Doctrina del fallo
- El uso de una licencia médica para finalidades incompatibles con la recuperación de la salud, como la salida del país, constituye una conducta administrativamente reprochable que habilita a la Administración para ejercer válidamente su potestad disciplinaria e instruir un sumario.
- La sanción disciplinaria de destitución exige una motivación reforzada por parte de la autoridad administrativa, la cual no se satisface con la mera cita de normas ni con la descripción abstracta de la infracción, sino que requiere explicitar por qué los hechos revisten una gravedad tal que ameritan la medida expulsiva en lugar de una sanción de menor entidad.
- Al graduar la sanción administrativa, la autoridad está obligada a ponderar las circunstancias particulares del caso concreto, tales como la conducta funcionaria previa intachable, la programación previa de los hechos con antelación a la licencia médica y la falta de acreditación de dolo o mala fe.
- Resulta arbitrario y vulnera la garantía de igualdad ante la ley el acto administrativo que, resolviendo en un mismo procedimiento situaciones análogas de diversos funcionarios, impone medidas de muy distinta gravedad sin justificar de manera objetiva, suficiente y comparativa el criterio de diferenciación.
- En el control de legalidad de los actos sancionatorios por vía cautelar, no corresponde al órgano jurisdiccional sustituir a la Administración en la ponderación de fondo ni fijar la sanción aplicable, sino ordenar la dictación de un nuevo pronunciamiento debidamente motivado y proporcional.
Fallo: https://juris.pjud.cl/busqueda/u?h0aqc
Rancagua, veintitrés de junio de dos mil veintiséis. VISTOS: Con fecha 24 de octubre de 2025, comparece Consuelo Talia Vergara Villalón, funcionaria del Departamento de Salud Municipal de Chimbarongo, profesional matrona, interponiendo recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Chimbarongo, representada por su alcalde o quien lo subrogue, por estimar ilegales y arbitrarios los actos contenidos en el Decreto Alcaldicio N° 1.850, de 26 de mayo de 2025, que instruyó sumario administrativo, y en la Resolución Decreto Alcaldicio N° 3.426, de 22 de septiembre de 2025, que le aplicó la sanción disciplinaria de destitución. Expone que el sumario tuvo por objeto determinar su responsabilidad por haber salido al extranjero estando con licencia médica de tipo uno, con reposo domiciliario en Chile, formulándose en su contra un cargo único consistente en “realizar actividades distintas de aquellas relacionadas con el restablecimiento de su salud, mientras se encontraba haciendo uso de la licencia médica FONASA FOLIO N° 108919050”, frente al cual presentó descargos en tiempo y forma. Señala que el 14 de septiembre de 2024 compró pasajes aéreos con destino a Brasil, con la finalidad de hacer uso de vacaciones programadas entre el 25 de octubre y el 6 de noviembre de 2024. Luego, el 26 de septiembre de 2024 asistió a un primer control médico en la ACHS por una posible enfermedad de origen laboral, oportunidad en que se le indicaron exámenes y medicamentos, quedando citada a un nuevo control. Agrega que el 30 de septiembre de 2024 solicitó formalmente feriado legal para el período comprendido entre el 25 de octubre y el 6 de noviembre de 2024; sin embargo, el 17 de octubre de 2024, al asistir al control programado, se le otorgó licencia médica por 11 días, desde el 18 al 28 de octubre de 2024, la que, según afirma, fue aprobada por la contraloría médica de la COMPIN. Alega que la facultad para rechazar o invalidar una licencia médica corresponde a la COMPIN, por lo que la recurrida carecería de atribuciones para ello. Añade que concurren en su favor las circunstancias atenuantes de cooperación eficaz e irreprochable conducta anterior, destacando que se trata de una funcionaria de carrera intachable, con seis años de desempeño, que siempre habría cumplido sus labores con compromiso y esmero. Sostiene, además, que no existió mala fe en su actuar, que la licencia se superpuso solo cuatro días con el viaje -el 25 al 28 de octubre de 2024-, y que no existiría prueba de dolo, ánimo defraudatorio ni perjuicio al servicio. Estima vulneradas las garantías contempladas en los numerales 1, 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Finaliza citando doctrina, normas aplicables y jurisprudencia, solicitando