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25 abr. 2016

Reclamo de ilegalidad municipal. Incorporación de las Bases Administrativas al contrato administrativo. Facultad del Inspector Técnico de Servicio, en virtud del contrato administrativo, para imponer multas por incumplimientos contractuales. Respeto de la ley del contrato por parte de la municipalidad

Santiago, treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis. 

Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos rol N° 32.254-2015 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la reclamante en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de San Miguel que rechazó la reclamación de ilegalidad deducida por Cas-Chile S.A. de Inversiones, en contra del Oficio Ordinario N° 1300/34, que desestimó la reclamación presentada ante el Alcalde en contra del Oficio Ordinario N° 3000/02, de 29 de abril de 2015, emitido por el Administrador Municipal, que rechazó el incidente de nulidad interpuesto, y acogió parcialmente su solicitud de reconsideración de multas, reduciendo la sanción a $7.578.912, por deficiencias y problemas vinculados con faltas y fallas del servicio relacionado con el Sistema de Permisos de Circulación, del contrato denominado “Servicio de Provisión y Soporte Integral de Sistemas Computacionales para la Gestión Municipal”.

Segundo: Que el recurso de nulidad acusa que el fallo infringe los artículos 7 y 19 N° 3, inciso 5°, de la  Constitución Política de la República; los artículos 2, 3, 15 y 18 inciso 2°, de la Ley N° 19.880; los artículos 2 y 9 de la Ley N° 18.575, en relación con el artículo 151 de la Ley N° 18.695; y los artículos 19 inciso 1°, 20 y 22 inciso 1° del Código Civil.
Señala que, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley N° 19.880, la Municipalidad de San Joaquín es una entidad que debe respetar y ceñirse a los términos de dicho cuerpo normativo y subraya que en la dictación del Memorándum N° 081, del Oficio Ordinario N° 3000/02 y del Oficio Ordinario N° 1300/34, ese Municipio vulneró el artículo 3 de la Ley N° 19.880, en relación con los artículos 2 de la Ley N° 18.575 y 7° de la Constitución Política de la República. Al respecto destaca que las multas fueron cursadas por el inspector técnico, quien no tiene atribuciones para ello, por cuanto la potestad sancionadora reside en el Alcalde, añadiendo que aquel desempeña el rol de juez y parte, con lo que se consagra una autotutela jurisdiccional sancionadora que deja a su parte en la indefensión y que vulnera el debido proceso y su derecho a la defensa.
Consigna que en la especie la relación contractual se encuentra necesariamente sujeta al Derecho Público, particularmente a las normas contenidas en la Ley N° 19.886, las que regulan la actividad del Estado y su relación jurídica con los sujetos privados, dotándolo de   una superioridad normativa que lo ubica en un grado de preeminencia respecto de los particulares.
Sostiene que la potestad sancionadora, propia del régimen contractual administrativo que ejerce la Administración, se materializa a través de un acto administrativo, en tanto constituye la exteriorización de la voluntad de la Administración, el que, además, corresponde a un acto de gravamen o de contenido desfavorable, en tanto restringe derechos patrimoniales de las personas al exigirles pagar una suma de dinero por una supuesta contravención contractual. En esas condiciones, aduce que la Ley N° 19.880 exige que la dictación de dicho acto administrativo vaya precedida de un procedimiento administrativo, que la multa sea debidamente fundada y que no tenga efecto retroactivo. Explica que la forma que el municipio debió haber seguido en la especie y el acto que debió haberse perfeccionado es un Decreto Alcaldicio, carácter que no tiene el Memorándum N° 081, ya que se trata de un simple comunicado, pese a lo cual se le ha denegado el reclamo de ilegalidad contemplado en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, aduciendo que el fundamento que origina las multas es un incumplimiento contractual, lo que deja en la indefensión a su parte al privarla de un recurso  jurisdiccional contemplado expresamente en la ley, lo que infringe a su vez el artículo 9 de la Ley N° 18.575.
Por consiguiente, asevera que la aplicación de multas por quien no está facultado para ello no es una mera irregularidad procedimental, sino que implica un vicio que afectó la validez del acto por el cual se impuso la referida sanción contractual, y añade que la decisión del Alcalde o de sus funcionarios de aplicar multas en un contrato administrativo no cambia su naturaleza de acto administrativo, en razón de haberse pronunciado en dicho ámbito contractual, pudiendo incurrir igualmente en antijuricidad si no se ajusta a la normativa que sobre la materia rige la actuación de esos órganos.
