Doctrina del fallo
El recurso de protección es una acción de naturaleza estrictamente cautelar, urgente y complementaria, destinada a restablecer el imperio del derecho ante actos u omisiones arbitrarias o ilegales. Por ende, no constituye una vía paralela para revisar controversias que ya están sometidas a un procedimiento especial legalmente reglado, provisto de garantías, defensas y mecanismos de impugnación propios. Asimismo, el plazo fatal de treinta días corridos para interponer esta acción cautelar se computa de forma estricta desde que se materializa o se notifica el acto impugnado, sancionándose su ejercicio tardío con el rechazo por extemporaneidad.
Texto íntegro de la sentencia
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?h029x
La Serena, siete de julio de dos mil veintiséis.
VISTOS Y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, comparece por sí don CAMILO ANDRÉS BUGUEÑO VICENCIO, cédula de identidad N°18.561.728-9, interponiendo acción constitucional de protección en contra de la TESORERÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por el Tesorero General don Hernán Nobizelli Reyes, ambos domiciliados en Teatinos N°28, Santiago, por el acto ilegal y arbitrario consistente en la aplicación del procedimiento de cobro ejecutivo del Título V del Libro III del Código Tributario y la utilización de la Nómina de Deudores Morosos del artículo 169 del Código Tributario como título ejecutivo, para perseguir el cobro de un Crédito con Garantía Estatal otorgado al amparo de la Ley N°20.027, indicando que se han vulnerado las garantías constitucionales consagradas en el artículo 19 números 1, 3 y 24 de la Constitución Política de la República. Indica que el 9 de abril de 2026 fue notificado y requerido de pago por la Tesorería Provincial de Coquimbo, en el marco del procedimiento de cobro ejecutivo regulado en el Título V del Libro III del Código Tributario, en el expediente administrativo N°11.438-2026 Coquimbo, por una deuda correspondiente a un Crédito con Garantía Estatal (en adelante también "CAE"), otorgado al amparo de la Ley N°20.027, según consta en la Nómina de Deudores Morosos emitida conforme al artículo 169 del Código Tributario, que hace de auto cabeza del proceso. Señala que el 15 de abril de 2026 hizo valer en su defensa en sede administrativa interponiendo la excepción de no empecer el título al ejecutado contemplada en el artículo 177 N°3 del Código Tributario, fundada en que la Nómina de Deudores Morosos del artículo 169 del mismo cuerpo legal, que fue utilizada como título ejecutivo para iniciar dicho procedimiento de cobro, carece de eficacia jurídica para fundar el cobro del Crédito con Aval del Estado, debido a que la Ley N°20.027 en su artículo 18 bis inciso segundo dispone que las acciones de cobranza de la Tesorería General de la República se someterán a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que consten las obligaciones y créditos otorgados al amparo de esa ley, por tanto, el título ejecutivo correspondiente para iniciar el cobro de este tipo de deudas, son los pagarés suscritos entre el estudiante y la entidad financiera. Indica que el 30 de abril de 2026 el Sr. Juez Sustanciador desechó de plano la excepción opuesta, sin remitir los antecedentes al Abogado del Servicio de Tesorerías, por estimar que no concurrían argumentos suficientes que fundamenten dicha oposición.
Señala que del artículo 18 bis de la Ley N°20.027 se desprende que el procedimiento aplicable al cobro del CAE es el de las reglas generales del Código de Procedimiento Civil, sea en su vía ejecutiva u ordinaria, y no el procedimiento administrativo-jurisdiccional especial del Título V del Libro III del Código Tributario, y además, que los títulos ejecutivos idóneos para fundar el cobro del CAE son aquellos "en que constan las obligaciones y créditos otorgados al amparo de esta ley", es decir, los pagarés suscritos entre el estudiante y la entidad financiera, que constituyen los instrumentos contractuales propios de esta clase de crédito.
Afirma que la nómina del artículo 169 del Código Tributario es exclusiva para el cobro de obligaciones tributarias, lo que no es el CAE, pues este es de origen contractual, ya que nace del contrato de mutuo celebrado entre el estudiante y la institución financiera, y por tanto la utilización de la nómina de deudores morosos del referido artículo carece de habilitación legal expresa, por no autorizarlo la Ley N°20.027, la remisión expresa del artículo 18 bis al procedimiento general, y que las prerrogativas fiscales son de derecho estricto por lo que no corresponde su extensión por analogía. Arguye que no pueden ser aplicables al cobro del CAE las normas del Código Tributario por supletoriedad, pues no existe vacío pues el artículo 18 bis de la Ley N°20.027 regula expresamente el procedimiento de cobro.
