Santiago, once de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos:
De la sentencia en alzada se reproduce solo su parte
expositiva.
Y se tiene en su lugar y, adem谩s, presente:
Primero: Que en estos autos no existe discusi贸n
respecto de que el actor comenz贸 a prestar servicios bajo
la modalidad a contrata, en un cargo de administrativo, a
partir del 1 de abril de 2016, seg煤n se dispone en la
Resoluci贸n N° 245/551/2016 de fecha 7 de abril de 2016,
consign谩ndose que asum铆a sus funciones mientras sean
necesarios sus servicios. Tal contrata fue prorrogada
sucesivamente hasta la Resoluci贸n Exenta N° 245/48/2018,
desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018.
Segundo: Que, como ha quedado establecido en el fallo
apelado, por el presente recurso se objeta la decisi贸n del
Servicio de Gobierno Interior de poner t茅rmino anticipado
al empleo a contrata del recurrente.
Tercero: Que la condici贸n “mientras sean necesarios
sus servicios”, bajo la cual fue renovada la contrata de la
recurrente para el a帽o en curso, est谩 en armon铆a con el
car谩cter que tienen los empleos a contrata o a honorarios.
En efecto, el art铆culo 3° de la Ley N潞 18.834, sobre
Estatuto Administrativo, luego de definir la planta del
personal de un servicio p煤blico como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada instituci贸n, al
tratar los empleos a contrata se帽ala que son aquellos de
car谩cter transitorio que se consultan en la dotaci贸n de una
instituci贸n.
Enseguida, el mismo texto legal dispone, en su
art铆culo 10, en relaci贸n con la permanencia de esta 煤ltima
clase de cargos, que los empleos a contrata durar谩n, como
m谩ximo, s贸lo hasta el 31 de diciembre de cada a帽o y quienes
los sirvan expirar谩n en sus funciones en esa fecha por el
solo ministerio de la ley; esto es, figura impl铆cita la
facultad de la autoridad para poner t茅rmino a las funciones
del empleado a contrata antes de la fecha reci茅n indicada.
Cuarto: Que de lo razonado se concluye que la
autoridad administrativa recurrida se encontraba legalmente
facultada para cesar los servicios a contrata de la parte
recurrente, servicios cuya principal caracter铆stica es la
precariedad en su duraci贸n, supeditada a las necesidades de
la entidad administrativa, de manera que al acudir la
recurrida precisamente a esta causal s贸lo ha hecho uso de
la facultad antes descrita.
Quinto: Que los razonamientos expresados llevan a
concluir que no existe acto ilegal o arbitrario que permita
acceder a la cautela solicitada, por lo que se hace
necesario revocar el fallo en alzada y rechazar el recurso
intentado. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que
dispone el art铆culo 20 de la Constituci贸n Pol铆tica de la
Rep煤blica y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia,
se revoca la sentencia apelada de diecinueve de diciembre
de dos mil dieciocho, dictada por la Corte de Apelaciones
de Temuco, y, en su lugar, se rechaza el recurso de
protecci贸n deducido.
Se previene que el Abogado Integrante se帽or Pierry
concurre a la revocaci贸n del fallo en alzada, teniendo
adem谩s presente para ello los siguientes razonamientos:
A.- La Constituci贸n asegura en su art铆culo 38 la
igualdad de oportunidades para el ingreso a la carrera
funcionaria. La 煤nica forma en que tan precisa y categ贸rica
disposici贸n pueda cumplirse es mediante el ingreso a la
Administraci贸n del Estado a trav茅s de un concurso p煤blico.
As铆, por lo dem谩s, lo dispone la ley de Bases de la
Administraci贸n del Estado y el estatuto administrativo,
cumpliendo el mandato constitucional.
B.- La excepci贸n a lo anterior la constituyen los
cargos que no tienen aparejada la inamovilidad, complemento
necesario para asegurar la carrera funcionaria, que son
principalmente los denominados cargos de confianza
exclusiva, generalmente los de mayor jerarqu铆a en las
instituciones del Estado y a trav茅s de los cuales el
gobernante lleva a cabo las pol铆ticas p煤blicas para cuya ejecuci贸n la ciudadan铆a lo ha elegido. Se pueden agregar
tambi茅n aquellos cargos de duraci贸n acotada en el tiempo,
que no constituyen cargos de carrera funcionaria.
Inamovilidad y designaci贸n sin concurso, entonces, es
contrario a la carrera funcionaria y derogatorio al mandato
constitucional.
C.- Los cargos dentro de la Administraci贸n del Estado
son, entonces, de planta, que deben ser provistos por
concursos de acuerdo con la Constituci贸n Pol铆tica y
aquellos otros que no tienen inamovilidad, por ser de
confianza exclusiva, y aquellos que se ejercen por plazos
definidos.