Alega que la exclusión del reclamo de ilegalidad para las cuestiones contractuales no se encuentra justificada, en primer lugar porque la Municipalidad expresa su voluntad en el ámbito contractual por medio de actos formales, que, como cualquier otro, son controlables ante los tribunales de justicia, no existiendo ninguna restricción que emane del tenor literal o del espíritu del artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que permita justificar la exclusión de este control de la actividad administrativa concretada a propósito de la celebración o ejecución de un contrato. 
Agrega que en los instrumentos impugnados se ha omitido la autorización del Ministro de Fe, razón suficiente para que sean invalidados, ya que han sido dictados sin observar los requisitos que prescribe la ley para que tengan validez, graves infracciones que suponen que la Municipalidad de San Joaquín ha dejado de observar lo dispuesto en el artículo 7° de la Carta Fundamental.
Luego destaca que de acuerdo al artículo 15 de la Ley N° 19.880 todo acto administrativo es impugnable mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico regulados en esa ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás que establezcan las leyes especiales.
Y respecto de los artículos 19 inciso 1°, 20 y 22, inciso 1° del Código Civil, expone que las normas de hermenéutica legal obligaban al tribunal de alzada a revocar la sentencia y acoger el reclamo de ilegalidad interpuesto, porque cuando el sentido de la ley es claro no se puede desatender su tenor literal, a lo que se agrega que las palabras de la ley deben entenderse en su sentido natural y obvio, según su uso general.
Tercero: Que para decidir el asunto sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que la reclamación de fs. 1 se funda en que mediante el Memorándum N° 081, de 16 de abril de 2015, el Director (S) de Gestión Administrativa de la Municipalidad de San Joaquín le notificó la aplicación de multas por $13.381.352 debido a supuestas deficiencias relacionadas con fallas del servicio en el Sistema de Permisos de Circulación, del contrato denominado “Servicio de Provisión y Soporte Integral de Sistemas Computacionales para la Gestión Municipal”, decisión que fue confirmada a través de los Oficios Ordinarios N° 3000/02 y N° 1300/34. Explica que por medio de tales instrumentos la Municipalidad de San Joaquín manifestó su voluntad de aplicar la multa, sin ajustarse a derecho, ni en la forma ni en el fondo. Así, aduce que al dictar el Memorándum N° 081 se infringió el artículo 11 de la Ley N° 19.880, toda vez que el Municipio debió dictar un Decreto Alcaldicio, carácter que no tiene el citado Memorándum, pese a lo cual afecta sus derechos al aplicarle una multa que no ha sido dispuesta formalmente. Arguye que la decisión de sancionar a su representada fue tomada sin respetar los procedimientos establecidos por la ley, en particular debido a que las multas fueron cursadas por el Inspector  Técnico, quien no tiene atribuciones para ello, toda vez que la potestad sancionadora reside en el Alcalde, y destaca que con tal proceder se contraviene lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley N° 19.880, en relación con los artículos 2 de la Ley N° 18.575 y 7° de la Constitución Política de la República. Enseguida expone que el contrato denominado “Servicio de Provisión y Soporte Integral de Sistemas Computacionales para la Gestión Municipal” establece una autotutela jurisdiccional sancionadora que deja a su representada en la indefensión, lo que vulnera el debido proceso y su derecho a defensa. Manifiesta, a mayor abundamiento, que el Memorándum N° 081, el Oficio Ordinario N° 3000/02 y el Oficio Ordinario N° 1300/34, fueron dictados sin la autorización del ministro de fe correspondiente, esto es, del Secretario Municipal, infringiendo con ello el artículo 20 de la Ley N° 18.695. Termina solicitando que se deje sin efecto el Memorándum N° 081 y el Oficio Ordinario N° 3000/02, con costas.
Cuarto: Que los sentenciadores del fondo dieron por establecidos como hechos de la causa los siguientes: 
A.- El 29 de noviembre de 2012 la Municipalidad de San Joaquín y Cas-Chile S.A. de Inversiones, suscribieron un contrato de servicio de provisión y soporte integral 
de sistemas computacionales para la gestión municipal, que fue adjudicado tras un proceso de licitación en el que se incorporaron determinadas bases administrativas.
B.- Dichas bases administrativas establecían, en su número 7.7.1., que el Inspector Técnico de Servicio (“ITS”) era el funcionario encargado de imponer las multas que correspondieren de acuerdo a las infracciones establecidas en el mismo instrumento.
C.- En la especie no se han impugnado los fundamentos fácticos de las multas impuestas, sino el hecho de que fueran aplicadas por una persona distinta del alcalde, mediante un simple memorando.
