carece de conocimiento y análisis del sumario, de la vista fiscal y también de fundamentos. Acusa que el acto impugnado vulnera, por consiguiente, lo estatuido en los artículos 11 y 41 inciso 4 ° de la Ley Nº 19.880, en el artículo 2 de la Ley Nº 18.575, y en las normas constitucionales que regulan la actividad administrativa sancionatoria, a la vez que conculca los derechos a la igualdad ante la ley, al debido proceso y de propiedad, garantizados en los números 2 , 3 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental . Termina solicitando que se deje sin efecto el decreto Nº 01/129/2020, de 17 de febrero de 2020, que le aplicó la medida disciplinaria de destitución y que, en su lugar, se declare que es absuelto de los cargos formulados o, en subsidio, que se retrotrae el procedimiento al estado de expedir un nuevo decreto que ponga término al sumario administrativo, con costas. Segundo: Que al informar el recurrido solicita el rechazo del recurso basado en que el decreto alcaldicio cuestionado contiene la fundamentación requerida, pues se sustentó en las facultades legales del Alcalde, en la vista fiscal y en el Ordinario Nº 463 de 17 de febrero de 2020, por cuyo intermedio el Alcalde aceptó las consideraciones efectuadas en la citada vista, documento que, según destaca, tiene más de 50 páginas y aborda todo el proceso sumarial de que se trata. Asevera que la acción ejercida es improcedente, desde que el acto recurrido puede ser impugnado mediante arbitrios ordinarios, sin perjuicio de que, además, no resulta pertinente pronunciarse acerca de la tramitación del sumario, que otorgó derechos al recurrente que fueron debidamente ejercidos. Finalmente, niega haber quebrantado las garantías constitucionales invocadas por el actor. Tercero: Que, por otra parte, cabe consignar que, hallándose pendiente el recurso de protección aludido en lo que precede, el mismo actor, esto es, Raúl Guillermo Bustos Berríos, interpuso otra acción de la misma naturaleza en contra del Alcalde de la Municipalidad de Huechuraba, impugnando, esta vez, la decisión de este último de desconocer la calidad de funcionario municipal del recurrente y de negarse a asignarle funciones en tal carácter, desde el día 25 de marzo de 2020. A los antecedentes expuestos en su primer recurso el actor añade que es dirigente gremial, pues se desempeña como Presidente de la Asociación de Funcionarios Municipales de Huechuraba y Vicepresidente de la Federación de Asociaciones de Funcionarios Municipales de la Región Metropolitana, motivo por el que goza de inamovilidad, como lo dispone el artículo 25 de la Ley N° 19.296 . Enseguida consigna que, habiendo sido destituido con ocasión del sumario administrativo mencionado en lo que antecede y rechazado, además, el recurso de reposición que intentó en contra de tal determinación, procede que la sanción sea ratificada por la Contraloría General de la República, conforme a lo prescrito en el referido artículo 25, a lo que agrega que, mientras se halle pendiente tal ratificación, el actor mantiene su calidad de funcionario, así como todos sus derechos y obligaciones, circunstancia que el Alcalde debe reconocer, asignándole las funciones correspondientes. Añade que, en consecuencia, se reintegró a sus labores el 25 de marzo de 2020, pese a lo cual el recurrido no aceptó su reincorporación y no le encomendó función alguna, ni ese día ni en los posteriores, motivo por el que estima que han sido desconocidos sus derechos y obligaciones como funcionario municipal y, en consecuencia, solicita que se declare que la señalada calidad debe ser reconocida hasta que la Contraloría General de la República ratifique el sumario, con costas. Cuarto: Que al informar el recurrido pide el rechazo de la citada acción, basado en que no ha desconocido la calidad funcionaria del actor ni se ha negado a otorgarle funciones, pues, según refiere, este último se encuentra suspendido de sus funciones por decisión administrativa, sin perjuicio de lo cual continúa percibiendo sus remuneraciones. Sostiene que, por consiguiente, no ha existido un acto ilegal o arbitrario de su parte, en tanto la medida de suspensión fue decretada en el marco de un