Se refiere a las garantías constitucionales infringidas con el actuar de la recurrida, refiriéndose en primer término al derecho de propiedad, sostiene que se vulnera porque el mandamiento de ejecución y embargo, dictado para cobrar el CAE, se basa en un título ejecutivo -nómina de deudores morosos del artículo 169 del Código Tributario- que carece de habilitación legal para este crédito, según el artículo 18 bis de la Ley N°20.027, y la amenaza es actual e inminente, pues el recaudador puede ejecutar el embargo sin nueva resolución y sin oposición, al haberse rechazado las excepciones. Añade que la vulneración se agrava por la imprescriptibilidad de la deuda del CAE (artículo 13 de la Ley N°20.027), que convierte la amenaza en perpetua e indefinida, impidiendo al titular planificar o disponer libremente de su patrimonio. Esta exposición permanente, sumada al origen arbitrario del procedimiento, configura una afectación ilegítima y desproporcionada del dominio, incompatible con el estándar constitucional de protección. Luego sobre su derecho a la integridad psíquica, sostiene que es vulnerado por dos vectores concurrentes. Primero, el quiebre abrupto e imprevisible del estándar de cobro del Fisco, que durante años operó bajo un patrón conocido de renegociaciones y ausencia de procedimientos ejecutivos, generando una expectativa legítima que el recurrente incorporó a su planificación económica. Este giro hacia el cobro ejecutivo con mandamiento de embargo, sin transición, contraviene la doctrina de los actos propios y provoca una angustia fundada y proporcional a la gravedad de la amenaza. Y segundo, la imposición de condiciones de pago objetivamente inviables, con pies iniciales y cuotas que exceden ampliamente su capacidad económica y sus gastos básicos de subsistencia. Esta presión de cobro, por su intensidad, carácter indefinido y condiciones inalcanzables, excede lo racionalmente tolerable, generando una perturbación psíquica que atenta contra la garantía constitucional de integridad psicológica. Y, por último, señala que se ha vulnerado la garantía al debido proceso porque, contrariando lo dispuesto en el artículo 18 bis de la Ley N°20.027 —que remite el cobro del CAE al procedimiento ejecutivo del Código de Procedimiento Civil con garantías plenas—, se le ha aplicado el procedimiento de cobro tributario del Código Tributario, que es más restrictivo y solo permite las tres excepciones del artículo 177, clausurando defensas adicionales. Añade que esta sustitución del procedimiento legalmente previsto altera sustancialmente las condiciones bajo las cuales contrató el crédito, generándole indefensión y privándolo de la igual protección de la ley. A ello se suma que la única excepción que intentó ejercer fue rechazada de plano por el juez sustanciador, con lo que se le cerró la única instancia defensiva que los artículos 178 y 179 del Código Tributario le garantizan, agravando la vulneración al debido proceso. Finaliza indicando que el plazo de la interposición del presente recurso debe contabilizarse desde que se materializó el acto recurrido, esto es, desde el 9 de abril de 2026 en que fue notificado de la nómina de deudores morosos.
Concluye solicitando sea acogido el recurso, y se ordene a la recurrida el cese inmediato del procedimiento de cobro ejecutivo iniciado en autos Rol N°11.438-2026 Coquimbo, disponiendo dejar sin efecto el mandamiento de ejecución y embargo despachado y la Nómina de Deudores Morosos que le sirve de título ejecutivo. Y en caso de haberse trabado embargos con posterioridad a la interposición del presente recurso, se proceda a su alzamiento inmediato y a la restitución de los montos indebidamente retenidos.
SEGUNDO: Que, comparece la Tesorería General de la República, informando al tenor de lo ordenado.
Realiza una descripción breve del sistema de financiamiento de la Ley N°20.027, indicando que su objeto es el financiamiento de estudios de educación superior, para aquellos que no cuentan con posibilidad de acceder al crédito en el sistema financiero, y que esta ley creó la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores (Comisión), la cual es la que otorga el beneficio de crédito con garantía, luego el beneficiario suscribe los instrumentos respectivos con la institución financiera, y el monto prestado es cancelado en cuotas mensuales. Añade que, frente a incumplimientos del deudor, la institución financiera puede solicitar a la Comisión el pago de la garantía estatal o por deserción académica, previa acreditación del agotamiento de las gestiones de cobranza prejudicial, la mora del deudor y la interposición de acciones judiciales de cobro. Y que, verificados estos requisitos, la Comisión aprueba la solicitud mediante el correspondiente acto administrativo, y luego la deuda es informada a la Tesorería General de la República, la que procede a registrarla como crédito fiscal en la Cuenta Única Tributaria (en adelante “CUT”) del deudor, a través del Formulario 34, pasando a ser una obligación de naturaleza legal distinta de la obligación crediticia original. Asimismo, tratándose de deserción académica, la Comisión también hace efectiva la garantía correspondiente ante la institución de educación superior, la cual debe enterar el monto respectivo conforme a la normativa aplicable. Finalmente, señala que, conforme al artículo 5 de la Ley N°20.027, y los artículos 43 y siguientes de su Reglamento, y a las Bases de Licitación Pública del sistema, el Fisco de Chile, representado por la Tesorería General de la República, podrá adquirir los créditos respecto de los cuales la institución financiera ejerza su derecho de venta, particularmente aquellos asociados a cambio de carrera o de institución, así como los casos de deserción académica debidamente certificada.
