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martes, 4 de junio de 2013

Reclamo de ilegalidad por cobro de multa. Ley de Rentas Municipales. Rol 7566-2012

Santiago, veintisiete de mayo de dos mil trece.

Vistos:
En estos autos Rol N° 7566-2012, la sociedad “HSBC Bank (Chile)” dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que rechazó su reclamo de ilegalidad interpuesto en contra de la Municipalidad de Providencia.

Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que en el primer capítulo de nulidad sustancial se denuncia la infracción de los artículos 6, 7, 19 N° 2, 3 y 7, 63 N° 18 y 76 Constitución Política de la República, el artículo 12 de la Ley N° 18.695, el artículo 13 c) N° 1 de la Ley N° 15.231 y de los artículos 47 y 57 del D.L N° 3.063.
Sostiene el recurrente que los sentenciadores han incurrido en error de derecho al rechazar el reclamo de ilegalidad por cuanto las sanciones contempladas en los artículos 52 y 56 de la Ley de Rentas Municipales tienen como objeto castigar el no cumplimiento de una obligación accesoria a un tributo por la vía de imponer una carga pecuniaria, de modo que ella no puede ser aplicada directamente por la autoridad administrativa. A la misma conclusión se arriba si se tiene presente que de conformidad con el artículo 57 de la mencionada ley, las sanciones que son una consecuencia jurídica de hechos tipificados como infracciones en ella son del conocimiento de los Juzgados de Policía Local, a través del correspondiente procedimiento legal.
Agrega que al permitir los sentenciadores que se haya dado por establecida la comisión de una falta infraccional en sede administrativa sin una intervención de ningún Tribunal de la República han legitimado una actuación que contraviene los artículos señalados, por cuanto el único órgano del Estado llamado legalmente a pronunciarse y en su caso a aplicar las sanciones impuestas por la Ley de Rentas Municipales es el Juzgado de Policía Local correspondiente.
Afirma que las consecuencias de esta acción mecánica e irreflexiva se pueden ver desde un inicio, puesto que aún suponiendo que se encuentra legalmente facultada al efecto, la Municipalidad deja de cumplir la ley imponiendo una sanción distinta a la que legalmente procede. En efecto, el 50% del monto de la patente ascendía a la fecha de los hechos a 4.000 U.T.M.; sin embargo la reclamada le impone una multa ascendente a un 2.67% de la multa. Lo anterior no tiene sustento normativo, por cuanto la única forma de ser coherentes con el artículo 52 era aplicando a su representada por única vez una multa por la suma de $153.644.000, ello considerando que existe sólo una declaración de trabajadores, y no tres.
Segundo: Que en subsidio del capítulo anteriormente expuesto, en un segundo acápite del recurso de nulidad sustancial se acusa que los sentenciadores yerran en la interpretación y alcance que le atribuyen a los artículos 24, 25, 52 y 56 del Decreto Ley N° 3.063, los artículos 19, 20, 22, 23, 24, 1460, 1462 y 1467 del Código Civil y los artículos 19 N° 2, N° 3 y 20 y 76 de la Constitución Política de la República.
Señala que la errónea interpretación de las normas jurídicas aludidas ha determinado que la sentencia recurrida aplique mal las normas decisiorias de la litis al sancionar la infracción cometida por su parte, esto es, no presentar ante la Municipalidad la declaración de sucursales y número de trabajadores prevista en el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales, con la multa establecida en el artículo 52 de la misma ley, en circunstancias que esta sanción se aplica exclusivamente en el caso de no cumplir los contribuyentes con la obligación de presentar dentro de plazo la declaración de capital propio conforme lo dispone el artículo 24 de la ley citada. De modo que, a su juicio, la única sanción que resultaba procedente ante el eventual incumplimiento de la obligación preceptuada en el mencionado artículo 25 es aquella dispuesta en el artículo 56 del cuerpo legal señalado, que corresponde a una multa de 3 U.T.M.
Agrega que se vulnera el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República en cuanto consagra el principio in dubio pro reo, puesto que frente a la existencia de norma expresa que atribuye una sanción a una determinada conducta se ha preferido aplicar otra, que en los hechos es además monstruosamente mayor.