que se acoja el recurso, se declare su inocencia administrativa, se ordene a la recurrida dictar resolución de sobreseimiento del sumario, disponer su reincorporación al cargo y el pago de las remuneraciones pendientes, con costas. Acompaña documentos. A folio 11, comparece la Contraloría General de la República, informando que remitió a la Municipalidad recurrida la nómina de funcionarios involucrados en el Consolidado de Información respectivo, en el cual se identificaban las licencias médicas que habrían sido vulneradas, así como la fecha de viaje y el paso fronterizo utilizado para el ingreso o salida del país, comprendiendo dentro de tales antecedentes el caso de doña Consuelo Vergara Villalón. A folio 13, informa la Ilustre Municipalidad de Chimbarongo, solicitando el rechazo del recurso. Expone que el proceso disciplinario tuvo origen en el Oficio N° E82804/2025, de 22 de mayo de 2025, proveniente de la División de Fiscalización de la Contraloría General de la República, mediante el cual se acompañó una nómina de funcionarios públicos con “salidas o permanencia en el extranjero mientras hacían uso de licencia médica”, conforme a lo advertido en el Consolidado de Información Circularizada N° 9 de 2025. Agrega que el sumario se tramitó con estricto apego al debido proceso, sin vulneración de garantías constitucionales, concluyendo mediante Decreto Afecto N° 04, de 28 de octubre de 2025, que aplicó a la recurrente la medida disciplinaria de destitución, acto que habría sido remitido al trámite de toma de razón ante la Contraloría General de la República, de conformidad con la Resolución N° 36 de 2024 de dicho órgano. Sostiene que la actuación municipal se enmarca en la normativa vigente y fue dictada con apego a la legalidad, siendo el procedimiento y la sanción congruentes con los principios constitucionales y la jurisprudencia administrativa y judicial. Añade que no resulta arbitrario calificar la conducta de la recurrente como grave, por constituir una infracción al principio de probidad administrativa consagrado en los artículos 13 y 52 del DFL N° 1-19.653, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Niega la existencia de vulneración o amenaza a las garantías constitucionales invocadas y, en cuanto a la proporcionalidad de la sanción, sostiene que la jurisprudencia administrativa y judicial ha reconocido que el quebrantamiento del deber de veracidad y del uso legítimo de licencias médicas afecta gravemente la confianza pública, justificando la destitución. Asimismo, alega la improcedencia del recurso de protección, por tratarse de una acción cautelar destinada a resguardar derechos indubitados frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios, presupuesto que estima inexistente en la especie. Solicita, en definitiva, el rechazo del recurso, con costas, y acompaña documentos. Se trajeron los autos en relación. CONSIDERANDO: Primero: Que el recurso de protección, previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales que dicha norma enumera, frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios que priven, perturben o amenacen su ejercicio. Segundo: Que, conforme a los antecedentes del proceso, no existe controversia sustancial en cuanto a que la recurrente, mientras se encontraba haciendo uso de licencia médica otorgada por 11 días, desde el 18 al 28 de octubre de 2024, salió del país el día 25 de octubre del mismo año con destino a Brasil, retornando el día 6 de noviembre de 2024. Tampoco aparece controvertido que la funcionaria había solicitado feriado legal con fecha 30 de septiembre de 2024, para el período comprendido entre el 25 de octubre y el 6 de noviembre de 2024, y que el viaje se encontraba programado desde el 14 de septiembre de 2024, esto es, con anterioridad al otorgamiento de la licencia médica, la que fue extendida el 17 de octubre de 2024. De este modo, los hechos asentados muestran que entre la programación del viaje, la solicitud de feriado legal y el uso efectivo de éste, se extendió a la recurrente una licencia médica que se superpuso parcialmente con los días de feriado previamente solicitados, pese a lo cual la funcionaria igualmente viajó al extranjero. Tercero: Que la propia recurrente reconoce la materialidad de la infracción que motivó el sumario, esto es, haber salido del país durante la vigencia de la licencia médica. En