Precisa que, una vez que la Comisión aprueba el pago de la garantía estatal mediante el correspondiente acto administrativo o certifica el cumplimiento de las obligaciones de administración de los créditos cuyo titular es el Fisco de Chile, se materializa la ejecución de una obligación caucionada por el Estado en los términos del artículo 40 del Decreto Ley N°1.263, esto es, una garantía que respalda una obligación originalmente contraída por un tercero. En virtud de dicho pago, el Fisco, que ha efectuado el desembolso, se encuentra legalmente obligado a exigir su restitución, lo que no implica la continuidad de la relación crediticia original, sino el nacimiento de un crédito distinto, de naturaleza fiscal, cuyo titular es el Fisco y que se incorpora al Sistema de Administración Financiera del Estado.
Asevera que la Comisión actúa como ente girador de un crédito fiscal moroso, cuya fuente ya no es convencional, sino legal, derivada del pago de la garantía estatal y de las normas de administración financiera del Estado. Por consiguiente, dicha acreencia pasa a integrar el conjunto de créditos del Sector Público y debe ser registrada y perseguida por la Tesorería General de la República conforme a los mecanismos de recaudación y cobranza establecidos en el ordenamiento jurídico, aplicables a todo crédito fiscal, cualquiera sea su origen.
Prosigue exponiendo los antecedentes de la deuda del recurrente y el proceso de cobro asociado, la cual se encuentra asociada al expediente administrativo N°11.438-2026 de Coquimbo, en el cual el 7 de abril de 2026 se confeccionó la nómina de deudores morosos, se despachó mandamiento de ejecución y embargo y se ordenó la notificación y requerimiento de pago al ejecutado, de conformidad con los artículos 168 y siguientes del Código Tributario.
Alega en primer término la extemporaneidad del recurso, pues el propio recurrente reconoce que el plazo de 30 días para interponer el recurso de protección se cuenta desde la notificación del requerimiento de pago, ocurrida el 9 de abril de 2026. Dicha fecha consta en los documentos que él mismo acompaña y en el expediente administrativo. Sin embargo, interpuso su recurso el 28 de mayo de 2026, esto es, 49 días después de la notificación. Por lo tanto, resulta manifiesto que, al momento de presentar la acción, el plazo fatal de 30 días corridos establecido en el Auto Acordado de la Corte Suprema ya había transcurrido en exceso, lo que torna inadmisible el recurso por extemporáneo. Luego refiere que el recurso no es la vía idónea, pues el legislador estableció un procedimiento ejecutivo, regulado en el Código Tributario, para esta materia, Libro III, Título V, artículos 168 y siguientes, en relación con los artículos 30 y 35 del Decreto Ley N°1263, por lo tanto, la acción es improcedente como vía sustitutiva o paralela al procedimiento especial que el legislador ha establecido para el cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero y demás créditos fiscales cuya cobranza corresponde al Servicio de Tesorerías, por cuanto el recurso de protección es una acción de naturaleza estrictamente cautelar, cuyo objeto es restablecer el imperio del derecho frente a actuaciones u omisiones que afecten el ejercicio actual de determinadas garantías constitucionales.
Prosigue alegando que, el recurso impetrado, en los hechos, persigue dejar sin efecto actuaciones y resoluciones dictadas dentro de un procedimiento de cobro reglado por ley, en el cual el Tesorero actúa como Juez Sustanciador en virtud de las potestades que expresamente le confiere el Código Tributario. Por lo que, el reproche del actor no es en contra de una mera actuación material carente de sustento normativo, sino a resoluciones emitidas dentro de un expediente ejecutivo de cobro, de modo que la acción intentada no puede erigirse en una vía paralela para revisar lo obrado dentro de dicho procedimiento especial, tanto más si la propia ley contempla mecanismos de impugnación, corrección y revisión ulterior. Por lo que el asunto se encontraría sometido al imperio del derecho.
Indica como cuarta alegación de inadmisibilidad de la acción, la ausencia absoluta de un derecho indubitado en favor de la recurrente, puesto que lo discutido, no es un hecho simple, pacífico y ostensiblemente contrario a derecho, sino una controversia jurídica compleja sobre el estatuto aplicable al cobro de los créditos CAE una vez que se ha hecho efectiva la garantía estatal. Y la sola circunstancia de que sobre la materia existan dictámenes de Contraloría, doctrina administrativa, sentencias previas y una línea jurisprudencial reciente de la Corte Suprema que ha ido consolidando la tesis del Servicio demuestra que no hay un derecho manifiesto e indiscutido de la recurrente a sustraerse al procedimiento de cobro desplegado por Tesorería, lo que escapa al ámbito de acción del presente recurso de naturaleza cautelar y breve.