Por otro lado se vulnera el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental, puesto que se ha consolidado una diferencia arbitraria al aplicar una multa contra texto expreso y rompiendo los criterios de proporcionalidad fijados por el legislador. Asimismo se infringen los artículos 19 N° 30 y 70 del texto Constitucional, en cuanto se está sancionando una conducta mediante extensión analógica, sin una norma que lo disponga expresamente.
Finalmente manifiesta que se infringe el artículo 1467 del Código Civil al establecerse una sanción sin causa legal que la justifique, y los artículos 1460 y 1462 del mencionado cuerpo normativo por cuanto la Municipalidad tenía perfecto conocimiento de la cantidad de trabajadores en la sede matriz y sucursales, puesto que junto a la declaración de capital propio, se remite al Servicio de Impuestos Internos la Declaración Jurada N° 1802 sobre número de trabajadores, en cuya virtud la Municipalidad calculó la multa impuesta.
Tercero: Que para el adecuado análisis del presente recurso de nulidad sustancial es necesario consignar que en él se reclama en contra del giro de patente comercial correspondiente al año 2011 en el cual se cobra la multa prevista en el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales ascendente al 50% del valor de la patente. En el caso concreto la Municipalidad de Providencia cobra un 2.67% de la multa, atendido a que el contribuyente no presentó en el mes de mayo en la Municipalidad en la cual se ubica su casa matriz, esto es, la comuna de Las Condes, la declaración de sucursales y trabajadores que laboran en los distintos locales y en la casa matriz, conforme obliga el artículo 25 del mismo texto legal.
La declaración del mencionado artículo 25 tiene por objeto que la Municipalidad en la cual funciona la casa matriz efectúe la distribución de los valores que corresponde a la o las Municipalidades del lugar donde funcionan las sucursales. Así, en concepto de la reclamada ella estaría facultada para cobrar el porcentaje de la multa que le corresponde atendido el funcionamiento de sucursales en su comuna.
Cuarto: Que la sentencia recurrida decidió rechazar el reclamo de ilegalidad al concluir que el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales se refiere de manera específica a la oportunidad de las declaraciones dentro de los plazos establecidos en la mencionada ley, no efectuando distinción alguna en lo tocante a la naturaleza de las mismas. En efecto, expresa “Que este tribunal comparte la interpretación que al efecto realiza la reclamada en cuanto a que del examen de las normas aplicables a la especie, resulta que todos aquellos contribuyentes que no den estricto cumplimiento, dentro de los plazos establecidos en la ley, a la presentación de cualquiera de las declaraciones fijadas como imperativas en la Ley de Rentas Municipales para los contribuyentes a quienes se aplica lo dispuesto en el artículo 24 de dicha normativa, entre las que está aquella relativa a la declaración, que en el transcurso del mes de mayo de cada año, deben realizar los contribuyentes que tienen declaradas sucursales” (considerando noveno).
Así, se concluye que el incumplimiento se produjo y en consecuencia la multa impuesta fue aplicada en conformidad con la ley.
Quinto: Que por resolución de 21 de marzo de 2013 se ha ordenado proceder a la vista conjunta de la presente causa y los IC N° 7632-12 y N° 9012-12. La mencionada resolución se justificó por cuanto las Municipalidades de Providencia, Santiago y Las Condes han procedido a cobrar en forma proporcional e independiente a la recurrente la multa prevista en el artículo 52 por no presentar en el mes de mayo de 2011 la declaración de número de sucursales y trabajadores conforme lo ordena el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales.
Sexto: Que comenzando con el análisis del recurso corresponde pronunciarse respecto del primer capítulo, el cual denuncia la vulneración de normas legales y constitucionales por haber aplicado directamente la autoridad administrativa la sanción dispuesta en el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales, en circunstancias que el conocimiento de las infracciones establecidas en la mencionada ley y sancionadas por ella corresponde exclusivamente a los Juzgados de Policía Local, conforme lo señala expresamente en el artículo 57 del texto normativo citado.
Séptimo: Que el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales se encuentra inmerso dentro del Título X, cuyo epígrafe reza “Las sanciones”, norma que dispone: “Los contribuyentes a que se refiere el artículo 24 que no hubieren hecho sus declaraciones dentro de los plazos establecidos por la presente ley, pagarán a título de multa un cincuenta por ciento sobre el valor de la patente, la que se cobrará conjuntamente con esta última”.