Los cargos a contrata lo son por plazo definido, un
a帽o. No son cargos de planta y, por ello, no son provistos
por concurso y, por lo tanto, no gozan de inamovilidad.
D.- No obstante lo anterior, la realidad ha superado a
la ley, y los cargos a contrata, que debieran ser la
excepci贸n frente a los funcionarios de planta y que
debieran ser transitorios, se han transformado en la regla
general en la Administraci贸n del Estado, superando incluso
a los cargos de planta y, adem谩s en muchos casos,
permaneciendo por a帽os y a帽os en tal calidad.
Lo anterior ha obligado a la Contralor铆a General de la
Rep煤blica y a los tribunales de justicia a dar cierta
protecci贸n a los cargos a contrata, aplicando principios como, por ejemplo, el de la confianza leg铆tima, o exigiendo
motivaci贸n para la no renovaci贸n, distinguiendo seg煤n los
a帽os de desempe帽o en esta calidad. Pero el problema
constitucional permanece, ya que si se otorga inamovilidad
al funcionario a contrata, nombrado sin concurso p煤blico y
en forma discrecional por la autoridad, se est谩 violando en
forma flagrante el texto constitucional.
E.- Es debido a lo que se viene se帽alando, que
diversas instituciones han establecido un procedimiento de
concurso p煤blico para proveer los cargos a contrata. Este
punto es de suma importancia, ya que el concurso p煤blico se
ha establecido sin requerirlo la ley, pero se ha hecho
debido a la situaci贸n general ya planteada, como una forma
de dar seriedad y justificaci贸n al ingreso a este tipo de
cargos, asegur谩ndose que son los postulantes m谩s id贸neos
los que ingresen a la funci贸n, y dando a todos los
ciudadanos la opci贸n de ingreso. En esta situaci贸n se
encuentra la Corporaci贸n Administrativa del Poder Judicial,
que utiliza el procedimiento de concurso p煤blico para los
cargos a contrata.
F.- Resulta entonces que si el funcionario a contrata
ha accedido a su cargo mediante concurso p煤blico, se abre
la posibilidad para que pueda otorg谩rsele protecci贸n, pues
su ingreso no ha sido producto de una decisi贸n discrecional
de la autoridad, que no otorga igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos que cumplen con los requisitos, sino
que por medio de un concurso, que s铆 cumple con la
disposici贸n de la Constituci贸n Pol铆tica.
G.- La 煤nica forma, entonces, de conciliar lo
dispuesto en el art铆culo 38 de la Carta Fundamental con la
protecci贸n de los funcionarios a contrata, es asegur谩ndose
que estos han obtenido sus cargos por concurso p煤blico. En
caso contrario, no se puede otorgar inamovilidad a su
funci贸n sin violar en forma directa la norma
constitucional.
H.- Si no se ha acreditado, entonces, que el cargo a
contrata del recurrente Marcelo Arrepol Barra ha sido
provisto por concurso, no se puede otorgar protecci贸n
frente a su desvinculaci贸n.
Acordada contra el voto de los ministros se帽or Mu帽oz y
se帽ora Vivanco, quienes estuvieron por confirmar la
sentencia apelada, teniendo en cuenta para ello:
1°) Que el art铆culo 89 de la Ley N°18.834 recoge el
principio seg煤n el cual todo funcionario tiene derecho a
gozar de estabilidad en el empleo, que importa la
prohibici贸n de ser apartado de 茅ste, sino por las causas
legales, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a
quienes detentan la condici贸n “a contrata”, motivo por el
cual no es posible discriminar entre los empleados de
planta y los contratas, porque aquello que el art铆culo 3° letra c) de dicha ley define es el “empleo a contrata”, lo
que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el
mencionado art铆culo 89 es comprensiva del funcionario que
se desempe帽a “a contrata”.
2°) Que, en la actualidad, es un entendimiento
pac铆fico el de que si una relaci贸n a contrata excede los
dos a帽os y se renueva reiteradamente una vez superado ese
l铆mite, se transforma en una relaci贸n indefinida, conforme
al principio de confianza leg铆tima que la Contralor铆a
General de la Rep煤blica comenz贸 a aplicar decididamente con
ocasi贸n del Dictamen N°85.700 de 28 de noviembre de 2016,
cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios
designados en empleos a contrata regidos por la Ley
N°18.884, cuya jurisprudencia es vinculante para toda la
Administraci贸n.
3°) Que el art铆culo 10 de dicha ley prescribe que los
empleos a contrata durar谩n como m谩ximo hasta el 31 de
diciembre de cada a帽o y que quienes los sirvan terminar谩n
sus funciones en esa oportunidad por el s贸lo ministerio de
la ley, debi茅ndose ejercer la facultad de prorrogar la
contrata, seg煤n el contenido del Dictamen antes citado, con
al menos treinta d铆as de anticipaci贸n al vencimiento del
plazo, circunstancia que se traduce en un l铆mite temporal
para que el jefe de servicio determine la no renovaci贸n del
v铆nculo a trav茅s de la dictaci贸n del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado
la confianza leg铆tima en la renovaci贸n del mismo.