En cuanto al fondo, señala que el actuar de la Tesorería se ha ceñido estrictamente a la normativa vigente y a las potestades que la ley le encomienda, sin excederlas ni aplicarlas de manera irracional o discriminatoria. Reitera que una vez que la Comisión verifica el incumplimiento del deudor y constata que la entidad financiera agotó las acciones de cobranza prejudiciales y judiciales exigidas por el ordenamiento, la Comisión hace efectiva la garantía o certifica el término de la administración de los créditos, mediante una resolución que ordena a TGR el pago de la deuda a la institución financiera, de modo que dicho desembolso estatal determina que la acreencia quede radicada en el Fisco, registrándose en la Cuenta Única Tributaria del deudora través del formulario de cobro correspondiente, esto es, el Formulario 34. Desde entonces, la deuda deja de situarse exclusivamente en el ámbito de la relación entre la entidad financiera y el deudor, quedando sometida, para efectos de su recaudación y cobro, al estatuto legal aplicable a los créditos fiscales o del sector público cuya cobranza corresponde al Servicio de Tesorerías.
Advierte el error del recurso al tratar como jurídicamente idénticas dos realidades que el propio legislador diferenció con claridad, por una parte está el crédito originalmente otorgado por la institución financiera, respecto del cual ésta conserva la calidad de acreedora y puede valerse de mecanismos como el del artículo 17 de la Ley N°20.027, y por otra, enteramente diversa, es la acreencia que queda radicada en el Fisco o respecto de la cual se ha hecho efectiva la garantía estatal, supuesto en el cual la Tesorería General de la República, en representación del Fisco, queda legalmente habilitada para ejercer las acciones de cobranza judicial y extrajudicial que sean procedentes respecto de créditos de los que el Fisco es titular o de aquellos en que la garantía estatal se ha hecho efectiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 bis de la Ley N°20.027. Esa disposición, por tanto, no puede ser leída aisladamente ni en contradicción con el resto del sistema, sino como parte de una estructura legal destinada precisamente a asegurar la recuperación de recursos fiscales desembolsados o comprometidos para financiar estudios superiores.
Sobre su competencia legal para ejercer la cobranza de las deudas del CAE, invoca el dictamen de la Contraloría General de la República N°54.539 de 2011, en el cual sostiene que, atendido el marco normativo del sistema, dentro del ámbito de aplicación de las normas de cobranza del sector público quedan comprendidas toda clase de acreencias de que el Fisco sea titular, incluidas aquellas que derivan de las sumas de dinero que el Estado paga por concepto de garantía estatal, debiendo entenderse que ellas constituyen créditos a favor del sector público. En el mismo sentido, el dictamen D183-2026, reafirmó que corresponde a la Tesorería General de la República ejercer la cobranza de los créditos CAE en que ha operado la garantía estatal o que han sido cedidos al Fisco, pudiendo para ello valerse de los procedimientos administrativos y judiciales contemplados por el ordenamiento aplicable. Por tanto, la Tesorería no actúa como si estuviera cobrando un crédito bancario ordinario, sino en cumplimiento de las potestades legales que le han sido conferidas para recuperar recursos fiscales comprometidos o desembolsados con ocasión del sistema de financiamiento de educación superior con garantía estatal.
Destaca que, la recurrente omite indicar que el artículo 18 bis de la Ley N°20.027, no regula por sí solo toda la vida jurídica del crédito ni toda la secuencia de su cobranza, sino que se inserta en un entramado normativo más amplio, en el cual concurren la Ley N°20.027, su reglamento, las normas generales sobre administración financiera del Estado, el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías y, finalmente, el régimen de cobro de los créditos del sector público. Indica que, La norma del artículo 18 bis no dice que la Tesorería solo podrá accionar mediante el juicio ejecutivo civil del Código de Procedimiento Civil, sino que dice algo muy distinto, a saber, que las acciones de cobranza que ejerza la Tesorería, por sí o a través de terceros, se someterán a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que constan las obligaciones y créditos otorgados al amparo de la ley.
Señala que, la procedencia del Título V del Código Tributario no depende de que el crédito CAE pase a ser impuesto, sino de que se trata de un crédito fiscal o del sector público cuya cobranza corresponde al Servicio de Tesorerías por mandato legal.
Destaca que, aun cuando en abstracto pudiera imaginarse una discusión interpretativa sobre el alcance del artículo 18 bis, de ningún modo podría calificarse como ilegal o arbitraria la actuación de Tesorería cuando ella se ajusta precisamente a la interpretación consolidada del órgano contralor y al mandato legal que regula la cobranza de los créditos fiscales.