El artículo siguiente del mencionado título, esto es el artículo 53, sanciona la conducta del contribuyente cuya declaración constituyere engaño respecto al monto de su capital propio, o que adulterare o se negare a proporcionar los antecedentes o se fundare en antecedentes falsos, en cuyo caso se eleva sustancialmente el monto de la multa, la que puede alcanzar hasta un 200% del valor de la patente.
Luego, el artículo 54 dispone que “dictada la resolución condenatoria, en los casos del artículo precedente, el juez enviará copia de ella a la municipalidad, para los efectos pertinentes”.
Octavo: Que de lo expuesto fluye que la Ley de Rentas Municipales hace un distingo, no sólo respecto de las conductas a las que se les aplica la sanción pecuniaria del artículo 52 respecto de aquellas que son sancionadas con el artículo 53, sino que además establece una diferencia en la forma que ellas deben ser aplicadas. En efecto, en el caso de la multa prevista en el artículo 52 de la mencionada ley se señala expresamente que ésta debe cobrarse conjuntamente con la patente, lo que permite concluir que en este caso no hay procedimiento jurisdiccional previo, lo que se ve refrendado por el tratamiento que otorga el legislador a la sanción del artículo 53 de la ley en estudio, puesto que para ese caso -a diferencia de lo que ocurre con la sanción del artículo 52- dispone en el artículo 54 que el Juez enviará copia de la sentencia condenatoria para los efectos pertinentes, los que no pueden ser otros que el cobro de la multa.
El distinto tratamiento otorgado por el legislador respecto de ambas multas se justifica plenamente, por cuanto hasta antes de la dictación de la Ley N° 20.280, para la aplicación de la multa del artículo 52, bastaba la constatación por parte del ente municipal de la no presentación de la declaración del artículo 24 dentro del plazo previsto por la ley, siendo este municipio el único que participaba en la recepción de la declaración de capital propio. Distinto es el caso de la infracción del artículo 53, puesto que la conducta atribuida al contribuyente va más allá de la simple omisión e implica calificar una conducta activa del mismo en orden a engañar a la Administración, de modo que tales actuaciones deben necesariamente ser juzgadas por los tribunales de justicia.
Noveno: Que no altera la anterior conclusión la circunstancia que el artículo 57 de la Ley de Rentas Municipales disponga que “el conocimiento de las sanciones establecidas anteriormente corresponderá al Juez de Policía Local, conforme al procedimiento ordinario”, porque tal norma sólo viene a precisar el tribunal competente y el procedimiento a utilizar, sin que se altere el hecho que el conocimiento por parte de los tribunales de justicia sólo está previsto para el caso de aplicación de la sanción del artículo 53 del mencionado texto normativo.
Lo antes razonado permite concluir que los vicios denunciados en el presente capítulo del recurso no se han podido configurar.
Décimo: Que corresponde ahora pronunciarse respecto del segundo capítulo del recurso de nulidad sustancial, en el que básicamente se denuncia el error de derecho en que han incurrido los sentenciadores que al rechazar el reclamo ratificaron el obrar de la Municipalidad recurrida, lo que se tradujo en la aplicación de la sanción del artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales a un caso que no está previsto en la norma.
Undécimo: Que la explicación de la sanción que prevé el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales se encontraba en el hecho de que, antes de la modificación introducida a la Ley de Rentas Municipales por medio de la Ley N° 20.280, era el propio contribuyente quien informaba directamente a la Municipalidad respectiva el monto de su capital propio, el cual era –y es- la base imponible para el cálculo de la patente municipal. Como se advierte, se trata de un antecedente fundamental del sistema impositivo municipal cuyo incumplimiento o cumplimiento tardío por parte del contribuyente impedía a los municipios cobrar el tributo. Es por ello que la aludida Ley N° 20.280 traspasó la obligación que tenía el contribuyente de declarar su capital propio tributario en el mes de mayo de cada año al Servicio de Impuestos Internos, pues tal información es la que conduce a determinar el monto a pagar por concepto de patente municipal, según se señaló.