Quinto: Que establecidos tales hechos los falladores decidieron desechar la reclamación sometida a su conocimiento expresando, en lo relativo a la procedencia de las multas impuestas en el marco de un contrato administrativo, que la Contraloría General de la República ha señalado que el fundamento que las origina es un incumplimiento contractual y no una infracción, por lo que no revisten la naturaleza de una sanción administrativa y que, por lo mismo, se trata más apropiadamente de una consecuencia jurídica de una situación expresamente prevista en las bases y en el contrato, que no implica el ejercicio del ius puniendi o potestad sancionatoria del Estado. Expuesto lo anterior consignan que dicha interpretación se aviene con los elementos intervinientes en la situación de autos, en la medida en que una sanción administrativa propiamente tal proviene de una conducta de carácter ilícito en la que la actuación de la Administración tiene un fin específicamente represivo o preventivo, no cumpliendo con estos requisitos la imposición de una sanción asociada a un incumplimiento contractual, dada su naturaleza jurídica. En esas condiciones concluyen que la acción intentada debe ser desestimada, por cuanto el contrato firmado por ambas entidades designaba en forma específica al inspector técnico de servicio como el legitimado para imponer las multas, debiendo regir en esta materia las bases administrativas, conocidas por la reclamante, por lo que no resulta procedente impugnar competencialmente su procedencia.
Sexto: Que llegados a este punto resulta pertinente recordar que el inciso primero del artículo 1° de la Ley N° 19.886 dispone que: “Los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado”.
A su turno el artículo 1545 del Código Civil prescribe que: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.
Séptimo: Que, de acuerdo a los antecedentes expuestos y a las normas transcritas, resulta forzoso concluir que los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho que se les imputan y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de autos.
En efecto, como surge del mérito del proceso y se desprende del fallo impugnado, las partes suscribieron un “Contrato de servicio de provisión y soporte integral de sistemas computacionales para la gestión municipal”, en el que se deben entender incluidas las Bases Administrativas que formaron parte de la licitación respectiva, las que establecen, en su número 7.7.1, que el Inspector Técnico de Servicio es el funcionario encargado de imponer las multas que correspondan de acuerdo a las infracciones establecidas en el mismo documento. Asimismo, resulta conveniente subrayar que, como quedó establecido en la causa, la actora no ha impugnado los fundamentos fácticos de las multas impuestas, esto es, no ha contradicho la ocurrencia de los hechos que se le imputan y que justificaron la aplicación de las sanciones contra las que reclama, sino que funda su acción exclusivamente en que fueron impuestas por una persona distinta del Alcalde, mediante un simple memorando. 
Así las cosas, resulta evidente que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les imputan, pues los contratantes sometieron sus relaciones jurídicas a lo establecido en el contrato que al efecto celebraron, en el que se deben entender incorporadas las Bases Administrativas, de lo que se sigue que este último instrumento forma parte de la ley del contrato celebrado y, por consiguiente, no se puede estimar que fue vulnerado si, como ha quedado dicho, la aplicación de la multa derivada del incumplimiento contractual no discutido en esta sede se ajustó a los términos previstos en dicha normativa y, por ende, se apegó estrictamente a lo dispuesto en el artículo 1545 del Código Civil.
En estas condiciones sólo cabe concluir que los falladores dieron una acertada interpretación al contrato celebrado entre las partes, a las Bases Administrativas aplicables al mismo y a las normas legales que regulan la situación en examen, pues de los hechos establecidos en la causa se desprende que, tal como lo acordaron los interesados, fue el Inspector Técnico de Servicio quien impuso la multa materia de autos, lo que hizo actuando conforme a las mentadas Bases, de lo que sólo se puede deducir, tal como lo declaran los falladores, que la acción intentada no ha podido prosperar puesto que la multa aplicada lo fue con estricta sujeción a las Bases Administrativas acordadas por los mismos contratantes.
Octavo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad intentado no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 111 en contra de la sentencia de cuatro de noviembre de dos mil quince, escrita a fojas 104.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra Sra. Sandoval.

Rol Nº 32.254-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R., y el Abogado Integrante Sr. Jaime Rodríguez E. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante señor Rodríguez por estar ausente. Santiago, 31 de marzo de 2016.
 
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.