Indica que, los convenios de pago, la existencia de una propuesta de regularización no constituye un acto coactivo autónomo ni una fuente nueva de ilegalidad. Se trata, más bien, de una alternativa de cumplimiento progresivo frente a una deuda ya registrada y sometida a cobranza, cuyo objeto es compatibilizar la recuperación del crédito público con la situación patrimonial del deudor, y que, la recurrente estime económicamente gravosa, insuficiente o inconveniente una determinada propuesta de convenio no transforma en arbitrario el procedimiento de cobro, no extingue la deuda, no invalida el título ni priva a Tesorería de la competencia que la ley le entrega.
Sobre la vulneración de garantías constitucionales, señala que no existe, pues la recurrente no ha sido sometida a un estatuto excepcional, singular o discriminatorio, sino al mismo régimen jurídico que corresponde a los deudores CAE que se encuentran en una situación equivalente, y no existe infracción al debido proceso ni al derecho a un procedimiento racional y justo, pues el procedimiento de cobro regulado en los artículos 168 y siguientes del Código Tributario contempla base legal, competencia del órgano que actúa, formación de título ejecutivo, despacho de mandamiento, notificación, requerimiento de pago, plazo para oponer excepciones, corrección de vicios manifiestos y posterior control jurisdiccional. En el caso concreto, además, la parte recurrente fue puesta en conocimiento del procedimiento y del plazo de 10 días hábiles para oponer excepciones, de manera que no se advierte indefensión ni privación de defensa jurídica. Añade que no hay vulneración al derecho de propiedad, pues el patrimonio del deudor no se encuentra constitucionalmente inmune frente al cobro de obligaciones legalmente exigibles ni frente a los mecanismos compulsivos que el ordenamiento contempla para su satisfacción.
Finalmente, afirma que la Tesorería ha actuado dentro de su competencia, sobre la base de atribuciones conferidas por la Ley N°20.027, su reglamento, el Decreto Ley N°1.263, el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías y el Código Tributario, además de hacerlo en armonía con los dictámenes emitidos por la Contraloría General de la República, y lo planteado por la recurrente es una discrepancia con el estatuto jurídico aplicado por Tesorería, pero dicha discrepancia no basta para configurar una infracción manifiesta al principio de juridicidad susceptible de ser amparada por esta vía cautelar.
Concluye solicitando el rechazo del recurso.
TERCERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, jurídicamente constituye una acción de naturaleza cautelar, que tiene por objeto amparar a personas naturales o jurídicas en el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que se enumeran en la misma disposición, y que por actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufran privación, perturbación o amenaza de tales garantías, pretendiendo que mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto de tal naturaleza, se restablezca el imperio del derecho.
CUARTO: Que, de lo antes expresado, aparece como requisito indispensable para el ejercicio de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir, contrario a la ley, o arbitrario, producto de mero capricho de quien incurre en él, que afecte una o más de las garantías protegidas. Sobre el punto la jurisprudencia de nuestros tribunales ha dicho que la arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a tener o aún inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar; un proceder contrario a la justicia y dictado solo por la voluntad o el capricho. A su vez, es ilegal una acción u omisión cuando no se atiene a la normativa por la que debe regirse o cuando un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida, contrariando la ley.
QUINTO: Que, la acción que se reprocha de la recurrida, como ilegal y arbitraria, consiste en haber iniciado en su contra el procedimiento de cobro del Crédito con Garantía Estatal utilizando las potestades y mecanismos del Título V del Libro III del Código Tributario, facultad que no contempla la Ley N°20.027, pues tales potestades fueron reservadas por el legislador exclusivamente para la cobranza de obligaciones tributarias, naturaleza de la que el Crédito de Aval del Estado carece.
Así las partes se refieren, a fin de sostener sus pretensiones, a la correcta interpretación que debe efectuarse de ciertos artículos de la Ley N°20.027, aquellos que dicen relación con el cobro de las deudas por CAE y las facultades que la misma entrega a la Tesorería, en los cuales, ambas partes destacan lo dispuesto en el artículo 18 bis de la señalada ley, interpretando la norma para favorecer sus respectivas defensas o alegaciones.
SEXTO: Que, en cuanto a la alegación de extemporaneidad, debe tenerse presente que el mismo recurrente señala que para la admisibilidad del presente recurso debe contarse el plazo de 30 días establecido en el Auto Acordado sobre tramitación de recurso de protección, desde el 9 de abril de 2026, momento en el cual asegura el actor se materializó el acto recurrido, pues fue notificado de la nómina de deudores morosos. Y habiéndose interpuesto el presente recurso el 28 de mayo de del presente año, ha superado con creces el plazo establecido para la interposición de la acción, por lo cual será acogida la extemporaneidad como se dirá en lo resolutivo.