En este sentido, cuando se haya generado en el
funcionario la confianza leg铆tima de que ser谩 prorrogada o
renovada su designaci贸n a contrata que se extendi贸 hasta el
31 de diciembre, el acto administrativo que materialice
alguna de las decisiones referidas deber谩 dictarse y
notificarse a m谩s tardar el 30 de noviembre del respectivo
a帽o, seg煤n lo disponen los art铆culos 45 a 47 de la Ley N°
19.880. Dicho acto deber谩, adem谩s, dar cumplimiento a lo
dispuesto en el art铆culo 11 de la misma ley, es decir,
exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho en que
se apoya, por tratarse de actos que afectan intereses
particulares; y al art铆culo 41 inciso cuarto, que obliga a
que la decisi贸n final sea fundada. De esta forma, los actos
administrativos en que se materialice la decisi贸n de no
renovar una designaci贸n, de hacerlo por un lapso menor a un
a帽o o en un grado o estamento inferior, o la de poner
t茅rmino anticipado a ella, deben contener el razonamiento y
la expresi贸n de los hechos y fundamentos de derecho en que
se sustenta.
4°) Que, frente a la actuaci贸n desarrollada por la
recurrida y la argumentaci贸n entregada para poner fin a la
contrata, debe tenerse en consideraci贸n que la Ley
N°19.880, en cumplimiento de lineamientos constitucionales, se encarg贸 de desarrollar los principios destinados a
asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al
ejecutar las actuaciones de los 贸rganos de la
Administraci贸n del Estado, puntualizando, en su art铆culo
1°, que sus preceptos se aplicar谩n con car谩cter supletorio
en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos
administrativos especiales. En este sentido, el
ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y
terminaci贸n de cargos de empleos a contrata, no contempla
reglas especiales acerca del procedimiento que debe
emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, raz贸n
por la que, respecto de tal materia, inequ铆vocamente cabe
aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley
N° 19.880.
Entre los principios previstos en esa ley se
encuentran aquellos sobre transparencia y publicidad
consagrados en su art铆culo 16, en los que se dispone que el
procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que
se adopten en 茅l. Tambi茅n se consigna en dicho cuerpo legal
la obligaci贸n del art铆culo 11 inciso segundo, consistente
en motivar o fundamentar expl铆citamente en el mismo acto
administrativo la decisi贸n, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las
personas.
5°) Que de lo expresado, cabe colegir que es un
requisito sustancial la expresi贸n del motivo o fundamento
de la decisi贸n administrativa, condici贸n vinculada a una
exigencia que ha sido puesta como requisito de m铆nima
racionalidad, ya que, como ocurre en la especie, fueron
afectados derechos esenciales del actor.
6°) Que lo razonado en los fundamentos anteriores
permite concluir que la resoluci贸n que puso t茅rmino a la
contrata del recurrente es ilegal porque, estando 茅ste
contratado desde el a帽o 2016, se contravino lo dispuesto en
el art铆culo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad
y fundamentos suficientes, seg煤n se ver谩, afectando con
ello la garant铆a de igualdad ante la ley, al haber sido
discriminado arbitrariamente.
En efecto, la alusi贸n de la autoridad recurrida acerca
de la realizaci贸n de las funciones asignadas al actor por
una persona distinta no constituye fundamento efectivo, si
no se especifica de modo alguno la adopci贸n de una decisi贸n
de tal naturaleza, porque queda en evidencia la ausencia de
conexi贸n entre ambos hechos.
7°) Que, en consecuencia, el cese de la contrataci贸n
que aqu铆 se alza como causa de pedir, devino en ilegal y
arbitraria. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debi贸 atenerse la recurrida y que m谩s arriba se dej贸
explicada, y arbitraria, porque amag贸 los derechos
laborales del recurrente sin fundamentaci贸n suficiente,
obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo
resuelto en el mencionado Dictamen de la Contralor铆a
General de la Rep煤blica.
Redacci贸n a cargo del abogado integrante se帽or
Quintanilla y de la disidencia, sus autores.
Reg铆strese y devu茅lvase.
Rol N° 241-2019.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Mu帽oz G., Sra. Mar铆a
Eugenia Sandoval G. y Sra. 脕ngela Vivanco M. y los Abogados
Integrantes Sr. 脕lvaro Quintanilla P. y Sr. Pedro Pierry A.
No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, los Abogados Integrantes Sr. Quintanilla y Sr. Pierry
por estar ausentes. Santiago, 11 de marzo de 2019.
En Santiago, a once de marzo de dos mil diecinueve, se incluy贸 en el Estado
Diario la resoluci贸n precedente
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