sumario administrativo legalmente tramitado y en uso de las facultades que la ley prevé al efecto, razón por la que, tampoco, han sido vulneradas las garantías constitucionales que invoca el recurrente. Quinto: Que por resolución de 17 de julio de 2020 se ordenó acumular a la presente causa el ingreso Rol Nº 30.534-2020, relativo a la segunda acción cautelar mencionada. Sexto: Que atendida la fecha de presentación de ambos recursos y por versar el primero acerca del acto administrativo que dispuso la destitución del actor, esta Corte comenzará el análisis de la materia sometida a su conocimiento avocándose al conocimiento de dicha acción. Séptimo: Que sobre el particular es útil resaltar que la motivación constituye uno de los elementos del acto administrativo, pues a través de ella se exteriorizan las razones que han llevado a la Administración a dictarlo, exigencia que se impone en virtud del principio de legalidad. En efecto, en nuestro ordenamiento jurídico la Ley N° 19.880 consagra los principios de transparencia y publicidad, en cuanto permite y promueve el conocimiento del contenido y fundamentos de las decisiones que adopten los órganos de la Administración del Estado, calidad que precisamente detenta el organismo demandado. Es así como el artículo 11 inciso segundo del referido texto legal previene la obligación de motivar en el mismo acto administrativo la decisión, mencionando los hechos y fundamentos de derecho, en el caso que afectare los derechos o prerrogativas de las personas. A su turno, el artículo 41 inciso cuarto del aludido texto legal dispone que las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada . Proceder que, por lo demás, se hace enteramente exigible por mandato del artículo 8 de la Constitución Política de la República. Octavo: Que para resolver el arbitrio resulta necesario reproducir los términos del acto cuestionado, cuyo texto dispone, a la letra, lo siguiente: VISTOS Y TENIENDO PRESENTE: El Decreto Alcaldicio Exento N°01/2467 de fecha 13.09.2019; los cargos formulados a fojas 131 a 135 del expediente sumarial; los descargos formulados a fojas 138 a 152 del expediente; la vista fiscal de fecha 16.01.2020; el Oficio Ord. N°463 de fecha 17.02.2020 de Alcaldía; la Ley N°18.883 , Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; lo dispuesto en la Ley N°18.695 , Orgánica Constitucional de Municipalidades y en uso de las facultades que ésta confiere. DECRETO N° 01/129/2020. APLÍCASE al funcionario municipal, don RAÚL GUILLERMO BUSTOS BERRÍOS, cédula de identidad N°6.364.816-7, Escalafón Profesional, grado 6 la medida disciplinaria de DESTITUCIÓN prevista en el Art. 120, letra d ) en relación con el artículo 123 de la Ley N°18.883 , Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; determinada dentro del Sumario Administrativo ordenado instruir mediante Decreto Alcaldicio Exento N°01/2467 de fecha 13 de septiembre de 2019 . Noveno: Que, como se observa, el acto cuestionado a través de la presente acción omite señalar los motivos que llevaron al Alcalde de Huechuraba a aplicar al actor la sanción de destitución, toda vez que, de manera puramente formularia, se limita a enumerar algunos antecedentes del sumario administrativo seguido en contra del recurrente y las normas legales que regulan a los funcionarios municipales y a las Municipalidades, sin efectuar, empero, razonamiento o disquisición alguna a su respecto. En otras palabras, la máxima autoridad municipal asienta su determinación de imponer a un funcionario de ese órgano público el castigo de mayor gravedad que la legislación que regula esta materia prevé y, sin embargo, al hacerlo, se limita a enumerar determinados elementos de juicio, respecto de los cuales, no obstante, no asienta consideración, raciocinio o reflexión de ninguna clase, omisión que impide comprender cuáles son los fundamentos y motivaciones de semejante decisión, pese a su evidente gravedad y trascendencia. Décimo: Que el artículo 3 de la Ley N° 19.880 dispone, en lo que interesa al presente recurso, que: Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública . A su vez, el artículo 12 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades preceptúa, en