A mayor abundamiento, conviene relevar que la controversia planteada ya se encuentra sometida a un procedimiento específico dotado de las garantías necesarias para que las partes puedan hacer valer íntegramente sus derechos y pretensiones, de forma tal que sólo cabe concluir que la materia se halla bajo el imperio del derecho y cuenta con un mecanismo idóneo de resolución, lo anterior, pues su naturaleza cautelar, urgente y subsidiaria impide que pueda transformarse en una instancia paralela destinada a revisar cuestiones que ya están siendo conocidas por la autoridad competente al amparo del procedimiento previsto por el ordenamiento jurídico para resolver el conflicto propuesto.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado sobre la materia, SE RECHAZA, por extemporáneo, el recurso de protección incoado en favor de CAMILO ANDRÉS BUGUEÑO VICENCIO, en contra de la Tesorería General de la República.
Acordada con el voto en contra del Ministro Sr. Espinosa, quien fue del parecer de acoger la acción incoada por las siguientes consideraciones: 1°.- Que, en cuanto a la alegación de extemporaneidad del recurso, fue del parecer de rechazarla teniendo en consideración que la vulneración de garantías fundamentales alegada es de carácter continua y permanente, desde que se inicia el procedimiento administrativo de cobro ante el Juez Sustanciador de la recurrida, y mientras el mismo se mantenga vigente.
2°.- Que respecto del procedimiento de cobro del Crédito con Garantía Estatal, cuando ésta se ha hecho efectiva, el artículo 18 bis de la Ley N°20.027, dispone: “La Tesorería General de la República, en representación del Fisco, estará facultada para realizar las acciones de cobranza judicial y extrajudicial que sean procedentes respecto de los créditos de los que es titular el Fisco y aquellos en que se hubiera hecho efectiva la garantía, sea total o parcialmente, y que hayan sido otorgados de acuerdo a la presente ley.
Las acciones de cobranza que ejerza la Tesorería General de la República, por sí o a través de terceros, se someterán a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que constan las obligaciones y créditos otorgados al amparo de esta ley.
Para efectos de lo establecido en el inciso anterior, la Tesorería General de la República podrá delegar en terceros las acciones de cobro. Lo anterior es sin perjuicio de lo establecido en el número 10 del artículo 22.
Asimismo, para efectos de la cobranza de los créditos de que es titular el Fisco, sea total o parcialmente, la Tesorería General de la República estará facultada para otorgar facilidades y suscribir convenios de pago con deudores morosos, por sí o a través de terceros. También podrá condonar total o parcialmente los intereses y sanciones por la mora en el pago de estos créditos, mediante normas o criterios de general aplicación, que sean determinados por la Comisión.
Adicionalmente, la Tesorería General de la República, previo visto bueno de la Dirección de Presupuestos, podrá vender o ceder los créditos de los que sea titular el Fisco, sea total o parcialmente, y que se encuentren en condición de morosidad”.
A su turno, el artículo 35 del Decreto Ley N°1.263 dispone: “El Servicio de Tesorerías tendrá a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, salvo aquellos que constituyan ingresos propios de los respectivos Servicios.
Para tal efecto, aplicará, cualquiera que sea la naturaleza del crédito, los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos.” 3°.- Que el primer análisis que cabe realizar es la de la normativa que la recurrida ha aplicado a este procedimiento de cobro. Al efecto, el Título V del Libro III el Código Tributario, este último titulado “De la competencia para conocer de los asuntos contenciosos tributarios, de los procedimientos y de la prescripción” y aquel “Del cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero”, descripciones ambas que circunscriben su aplicación a las obligaciones tributarias, como se desprende de su claro tenor.
A su turno, a partir del artículo 168 cada una de sus referencias lo es, precisamente, a aquellas obligaciones tributarias, cuyo título ejecutivo se forma de la manera establecida en el artículo 169, esto es, las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora agregando en su inciso primero que: “Y la cantidad adeudada por concepto de impuestos o de sanciones en su caso y del tipo de tributo...”, expresiones todas que hacen, en una primera aproximación, excluir la aplicación de dicho procedimiento al cobro deudas derivadas del Crédito con Aval del Estado –CAE– y que, al mismo tiempo, reforzando su exclusión, la circunstancia que en este tipo de procedimiento regulado por el Código de la especialidad contemplado en los artículo 168 y siguientes, sólo admite tres excepciones a la ejecución: el pago de la deuda, la prescripción de la acción y no empecer el título al ejecutado, según se desprende del artículo 177 del mismo código.
4°.- Que, por otro lado, de la lectura del inciso segundo del artículo 18 bis citado, se desprende la existencia de una remisión expresa, para los efectos de las acciones de cobranza que ejerza la Tesorería General de la República, a las reglas de procedimiento general, dentro de las cuales no es posible comprender a las potestades y mecanismos del Título V del Libro III del Código Tributario, las cuales se refieren al cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias de dinero, cuyo no es el caso.
