Doctrina del fallo
- El control judicial de la potestad disciplinaria de la Administración no se limita a un examen formal de legalidad, sino que comprende la revisión de la razonabilidad del acto y la observancia del principio de proporcionalidad en la determinación de la sanción.
- La calificación de una conducta como infracción grave a la probidad administrativa no faculta a la autoridad para omitir la ponderación de las circunstancias modificatorias de responsabilidad, debiendo siempre evaluarse los factores atenuantes y agravantes a fin de graduar adecuadamente la intensidad del castigo disciplinario.
- La aplicación de la medida de destitución con prescindencia del análisis de atenuantes que beneficien al sumariado, tales como una trayectoria funcionaria intachable o la colaboración prestada, torna el acto sancionatorio en ilegal y arbitrario por vulnerar el principio de proporcionalidad y la garantía de igualdad ante la ley.
- Tanto el dictamen fiscal como la resolución final en un procedimiento sumarial deben contener y justificar fundadamente la valoración de las circunstancias atenuantes y agravantes concurrentes al momento de la comisión de la falta, constituyendo su omisión un vicio que invalida la decisión administrativa.
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?gqc2t
Concepción, a cinco de diciembre de dos mil veinticinco. Visto: Que se presentó Betsabé Ester Vilches Mellado, enfermera universitaria y docente, ejerciendo acción constitucional de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Lota, por haber esta emitido actos que se tacha de ilegales y arbitrarios, consistentes en las resoluciones administrativas que dispusieron su destitución por haber incurrido en grave falta a la probidad administrativa, debido a que se comprobó su salida del país mientras hacía uso de licencia médica que prescribía reposo total en su domicilio. Se refiere a los Decretos Alcaldicios N°902 de 1 de septiembre de 2025 que dispuso su destitución y al N°1005 de 15 de septiembre de 2025, que le fuera notificado el 16 de dicho mes, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra de aquél. Afirma que la decisión de destitución vulnera las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso, así como su derecho de propiedad, amparados por el artículo 19 de nuestra Constitución Política, en sus numerales 2, 3 y 24, de la forma que indica. Sostiene que la decisión municipal contiene un error de tipo en la formulación de cargos, ya que indica que no salió del país estando con licencia médica, sino el 9 de diciembre de 2023 que era día sábado, no laboral, y que tuvo una afección de salud encontrándose en Brasil, razón por la que se le extendió la licencia a través de telemedicina. Discute las potestades de la municipalidad para fiscalizar licencias médicas. Afirma que la sanción de destitución carece de proporcionalidad y razonabilidad, no se ponderaron sus circunstancias atenuantes ni sus descargos, considerando que cuenta con más de 12 años de servicio, sin sumarios, anotaciones de demérito, o sanciones previas, encontrándose evaluada en Lista 1, habiendo colaborado con la investigación. Solicita dejar sin efecto la sanción de destitución aplicada, disponiendo su absolución o una sanción administrativa proporcional; y que se ordene su reincorporación en el cargo con el pago de las remuneraciones no percibidas. La Ilustre Municipalidad de Lota informó que dio inicio al sumario administrativo en contra de la recurrente a instancias de la Contraloría General de la República, comprobándose que la funcionaria registraba salida del país encontrándose con licencia médica vigente, lo que constituye una conducta gravemente atentatoria al principio de probidad administrativa, dando cuenta de una actuación deshonesta y desleal. Añade que la ley asigna una sanción específica para la falta grave a la probidad, razón por la cual el Alcalde se encuentra en el imperativo legal de disponerla, sin que proceda analizar circunstancias que podrían aminorar la responsabilidad, por lo que impuso la sanción de destitución, la que, entonces, no es ni arbitraria ni ilegal, habiendo cumplido estrictamente con el debido proceso conforme lo regula el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales. Destaca que la funcionaria destituida recurrió a la Contraloría General de la República y estando pendiente ese dictamen interpuso el presente recurso de protección, por lo que esta no es la vía idónea. Se trajeron los autos en relación. CONSIDERANDO: Primero: Que, el recurso de protección es una acción de naturaleza cautelar, cuyo objetivo es la adopción de medidas de carácter urgente, tendientes a salvaguardar los derechos o garantías constitucionales preexistentes, conculcados por actos u omisiones ilegales o arbitrarios. En efecto, si bien en virtud de la competencia conservativa que el indicado arbitrio confiere, pueden adoptarse todas las medidas que se estimen conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos o garantías constitucionales amparados en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, lo cierto es que no se puede perder de vista que esta acción constituye una medida de emergencia consagrada para dar remedio pronto y eficaz a los atropellos que sufra el ciudadano en sus