Duodécimo: Que si bien la declaración que prevé el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales no puede ser calificada de irrelevante, es claro que es de una entidad distinta a la que prescribe el artículo 24 del mismo texto legal, desde que su omisión no impedirá que se determine, cobre y pague el tributo, sino sólo podrá retardar su distribución entre las demás Municipalidades en que la empresa tenga desplegadas sucursales, las que tendrán la posibilidad de requerir a través de otras vías la entrega de la proporción del impuesto que les corresponda.
Décimo Tercero: Que de lo expuesto cabe concluir que la significativa cuantía de la sanción pecuniaria establecida en el artículo 52 del Decreto Ley N° 3.063 es la herramienta que creó el legislador para inhibir el incumplimiento de la obligación de informar el capital propio, atendido que éste constituye la base imponible sobre la cual se calcula la patente.
Décimo Cuarto: Que refuerza esta conclusión lo preceptuado en el artículo 8° del Reglamento de la Ley de Rentas Municipales contenido en el Decreto Supremo N° 484, que contempló el caso de que el contribuyente no declarara el capital propio o lo declarara fuera de plazo en forma reiterada. En tal contingencia se dispuso que la Municipalidad presumiera un capital mayor de hasta un 50%, sin perjuicio, indica el inciso 2°, de la sanción contenida en el artículo 53, actual artículo 52, de la Ley de Rentas Municipales.
Es decir, el alcance de la sanción del artículo 52 de la citada ley es la de castigar la infracción a la obligación de declarar el capital propio.
Décimo Quinto: Que, a su vez, de acogerse la tesis de que la multa que contempla el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales se aplica a todas las infracciones consistentes en no entregar oportunamente las declaraciones que la referida ley obliga, implicaría que cualquier tardanza en la información o comunicación de las que menciona aquélla, tales como cambio de uso de suelo, ampliación de giro o cambio de domicilio, deberá ser sancionada con la multa prevista en aquel precepto, lo que a todas luces resulta desproporcionado al hecho que la genera y contraviene el principio constitucional de que todos los tributos -y naturalmente la multas anexas- deben ser proporcionales y justos.
Décimo Sexto: Que en el caso concreto la actuación municipal es ilegal desde dos puntos de vista. En efecto, la reclamada ha procedido a cobrar equivocadamente un porcentaje de la multa prevista en el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales en circunstancias que la sanción que corresponde imponer a la infracción del artículo 25 de la mencionada ley es aquella del artículo 56; siendo ella aplicable exclusivamente por el ente municipal en que se comete la infracción, que es aquél en que la sociedad tenga su casa matriz y que en el caso concreto corresponde a la comuna de Las Condes, quien es la única habilitada para imponer el total de la multa que corresponda.
Decimo Séptimo: Que por consiguiente, y de acuerdo a lo razonado, los sentenciadores han cometido los yerros denunciados al desestimar el reclamo de ilegalidad, desde que permitieron que a la sociedad recurrente se le cursara una multa distinta de la que realmente debía imponérsele por la declaración tardía de trabajadores y sucursales que ordena el artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales, la que además ha sido impuesta por un ente municipal que no se encontraba habilitado al efecto.

De conformidad asimismo con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por la sociedad “HSBC Bank (Chile)” en lo principal del escrito de fojas 81 contra la sentencia de ocho de agosto de dos mil doce, escrita a fojas 72, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Acordada contra el voto del Ministro señor Pierry, quien no comparte lo expuesto en los motivos undécimo a décimo séptimo y estuvo por rechazar el recurso de casación en el fondo en virtud de las siguientes consideraciones:
Que el artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales preceptúa que los contribuyentes a que se refiere el artículo 24, que hubieren hecho sus presentaciones fuera de plazo, pagarán a título de multa un 50% sobre el valor de la patente, la que se cobrará conjuntamente con ésta.
Que, a su vez, el artículo 25 de dicha ley establece que el contribuyente debe presentar en el mes de mayo de cada año en la Municipalidad en que se encuentre ubicada la casa matriz, una declaración del número total de trabajadores que laboran en cada una de sus sucursales, oficinas, establecimientos o locales. Cabe destacar que este precepto fue modificado con la publicación de la Ley N° 20.280, al fijar un plazo para hacer la declaración que antes no existía.
Que al no hacer la declaración anterior en la fecha indicada la sociedad recurrente, se configura precisamente la situación prevista en el citado artículo 52 que hace aplicable la multa cuya imposición se reclama, desde que se verificó en la especie la infracción de no entregar oportunamente las declaraciones que la Ley de Rentas Municipales exige a los contribuyentes de patente municipal.