A ello se suma la circunstancia que la Ley N°20.027 entrega una multiplicidad de facultades de cobro y disposición de estos créditos, incluso venderlos a terceros, lo que resulta completamente incompatible con la postura que en estos antecedentes ha mantenido el recurrido, ya que si se alude a que la naturaleza jurídica del crédito con garantía estatal es la que define que su cobro únicamente debe hacerse a través del procedimiento establecido en el Código Tributario, tal acto de disposición como la venta sería imposible, pues de aceptarse importaría una interpretación que se aparta de la regla contenida en el artículo 22 del Código Civil.
Asimismo, no obsta a lo que se ha venido concluyendo, el artículo 35 del DL 1263, por cuanto de su tenor literal se desprende que la alusión a “cualquiera que sea la naturaleza del crédito” contenida en su inciso segundo, sólo puede referirse a aquellos créditos descritos en su inciso primero, dentro de los cuales no se encuentra el de autos. A mayor abundamiento dicha norma sólo habilita a la Tesorería para aplicar los procedimientos administrativos y judiciales del Código Tributario al cobro de determinados créditos fiscales, cualquiera sea su naturaleza, refiriéndose exclusivamente al régimen procedimental, mas no a la configuración del título ejecutivo que debe servir de base a la ejecución. En este sentido la habilitación para la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales en caso alguno comporta una habilitación para alterar la composición material del título, cuya tipificación corresponde exclusivamente al legislador. Aun cuando se admitiera que la Tesorería puede emplear el procedimiento del Título V del Código Tributario para ciertos créditos no tributarios, ello no implica que pueda sustituir el título propio de dichos créditos por la nómina del artículo 169 del compendio de la especialidad.
5°.- Que, siguiendo este razonamiento, del sólo examen del ordenamiento jurídico chileno en materia de créditos fiscales no tributarios refuerza la conclusión expuesta en el motivo precedente. En efecto el legislador ha establecido consistentemente títulos ejecutivos y procedimientos sectoriales específicos para cada tipo de acreencia fiscal, sin recurrir nunca a la nómina del artículo 169 como contenedor general. Así queda demostrado por ejemplo en el cobro de Subsidios habitacionales: La Ley N°17.635 regula un procedimiento de cobro judicial específico basado en títulos propios del sistema, que se sustancia ante tribunales ordinarios; el cobro del Fondo Solidario de Crédito Universitario, en que la Ley N°19.287 confiere mérito ejecutivo a las cuotas determinadas conforme a dicho sistema, estableciendo un régimen propio de cobro, distinto del Código Tributario; el cobro de obligaciones derivadas de responsabilidades patrimoniales declaradas por la Contraloría; cobro de obligaciones contendidas en sentencias dictadas en juicio de cuentas que constituyen títulos ejecutivos cuya ejecución se rige por el procedimiento civil ordinario, sin intervención de la Tesorería mediante la nómina del artículo 169; cobro de Multas administrativas, en que dicho cobro se funda en los títulos propios de las obligaciones —resoluciones sancionatorias firmes— y no en la generación de una nómina sustitutiva. Por lo demás, de aceptarse la inclusión de esta acreencia en la nómina del artículo 169 ya mencionado, implicaría que la acreencia que se cobra ahora en sede de Tesorería tendría una doble calidad de título ejecutivo, esto es, como pagaré y como integrante en dicha nómina, y en este último caso tal calidad la obtendría no de la ley sino de una decisión posterior del ente administrativo, lo que se evidencia contario a derecho.
6°.- Que, por otro lado, para razonar de la manera indicada este disidente ha tenido en especial consideración lo dispuesto en el artículo 19 del Código Civil, cuyo ejercicio en la especie no ha requerido la producción de prueba alguna, pues las disposiciones legales involucradas resultan ser de una inteligencia que ha permitido desentrañar sus sentido y alcance a través de este mecanismo cautelar y de urgencia.
7°.- Que, conjuntamente con lo anterior debe tenerse presente y traer a colación la historia fidedigna de la Ley N°20.027, donde consta en su mensaje N 511-348/ de S.E. el Presidente de la República con el que se inicia el proyecto de ley que establece normas para el financiamiento de estudios de educación superior, de dos de abril de dos mil tres, establece que con el propósito de asegurar la equidad en el acceso a la educación superior “… hemos hecho un compromiso de facilitar el ingreso a la Educación Superior a todos los jóvenes que, teniendo los méritos académicos, carecen de recursos para financiar sus estudios. Lograr este ambicioso objetivo implica actuar coordinadamente en distintas dimensiones y ofrecer a los estudiantes diversos instrumentos de financiamiento.” Agrega, el referido mensaje que un componente central del diseño de la política de Educación Superior integral, lo constituye la creación de un Sistema Nacional de Financiamiento Estudiantil, que busca asegurar que ningún joven talentoso quede excluido de la Educación Superior. Asimismo, consta del mentado mensaje que este sistema se apoya en cuatro pilares, dentro de los cuales contempla “…Un subsistema de crédito sustentable para estudiantes de instituciones autónomas acreditadas, que permita a sus estudiantes obtener financiamiento a partir de sus posibilidades de pago futuro sin necesidad de recurrir a avales…” Por último, el proyecto en su letra k, dentro de las Medidas para asegurar el pago del crédito. Contempla “…dos mecanismos para asegurar que el estudiante pague el crédito que se le ha otorgado.” Por un lado, se dispone que dicho estudiante deberá otorgar un mandato especial e irrevocable, que faculte la deducción de sus remuneraciones para el pago de las cuotas del crédito. Y, la Tesorería General de la República queda facultada para retener la devolución de impuestos a la renta en caso de que hubiese cuotas impagas.