derechos y garantías constitucionales producto de una acción u omisión que, a todas luces, sea ilegal y/o arbitraria, cuestión que justifica una intervención jurisdiccional rápida que ampare suficientemente el derecho amagado, mientras se acude a la sede ordinaria o especial correspondiente, otorgando una tutela efectiva a los recurrentes. Segundo: Que, atendida la especial naturaleza del recurso de protección, para que pueda prosperar es indispensable que quien lo intente acredite la existencia de un derecho o garantía actual que le favorezca, que esté claramente establecido y determinado y que corresponda a uno de aquéllos a que se refiere el artículo 20 de la Constitución Política de la República. Tercero: Que, igualmente es sabido que para que el recurso de protección sea acogido, es necesario que los hechos en que se hace consistir la arbitrariedad o ilegalidad estén comprobados y que con estos hechos se haya sufrido perturbación, privación o amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías y/o derechos que la Constitución asegura. Cuarto: Que, en el caso en estudio, la Ilustre Municipalidad de Lota siguió un sumario administrativo contra de una profesional de la atención primaria de salud, por haber salido del país (rumbo a Brasil) con licencia médica que la obligaba a guardar reposo total en su domicilio. Dicha conducta fue calificada como una vulneración grave del principio de probidad administrativa, imponiéndosele la medida disciplinaria de destitución, conforme al artículo 48 letra b) de la Ley 19378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. Quinto: Que, conforme al mérito de los antecedentes, no se discute la ocurrencia de los hechos que dieron origen al sumario, sino más bien la calificación de la falta como "grave" y la proporcionalidad de la sanción de destitución impuesta. El cuestionamiento principal radica en que la Municipalidad omitió considerar circunstancias atenuantes, como una vida funcionaria de 12 años de servicio y los hechos en que se circunscribió la emisión de la licencia médica, lo que, a su juicio de quien recurre, debieron servir para mitigar la responsabilidad y graduar la sanción. Sexto: Que la Municipalidad sostiene que, al haberse acreditado una falta grave a la probidad, el Alcalde se encontraba en el imperativo legal de aplicar la sanción más grave (destitución), viéndose impedido de ponderar circunstancias modificatorias de responsabilidad, citando al efecto la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República. Tanto el Decreto Alcaldicio N°902 de destitución como el N°1005 que rechaza el recurso ejercido en contra de aquel, mencionan que atendida la infracción de que se trata, no se consideraran circunstancias modificatorias de responsabilidad; y conforme al Dictamen Fiscal de 12 de agosto de 2025, se estima circunstancia atenuante una actuación del año 2025 sin que aparezcan considerados los descargos efectuados por la funcionaria. Séptimo: Que, por cierto, los actos administrativos, de conformidad a lo prevenido en el artículo 3 de la Ley 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos, gozan de una presunción de legalidad, que puede ser derribada si se observa en su generación y/o dictación, ilegalidad, o bien, arbitrariedad, traducida en falta de razonabilidad de la decisión, teniendo presente que la administración activa goza, en principio, de la facultad para calificar si una determinada conducta vulnera el principio de probidad administrativa así como para calificar la gravedad de la infracción. De consiguiente, el control judicial de las facultades disciplinarias de la Administración abarca el examen de legalidad, el cual comprende la razonabilidad de la medida y si se ha cumplido el principio de proporcionalidad. Octavo: Que, el artículo 48 de la Ley 19.378 dispone: “Los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella solamente por las siguientes causales: ... b) Falta de probidad, conducta inmoral o incumplimiento grave de las obligaciones funcionarias, establecidos fehacientemente por medio de un sumario”. Conforme al artículo 4 de la recién indicada normativa, en lo no previsto por ella, se aplicarán supletoriamente las normas de la Ley 18.883. A su turno, dicha Ley, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, dispone en su artículo 144, “El funcionario cesará en el cargo por las siguientes causales: d) Destitución”; y de acuerdo al artículo 120 “Los funcionarios podrán ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias: d) Destitución”; se agrega que “Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes”. Según el artículo 123 de la Ley 18.883 en comento, “La destitución es la decisión del alcalde de poner término a los servicios de un funcionario. La medida disciplinaria de destitución procederá sólo cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa…”. Por disponerlo así el artículo 137 “Contestados los cargos o vencido el plazo del período de prueba el fiscal emitirá, dentro de cinco días, un dictamen en el cual propondrá la absolución o sanción que a su juicio corresponda aplicar. Dicho dictamen deberá contener la individualización del o de los inculpados; la relación de los hechos investigados y la forma como se ha llegado a comprobarlos; la participación y grado de