Santiago,
treinta de enero de dos mil catorce.
Vistos
y teniendo presente:
Primero:
Que
en estos autos rol N° 10639-2013 se ha ordenado dar cuenta, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de
Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido
por la demandada Municipalidad de El Tabo en contra de la sentencia
dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso que –en lo que
interesa- confirmó el fallo que acogió la demanda interpuesta por
Eduardo Lira Ritch por responsabilidad por falta de servicio y que,
en consecuencia, condenó a la demandada a pagar al actor las sumas
de $2.700.000 y $800.000 a título de daño emergente y moral,
respectivamente.
Segundo: Que
el recurso denuncia que la sentencia impugnada infringió lo
dispuesto en los artículos 152 de la Ley N° 18.695 y 3, 53 y 59 de
la Ley N° 19.880.
Estima que no
concurre la falta de servicio atribuida por cuanto el Director de
Obras de la Municipalidad actuó dentro de los plazos y facultades
que señala el artículo 1.4.9 de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones y la Ley N° 18.695. Manifiesta que el acta de
observaciones –que se pronuncia respecto de la solicitud de permiso
de edificación del demandante- es un acto administrativo y en cuanto
tal posee los siguientes atributos: (i) Presunción de legalidad,
esto es, el acto es legal mientras no se diga lo contrario por el
juez o por la Administración en un procedimiento de invalidación;
(ii) Imperio, lo que supone que el acto puede imponerse aun en contra
de la voluntad del ciudadano; y (iii) Es exigible frente a sus
destinatarios, vale decir, genera ejecutoriedad, teniendo presente
que la Ley N° 19.880 considera la posibilidad de que medie una orden
de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del
procedimiento impugnatorio o por el juez conociendo por la vía
jurisdiccional.
Enseguida señala
que no hay falta de servicio por cuanto no hay vínculo causal entre
la conducta atribuida y el daño invocado y que, por el contrario, la
causa del daño se encuentra en que el administrado no ejerció los
recursos administrativos y jurisdiccionales destinados a impugnar el
acto administrativo. A este respecto expresa que el actor no
interpuso reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones
respectiva para que resolviera acerca de la ilegalidad de la
resolución alcaldicia, tampoco presentó los recursos
administrativos de reposición o jerárquico contemplados en el
artículo 59 de la Ley N° 19.880. Agrega que el interesado, al ver
las observaciones, retiró el expediente y no presentó ante la
Dirección de Obras los antecedentes requeridos para subsanarlas,
vale decir, no siguió las vías establecidas en la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones.
Por último, hace
presente el hecho de la víctima en la generación del daño,
atendido que la Dirección de Obras emitió un acta de observaciones
conforme a los procedimientos de revisión de expedientes que
establece la mencionada Ordenanza, mientras que el interesado no
presentó los antecedentes que subsanaran o aclararan las
observaciones, sino que optó por retirar el expediente de solicitud
de permiso, presentar un recurso de ilegalidad municipal -el que fue
rechazado y no reclamado ante la Corte de Apelaciones- y hacer
reingreso del expediente adjuntando un oficio de la Contraloría
Regional y un documento de factibilidad de agua potable, por lo que
previa cancelación de derechos se otorgó el permiso de edificación.
Concluye que los eventuales daños que sufrió el demandante se deben
exclusivamente a su propia conducta errática.
Tercero: Que
es pertinente indicar que la demanda de autos fue deducida por
Eduardo Lira Richt en contra de la Municipalidad de El Tabo fundada
en que adquirió
una parcela para construir su vivienda y para ello solicitó a la
Dirección de Obras un permiso de edificación, el cual fue rechazado
por dos observaciones. Ante ello interpuso reclamo de ilegalidad
municipal respecto de una de dichas observaciones y luego de que el
Alcalde desestimara el arbitrio administrativo, presentó un reclamo
ante la Contraloría Regional, la cual por oficio de 20 de abril de
2009 concluyó que no han concurrido las circunstancias invocadas por
la Municipalidad. Indica que el ente municipal contó con la
totalidad de los antecedentes para determinar que nunca existió un
camino público en el lado poniente de su predio –al que se refería
la observación cuestionada-, de manera que incurrió en falta de
servicio por haber procedido a emitir falsos juicios en un documento
oficial expedido por la Dirección de Obras Municipales y sin
respetar el ordenamiento vigente.