8°.- Que, además, cabe tener presente que la Excelentísima Corte Suprema ( Rol N°150.310-2020) a propósito de compensación de obligaciones originadas en el crédito con el aval del estado v/s acreencias a favor de un deudor CAE en contra del Fisco de Chile se pronunció a cerca de la naturaleza del crédito con Aval del Estado estimando que este no es un tributo señalando: “Sabido es que el citado artículo 6° permite a la Tesorería General de la República compensar deudas de contribuyentes con los créditos de que son acreedores del Fisco. Sin embargo, a continuación, al tenor literal de la disposición legal siguiente, es posible colegir que las deudas de esos contribuyentes deben tener por causa un tributo, cuestión que no resulta ser baladí si se considera que la deuda del actor constituye un crédito del sector público que no tiene carácter tributario, debido a lo cual no sería compensable. Ahora bien, aun cuando lo anterior permite concluir que la acreencia fiscal susceptible de ser compensada se circunscribe a los tributos, descartando desde ya el crédito adeudado en la especie por el actor, lo cierto es que tal enunciado puede ser desvirtuado en caso que se considere que la expresión “tributo” que utiliza el artículo 7° del Estatuto Orgánico, comprende el conjunto de los ingresos fiscales a los que la ley les otorga un trato análogo, sin ser propiamente tal un tributo –género- o un impuesto –especie-, o bien, si se estima que dicha norma únicamente resulta aplicable a los recargos legales que afectan a deudas de carácter tributario propiamente tal.
9°.- Que, por otro lado, ha dicho nuestro máximo tribunal que a partir de la promulgación de la Ley N°20.027 en el año 2005, el ordenamiento jurídico contempla una regulación especial no sólo para el financiamiento de estudios de educación superior de un determinado grupo de estudiantes, sino que, también, entre otros aspectos, para la obtención del pago de los créditos garantizados, a través de la retención de la devolución de impuestos a la renta o la deducción de las remuneraciones obtenidas por los beneficiados. Ergo, la aplicación de la compensación tributaria que permite la Ley Orgánica al Servicio de Tesorerías, no resulta plausible para extinguir las obligaciones de esta naturaleza, desde que, tal como se adelantó, tiene una regulación especial en la ley, tanto más cuanto que, es claro que la especialidad normativa obliga a la aplicación preferente de la norma especial sobre la norma general.
10°.- Que el legislador nunca ha optado por utilizar la nómina del artículo 169 del Código Tributario como contenedor general de acreencias fiscales no tributarias. Aceptar la tesis de la Tesorería implicaría admitir que, por la sola circunstancia de tratarse de un crédito de titularidad fiscal, cualquier obligación podría ser ejecutada mediante el procedimiento tributario, vaciando de contenido los regímenes especiales establecidos por el legislador y permitiendo al Estado generarse a sí mismo un título ejecutivo respecto de cualquier acreencia (Lo que no ha acontecido con el cobro de las obligaciones indicadas en el motivo 7° precedente). Tal conclusión resulta incompatible con los principios de legalidad y tipicidad en materia de ejecución forzada.
Por último, la naturaleza jurídica del crédito de autos no puede mutar por el solo hecho de ser incluido en un formulario, como se pretende, por no existir la facultad legal que así lo permita, como es el caso del impuesto territorial. Finalmente, juntamente con el proceso de cobro por tesorería se ha iniciado otro paralelo administrativo consistente en una oferta de convenios de pago respecto de la deuda que se cobra judicialmente.
De lo dicho se desprende que el accionar de la recurrida lesiona la garantía consagrada en el numeral 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, pues obliga a la recurrente a someterse a un procedimiento que resulta altamente restrictivo, en cuanto al ejercicio de derechos procesales, que aquel “ejecutivo” establecido en las reglas generales y a que debe someterse el cobro de los créditos ordinarios.
Por estas razones y fundamentos, fue del parecer de acoger la acción cautelas de protección interpuesto en favor de CAMILO ANDRÉS BUGUEÑO VICENCIO, por estimar que el accionar de la recurrida lesiona la garantía consagrada en el numeral 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, según se fundamentó y, en consecuencia, estuvo por dejar sin efecto el procedimiento de cobro incoado por la recurrida en contra del recurrente en el proceso Rol N°11.438-2026 de la Tesorería Regional de Coquimbo.
Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.
Rol N°943-2026 (Protección).-