consecuencia, su conducta no se encuentra exenta de reproche administrativo, desde que el reposo médico constituye una institución destinada al restablecimiento de la salud del funcionario, y no puede ser utilizado con fines ajenos a aquel objetivo. Por ello, no resulta ilegal ni arbitrario que la Municipalidad haya dispuesto la instrucción de un sumario administrativo con el objeto de investigar los hechos y determinar, en su caso, las responsabilidades funcionarias correspondientes. La potestad disciplinaria de la autoridad municipal, en cuanto se orienta a verificar el cumplimiento de los deberes funcionarios y del principio de probidad administrativa, se encuentra dentro del ámbito propio de sus atribuciones legales. Cuarto: Que, asentado lo anterior, el objeto de control de esta sede cautelar no consiste en determinar si la conducta de la recurrente era o no susceptible de reproche disciplinario, ni en sustituir a la Administración en la valoración ordinaria de los antecedentes reunidos en el sumario. La cuestión decisiva consiste en establecer si la sanción concreta de destitución, en cuanto medida disciplinaria de máxima gravedad, fue impuesta mediante un acto suficientemente motivado, racional y proporcionado a las circunstancias particulares del caso. Quinto: Que, el control de juridicidad que corresponde ejercer a esta Corte impone verificar que el acto administrativo impugnado no solo haya sido dictado por autoridad competente y dentro de un procedimiento formalmente tramitado, sino también que contenga una fundamentación suficiente, especialmente cuando afecta de modo intenso la estabilidad funcionaria, la continuidad laboral y las remuneraciones de la persona sancionada. En tal sentido, la motivación del acto administrativo no se satisface con la sola cita de normas legales ni con la reproducción genérica de la conducta investigada. Tratándose de una sanción expulsiva, resulta exigible que la autoridad explicite por qué los hechos acreditados, atendidas sus circunstancias concretas, revisten una gravedad tal que hacen procedente la destitución y no una sanción de menor entidad. Sexto: Que, en la especie, el Decreto Alcaldicio N°3.426 tuvo por acreditado que la recurrente salió del país mientras se encontraba haciendo uso de licencia médica, razonando que ello implicaba usar el reposo para fines distintos a la recuperación de sus dolencias y que tal conducta infringía el principio de probidad administrativa. Sin embargo, el acto impugnado no desarrolla suficientemente por qué, en el caso concreto de la recurrente, dicha infracción debía necesariamente ser sancionada con destitución. En particular, no se advierte una ponderación bastante de circunstancias relevantes, tales como que el viaje se encontraba programado antes de la emisión de la licencia médica, que el feriado legal había sido solicitado también con anterioridad a ésta, que la superposición entre licencia y feriado fue sobreviniente, que la funcionaria reconoció los hechos, o que no se asentó la existencia de mala fe en la superposición. Séptimo: Que, asimismo, el decreto impugnado tampoco pondera de manera suficiente la conducta funcionaria anterior de la recurrente, invocada en sus descargos como intachable, ni explica por qué tales antecedentes resultaban insuficientes para graduar la responsabilidad o para justificar una sanción distinta de la destitución. Si bien la irreprochable conducta anterior no elimina la infracción ni impide el ejercicio de la potestad disciplinaria, lo cierto es que constituye un antecedente relevante al momento de determinar la sanción concreta, particularmente cuando se trata de decidir entre una medida correctiva y una medida expulsiva. Octavo: Que, por otra parte, el mismo Decreto Alcaldicio N°3.426 resolvió la situación disciplinaria de otros funcionarios investigados por hechos de similar naturaleza, aplicando en dos casos la sanción de destitución y en otro la sanción de suspensión del empleo por sesenta días. Tal circunstancia exigía una fundamentación especialmente cuidadosa respecto de las razones por las cuales, dentro de un mismo procedimiento y frente a conductas vinculadas a salidas al extranjero durante licencias médicas, se imponían sanciones de entidad tan diversa. Sin embargo, del acto recurrido no se advierte un razonamiento comparativo suficiente que permita comprender, desde