Cuarto: Que
es necesario consignar que son hechos de la causa establecidos por la
sentencia de primera instancia –confirmada sin modificaciones en lo
que interesa al recurso- los siguientes:
1.- En el año 2007
el actor
adquirió la parcela N° 6 de la Hijuela El Atriplex, de 5.062 metros
cuadrados aproximadamente.
2.- El actor
presentó a la Dirección de Obras Municipales de El Tabo una
solicitud para obtener un permiso de edificación en el referido
inmueble, la que fue rechazada por acta de observaciones emanada del
respectivo Director por: (i) Falta de factibilidad de agua potable y
alcantarillado o de proyectos aprobados por los organismos
correspondientes y (ii) El interesado cerró el camino existente al
lado poniente de su predio, que servía de acceso a las parcelas 41 y
44. Debe adjuntar una carta notarial de los vecinos en que se
establezca que el problema de los deslindes está subsanado. El actor
demostró que cumplió con la primera observación.
3.- Respecto de la
segunda observación, el día 3 de septiembre de 2008 el demandante
interpuso ante el Alcalde un reclamo de ilegalidad solicitando que
sea dejada sin efecto dicha observación, reclamo que fue rechazado,
por estimar que en el hecho y por muchos años en el lugar hay un
camino que cumple con la finalidad señalada en la observación, lo
que se infiere y avala en planos archivados en la Dirección de Obras
que contemplan el camino.
4.- El día 4 de
septiembre de 2008 el actor presentó un reclamo en contra de la
Directora de Obras Municipales ante la Contraloría General de la
República Regional Valparaíso, señalando que ha sido agraviado por
la mencionada acta de observaciones solicitando sea dejada sin efecto
la segunda observación.
5.- La Contraloría
Regional, resolviendo el reclamo, estimó que ninguna de las
circunstancias que la ley considera como franjas destinadas a
vialidad y circulación que correspondan a bienes nacionales de uso
público se dan en la especie, conclusión a la cual llega a partir
de la revisión de los planos y estudio de los antecedentes de la
Dirección de Obras Municipales y del Conservador de Bienes Raíces.
Quinto: Que
el mismo fallo concluyó que hubo falta de servicio con ocasión de
la prestación imperfecta del mismo, el cual consistía en emitir un
pronunciamiento respecto de un permiso exigido legalmente para poder
ejecutar una obra nueva de construcción, teniendo en cuenta que la
Dirección de Obras contaba con los antecedentes suficientes exigidos
por la
Ley General de Urbanismo y Construcciones
y que le permitían resolver positivamente la petición, pese a lo
cual fue denegada. Indica que la
resolución municipal imposibilitó al demandante contar con los
permisos necesarios para iniciar la obra que requería en un plazo
prudente, pese a que cumplía con los requisitos legales, todo lo
cual le provocó daños, atendido que durante varios meses debió
interrumpir los trámites para iniciar las obras planificadas,
debiendo seguir pagando arriendo.
Sexto: Que
el recurso de casación carece de sustento por un doble motivo.