lo relevante para el presente análisis, que: Las resoluciones que adopten las municipalidades se denominarán ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones. [...] Los decretos alcaldicios serán resoluciones que versen sobre casos particulares . Décimo primero: Que de los antecedentes referidos y de las disposiciones transcritas más arriba aparece con claridad que, habiendo concluido el sumario administrativo seguido en contra del recurrente y propuesto el fiscal respectivo la sanción que, a su juicio, se debía aplicar, el Alcalde estaba obligado a pronunciarse a su respecto mediante la dictación de un acto administrativo que expresara las razones que justificaran su determinación. Empero, el edil de Huechuraba se limitó a expedir un Decreto Alcaldicio por el que, si bien impone al funcionario investigado la sanción más grave que estaba en condiciones de aplicar, no funda de manera alguna dicho castigo, en tanto, en lugar de exponer alguna razón que dotara de contenido y sustancia a su determinación, se limitó a mencionar los elementos del sumario administrativo que le parecieron relevantes, sin explicar, sin embargo, por qué eran trascendentes o cuáles son las consecuencias que de los mismos se pueden extraer en orden a justificar su decisión, sin que resulte suficiente en este ámbito la sola enumeración de ciertos antecedentes, puesto que, por aplicación del deber de fundamentación, es el propio resolutor quien debe expresar los fundamentos precisos y determinados de su decisión, así como dejar constancia de la ponderación que él, y no otro funcionario, efectúa de tales elementos de juicio. Décimo segundo: Que, en consecuencia, al carecer la actuación censurada de fundamentos que permitan entender y que entreguen soporte a la decisión adoptada por el recurrido, forzoso es concluir que la sanción aplicada al actor es ilegal, pues al obrar de ese modo el Alcalde de Huechuraba dejó de cumplir las exigencias previstas en los artículos 3 , 11 y 41 de la Ley N° 19.880. Décimo tercero: Que establecido lo anterior cabe consignar, además, que la actuación impugnada vulnera el derecho de igualdad ante la ley contemplado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, toda vez que aplica al actor un tratamiento distinto de aquel empleado en relación a los demás funcionarios municipales a quienes se ha impuesto la sanción de destitución mediante un acto administrativo debidamente fundado y en el que, por consiguiente, el Alcalde expresa las razones precisas y determinadas conforme a las cuales adopta la referida decisión, razón por la que el recurso de protección debe ser acogido, en los términos que se dirán en lo resolutivo. Décimo cuarto: Que en estas condiciones, y atendido lo que se decidirá, esta Corte no emitirá pronunciamiento respecto del recurso de apelación deducido por el actor en lo que atañe a la acción de cautela de garantías constitucionales dirigida en contra de lo que califica de desconocimiento de su calidad de funcionario municipal y de la negativa a asignarle funciones. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de veintiuno de agosto de dos mil veinte, pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago, y, en su lugar, se decide que se acoge el recurso de protección deducido por Raúl Guillermo Bustos Berríos en contra del Alcalde de la Municipalidad de Huechuraba y, en consecuencia, se deja sin efecto el Decreto Nº 01/129/2020 de 17 de febrero de 2020 y se dispone que el funcionario no inhabilitado que corresponda deberá emitir un nuevo acto que ponga término al sumario administrativo de que se trata, el que deberá hallarse debidamente fundamentado y, para lo cual, habrá de expresar en él, determinadamente, los antecedentes que para dicho fin tenga en consideración, así como la ponderación que de los mismos efectúe. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo de la Ministra señora Ravanales. Rol N° 122.226-2020. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Ángela Vivanco M. y Sra. Adelita Ravanales A. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Ministros señor Muñoz por estar con feriado legal y señora Sandoval por haber cesado en sus funciones.