culpabilidad que les hubiere correspondido a los sumariados; la anotación de las circunstancias atenuantes o agravantes, y la proposición al alcalde de las sanciones que estimare procedente aplicar o de la absolución de uno o más de los inculpados”. Noveno: Que, como es posible de observar de la normativa transcrita, en el sumario administrativo a un profesional de la salud municipal no se excluye la ponderación de la circunstancias de la conducta del sumariado, independiente incluso del parecer de la Contraloría General de la República al efecto, como quiera que la potestad sancionatoria no está excluida de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que debe contener toda decisión administrativa, análisis de la conducta que incluso se reconoce en el ámbito penal y del que no puede quedar exento el derecho administrativo. Teniendo, además, en consideración que las circunstancias modificatorias de responsabilidad serán siempre aquellos factores que permiten alterar la intensidad de la responsabilidad, en función de elementos vinculados al hecho cometido, al autor del mismo, o a las condiciones en que se produjo, o siguiendo al profesor Christian Neumann Manieu, “las circunstancias modificatorias de responsabilidad son elementos que permiten ajustar la sanción administrativa en función de la gravedad del hecho y las condiciones particulares del infractor”. Décimo: Que, en tales condiciones, lleva razón la recurrente cuando cuestiona la decisión administrativa que no pondera las circunstancias de su conducta anterior y coetánea a los hechos imputados y calificados como reñidos con la probidad administrativa, puesto que las conductas generadoras de responsabilidad administrativa son personales y han de ser analizadas en relación al caso concreto de que se trata y las transgresiones, aunque sea a la probidad administrativa, no tienen todas una misma envergadura. Undécimo: Que, en la especie, se echa de menos el juicio de ponderación previa como quiera que se ha aplicado la medida disciplinaria más gravosa que pueda imponerse a un funcionario público, la de destitución de su cargo, con prescindencia del análisis de las circunstancias atenuantes que pudieren beneficiar a la funcionaria, particularmente la calidad de su vida funcionaria, lo que impide efectuar el juicio de proporcionalidad de la sanción. En efecto, el ejercicio de la potestad disciplinaria incluye la obligación de la autoridad administrativa de considerar la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes. La jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y la judicial han reafirmado la obligación de aplicar el principio de proporcionalidad en toda potestad disciplinaria. Duodécimo: Que, así las cosas, sin perjuicio de la calificación de la falta como grave a la probidad administrativa, la tramitación del sumario administrativo debe ajustarse a las normas legales, que exigen que el dictamen fiscal debe contener la anotación de las circunstancias atenuantes o agravantes, las que obviamente deben ser analizadas en relación a la época en que se cometió el acto reñido con la función. Por lo que, habiéndose omitido la debida ponderación de las circunstancias atenuantes en el dictamen fiscal, y la consecuente imposición de la medida más gravosa de destitución sin este análisis esencial, se verifica la ilegalidad y arbitrariedad del acto administrativo impugnado. Décimo tercero: Que, entonces, la actuación de la Municipalidad recurrida resulta no sólo ilegal sino arbitraria, atentando contra la garantía constitucional de igualdad ante la ley, contemplada en el numeral 2 del artículo 19 de nuestra Constitución Política, en relación a otros funcionarios públicos, en que, en la ponderación de la conducta en relación a la infracción al principio de probidad administrativa, no han sido sancionados con la pérdida de su empleo. Décimo cuarto: Que, por último, en cuanto a la alegación de improcedencia de la presente vía constitucional por haber dirigido la recurrente también a la Contraloría General de la República, baste para su desestimación que, de acuerdo al mérito de los antecedentes que obran en autos, dicho órgano contralor manifestó que no emitiría pronunciamiento al encontrarse la situación en conocimiento del órgano judicial. Por estas consideraciones, normativa invocada y lo prevenido en el Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, la presente acción constitucional entablada por Betsabé Ester Vilches Mellado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Lota, solo en cuanto se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N°902 de 1 de septiembre de 2025 que destituyó a la funcionaria de su cargo, retrotrayéndose el sumario administrativo seguido en contra de la recurrente al punto que se emita una nueva vista fiscal con estricto apego a las normas que regulan la responsabilidad administrativa, y en su mérito se adopte la decisión final del mismo por la autoridad municipal no inhabilitada que corresponda. Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad. Redacción de la ministra suplente Margarita Sanhueza Núñez. Aunque concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo, no firma la ministra suplente Margarita Elena Sanhueza Núñez, por estar ausente, con permiso. N°Protección-4420-2025.