En primer lugar
porque la base de la demanda no es la nulidad de derecho público, la
cual, como se sabe, no opera de pleno derecho, sino que requiere ser
alegada y declarada por los tribunales, conforme se desprende de
diversas normas de la Ley N° 19.880 y en ese sentido no es correcto
invocar como error de derecho la infracción de la presunción de
legalidad de los actos administrativos. Lo cierto es que el
fundamento de la demanda es la falta de servicio, esto es, cuando un
servicio no funciona, no obstante la normativa legal que le impone el
deber de hacerlo, o lo hace en forma tardía o deficiente y, a raíz
de ello, se causa un daño a terceros, y en concreto el juzgador da
por concurrentes las dos últimas modalidades de responsabilidad por
falta de servicio. Esto quiere decir, en otras palabras, que no es
requisito de la demanda que se pida la anulación del acto ni menos
aún que previamente se declare dicha sanción. En doctrina este tipo
de demandas se conocen como una acción de plena jurisdicción:
“Esta acción tiene por finalidad que el juez declare un derecho a
favor de un administrado. Su característica más importante es que:
“permite
al juez ir más allá de la simple anulación del acto y sancionar
los comportamientos irregulares de la Administración, ya sea
acordando indemnizaciones por daños y perjuicios; sustituyendo a la
Administración para adoptar una medida conforme a Derecho, o
proclamando los resultados de una elecciones en lugar de los órganos
normalmente competentes; etc.” (cita
a pie de página de Barnes Vásquez, Javier). Se le denomina
contencioso de los derechos o contencioso subjetivo, porque el juez
es llamado a resolver un asunto concerniente a un derecho subjetivo o
a una situación jurídica particular. El juez resuelve acerca de la
existencia, contenido o efectos de derechos subjetivos, o si se les
han lesionado. Su principal manifestación en el caso chileno es la
declaración de responsabilidad extracontractual del Estado, sin
embargo, hay que dejar claro que la acción de plena jurisdicción no
se reduce a declarar el derecho a la indemnización, sino que
cualquier derecho subjetivo a favor del administrado” (“Derecho
Administrativo General”, Jorge Bermúdez Soto, Abeledo Perrot
LegalPublishing Chile, Thomson Reuters, segunda edición actualizada,
2011, páginas 431 y 432).
En segundo lugar,
por cuanto de la lectura del artículo 59 de la ley citada no es
posible extraer de modo alguno la interpretación invocada por el
recurso en orden a que constituya un presupuesto para el ejercicio de
la presente acción el agotamiento de la vía administrativa. Tampoco
se logra vislumbrar de qué manera la conducta del administrado pudo
ser negligente por no haber deducido otras acciones jurisdiccionales
para obtener la declaración de ilegalidad del acto, teniendo en
cuenta lo señalado en el párrafo precedente y menos aún
considerando que la tutela jurisdiccional constituye una garantía
para el ciudadano.
En suma, lo claro es
que el actor optó por ejercer uno de los mecanismos que el
ordenamiento jurídico consagra a su favor y de esa manera obtuvo una
resolución favorable del órgano contralor, la cual fue relevante
para emitir juicio sobre un hecho esencial para la resolución de la
controversia, esto es, la existencia de una prestación deficiente y
tardía de la actuación del ente municipal, quien conforme a la
medida establecida por el sentencia –en lo relativo a la extensión
y monto del daño: $2.700.000
y $800.000 a título de daño emergente y moral, respectivamente-
es responsable de lo acontecido, esto es, por la injustificada
negativa a la solicitud administrativa del actor y el sometimiento a
una demora innecesaria en el otorgamiento de la misma, con el
agravante de que la entidad municipal revisora contaba con todos los
antecedentes para no incurrir en dicha conducta.
Séptimo: Que
por las razones expresadas el recurso de casación adolece de
manifiesta falta de fundamento.
Por estas
consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 767 y
782 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo deducido por el demandado en su
presentación de fojas 231 en contra de la sentencia de primero de
agosto de dos mil trece, escrita a fojas 229.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
del Ministro Sr. Carreño.
Rol N° 10.639-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Hugo Dolmestch U., Sr. Héctor Carreño S.,
Sr. Ricardo Blanco H. y Sra. Gloria Ana Chevesich R. No firma, no
obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor
Dolmestch por estar en comisión de servicios.
Santiago, 30 de enero de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
treinta de enero de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