Que, por otra parte, se debe precisar que lo que genera esta multa es la no presentación dentro de plazo de las “declaraciones” a que se encuentran obligados los contribuyentes de patente municipal, y, por tanto, ello no comprende el incumplimiento de determinadas comunicaciones o informaciones que deben transmitir aquéllos a los municipios, como por ejemplo los relativos a cambio de domicilio o ampliación de giro, lo cual permite descartar que su ámbito de aplicación pueda resultar desproporcionado.
Que, en consecuencia, no corresponde aplicar la multa residual o genérica del artículo 56 del Decreto Ley N° 3.063, pues ella procede sólo cuando la infracción no tiene señalada una pena específica, lo que no acontece en este caso.
Regístrese.
Redacción a cargo de la Ministro señora Sandoval y de la disidencia su autor.
Rol N° 7566-2012.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios. Santiago, 27 de mayo de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintisiete de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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Santiago, veintisiete de mayo de dos mil trece.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la correspondiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
De la sentencia invalidada se mantienen los considerandos primero a sexto.
Se reproducen, asimismo, los fundamentos quinto a décimo séptimo del fallo de casación que antecede.
Y se tiene además presente:
Primero: Que la sociedad “HSBC Bank (Chile)” realizó la declaración prevista en el artículo 25 de la Ley Rentas Municipales fuera de plazo, puesto que no la presentó en el mes de mayo del año 2011.
Segundo: Que el artículo 56 de la Ley de Rentas Municipales impone la multa de tres unidades tributarias mensuales a las infracciones a la mencionada ley que no tengan una sanción especial, cuyo es el caso del incumplimiento de la obligación de declarar sucursales y trabajadores establecida en su artículo 25, como se razonara en la precedente sentencia de casación.
Tercero: Que, por tanto, la Orden de Ingresos Municipales reclamada, emitida por el Departamento de Rentas y Patentes de la Municipalidad de Providencia, de la que da cuenta el certificado de deuda emitido con fecha 27 de julio de 2011, al incluir la multa del artículo 52 de la Ley de Rentas Municipales adolece de un vicio de ilegalidad pues vulnera lo dispuesto en esta norma y en el artículo 56 del mencionado cuerpo normativo.
Cuarto: Que sin perjuicio de lo anterior y teniendo además presente las circunstancias anotadas en el considerando quinto del fallo de casación, resulta que la conducta del ente edilicio es ilegal no sólo por lo expuesto en los considerandos anteriores sino porque también en el caso concreto la Municipalidad recurrida se encontraba impedida de cobrar directamente la multa. En efecto, la declaración del artículo 25 de la Ley de Rentas Municipales debe realizarse por expresa disposición de la ley en la comuna en que la sociedad tenga su casa matriz, la que en el caso concreto se encuentra en la comuna de Las Condes, de modo que es a esa Municipalidad a quien le corresponde el cobro del total de la multa impuesta, que conforme lo razonado es aquella prevista en el artículo 56 del mencionado cuerpo normativo, cuestión que así ha sido establecida en la sentencia de los autos Rol N° 9012-2012.
La distribución de los montos que le corresponde a cada Municipalidad en la que la reclamante tenga sucursales es un asunto de carácter administrativo, debiendo la Municipalidad en que se encuentra la casa matriz –en el caso concreto la Municipalidad de Las Condes- velar porque a aquellos municipios se les distribuya el porcentaje que les corresponde de la multa de 3 U.T.M prevista en el artículo 56 de la Ley de Rentas Municipales.

Y visto además lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, se acoge el reclamo de ilegalidad planteado en la presentación de fojas 33 y, en consecuencia, se declara que la Municipalidad de Providencia deberá dejar sin efecto el cobro de la multa de que da cuenta el certificado de deuda emitido el 27 de julio de 2011 que rola a fojas 45.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Pierry, quien estuvo por rechazar el reclamo de ilegalidad en consideración a las razones expuestas en la disidencia del fallo de casación que antecede.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo de la Ministro señora Sandoval y de la disidencia su autor.
Rol N° 7566-2012.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios. Santiago, 27 de mayo de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintisiete de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.