parámetros objetivos y verificables, por qué en el caso de la recurrente resultaba procedente la sanción máxima y no una sanción menor, como sí ocurrió respecto de otro funcionario. Noveno: Que lo anterior no importa afirmar que la conducta de la recurrente sea irrelevante o que se encuentre amparada por el ordenamiento jurídico. Por el contrario, viajar al extranjero mientras se hace uso de una licencia médica constituye una conducta objetivamente reprochable y susceptible de ser investigada disciplinariamente, por su potencial contradicción con el fin propio del reposo médico y con los deberes que pesan sobre todo funcionario público. No obstante, una cosa es la existencia de una infracción administrativa y otra distinta es la justificación de la sanción más gravosa del régimen disciplinario. La destitución, por sus efectos sobre la carrera funcionaria y la subsistencia laboral de la persona afectada, exige una motivación reforzada que permita verificar la racionalidad y proporcionalidad de la decisión. Décimo: Que, en consecuencia, si bien el sumario administrativo no adolece de ilegalidad por el solo hecho de haber sido instruido, y si bien la conducta de la recurrente no se encuentra libre de reproche, el Decreto Alcaldicio N°3.426 resulta arbitrario en cuanto aplicó la sanción de destitución sin explicar ni desarrollar suficientemente la proporcionalidad de dicha medida, omitiendo ponderar circunstancias relevantes del caso concreto y sin justificar de manera bastante el tratamiento diferenciado respecto de otros funcionarios sancionados en el mismo acto administrativo. Undécimo: Que, la arbitrariedad constatada afecta el legítimo ejercicio de la garantía de igualdad ante la ley, desde que la autoridad no explicitó razones suficientes para imponer a la recurrente la sanción más gravosa en comparación con otros casos resueltos en el mismo decreto. Asimismo, la decisión incide en su situación funcionaria y patrimonial, al privarla de su cargo y de las remuneraciones asociadas, sin una motivación adecuada de la proporcionalidad de la medida. Duodécimo: Que, atendido el carácter cautelar de esta acción, no corresponde a esta Corte absolver administrativamente a la recurrente ni sustituir a la autoridad municipal en la determinación de la sanción que eventualmente proceda. Lo que corresponde es restablecer el imperio del derecho dejando sin efecto el acto impugnado en aquella parte que aplicó la destitución, a fin de que la autoridad dicte una nueva resolución debidamente fundada, ponderando expresamente las circunstancias particulares del caso, la conducta anterior de la funcionaria, la ausencia o existencia de perjuicio al servicio, la programación previa del viaje, la superposición sobreviniente con la licencia médica, la falta de acreditación de mala fe en dicha superposición, y la proporcionalidad de la sanción que estime procedente. Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara: I. Que se acoge parcialmente el recurso de protección interpuesto por doña CONSUELO TALIA VERGARA VILLALÓN en contra de la Ilustre Municipalidad de Chimbarongo. II. Que, en consecuencia, se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N°3.426, de 22 de septiembre de 2025, únicamente en cuanto aplicó a la recurrente la sanción de destitución, así como los actos posteriores que lo confirmen o ejecuten respecto de dicha sanción. III. Que la Ilustre Municipalidad de Chimbarongo deberá dictar una nueva resolución terminal respecto de la recurrente, debidamente fundada, en la que pondere expresamente la proporcionalidad de la sanción que corresponda, considerando las circunstancias particulares asentadas en este fallo y los antecedentes del procedimiento administrativo. IV. Que, no se condena en costas a la recurrida, por haber tenido motivo plausible para litigar. Redacción de la Fiscala Judicial Sra. Alfaro de la Fuente. Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad. Rol Corte N°1744-2025 Protección.- Pronunciada por la Primera Sala de esta Iltma. Corte, integrada por el ministro Sr. Michel González Carvajal, Fiscal judicial (s) Sra. Andrea Alfaro de la Fuente y el abogado integrante Sr. Jaime Lobos Stephani. Se deja constancia que no firma el abogado integrante Sr. Jaime Lobos Stephani, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la presente causa, por no integrar el día de hoy.
