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miércoles, 16 de mayo de 2018

Nulidad de derecho público. Clases de acciones contencioso administrativas. Acciones destinadas a obtener un derecho a favor del particular. Aplicación de las normas de prescripción del Código Civil a las acciones declarativas de derechos de contenido patrimonial

Santiago, uno de abril de dos mil quince.
Vistos:
     En estos autos Rol Nº 19.962-2012 del Segundo Juzgado Civil de Santiago, por sentencia definitiva de veintiocho de octubre de dos mil trece el referido tribunal rechazó la demanda de nulidad de derecho público interpuesta por Gabriel Ovalle Muñoz, ex funcionario de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, respecto de la Resolución N° 48 de 30 de agosto de 2007 dictada por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, que dispuso su destitución del cargo que ejercía en dicha repartición pública. 

     Refirió el actor en su demanda que en el mes de octubre del año 2006, se inició en su contra un sumario administrativo con ocasión de un préstamo que solicitó al Banco Ripley con el cual la Asociación de Funcionarios del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones había celebrado un convenio, imputándosele haber acompañado documentos en que se habría falsificado la firma y timbre de la presidenta de esa Asociación para autorizar la aludida solicitud de crédito.
     Señaló que con motivo de estos mismos hechos se inició una investigación criminal que culminó con la decisión del fiscal de no perseverar por no reunir antecedentes suficientes para sostener una acusación.
      Reprocha que pese a que se haya establecido su inocencia en sede penal –según estima- se le aplicó la mayor sanción administrativa posible, infringiéndose en la sustanciación de dicho sumario la garantía del debido proceso, lo que torna en ilegal la medida disciplinaria de destitución que en él se dictó, por lo que pide su anulación. 
      El tribunal de primer grado declaró que la acción de nulidad de derecho público se encontraba extinguida por prescripción, rechazando por tanto la demanda. Argumentó que no existe norma alguna que establezca la imprescriptibilidad de las acciones orientadas a obtener la invalidación de los actos de derecho público, de modo que en consonancia con el principio de seguridad jurídica que integra todo nuestro ordenamiento, corresponde aceptar que la materia analizada se ve gobernada por el principio de la prescriptibilidad y para ello debe estarse a las reglas del derecho común referidas especialmente a la materia, sobre todo si se atiende que nuestro Código Civil contiene reglas que tienen aplicación en el ámbito del derecho público, entre ellas el artículo 2497, según el cual “las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado” (considerando vigésimo primero).
     Añade que asentada la vigencia del principio de la prescriptibilidad de la acción de nulidad de derecho público y la procedencia de la aplicación supletoria del derecho común, resulta forzoso admitir que de no existir un término especial de prescripción debe aplicarse la regla general que dispone el artículo 2515 del Código Civil, es decir, el plazo de cinco años que dado el carácter anulatorio de la acción debe contarse desde la mencionada Resolución N° 48 de 30 de agosto de 2007 que hizo efectiva la sanción disciplinaria de destitución del actor, luego de desestimados los recursos administrativos incoados en su contra, y de la que tomó razón la Contraloría General de la República con fecha 25 de septiembre de 2007, confirmando su legalidad, de modo que al notificar esta demanda el día 13 de noviembre de 2012 la acción ya estaba prescrita.
    Apelada esta decisión por el demandante, la Corte de Apelaciones de Santiago por sentencia de doce de septiembre de dos mil catorce la confirmó.
    En contra de esta última determinación, el mismo litigante dedujo recurso 
de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
 Considerando:
    Primero: Que el recurso denuncia que la sentencia impugnada incurre en error de derecho al concluir que la acción de nulidad de derecho público ejercida por el demandante se encuentra prescrita, arguyendo razones relativas a la aplicación del derecho común. Así, se infringen por falsa aplicación las normas del Código Civil, específicamente los artículos 2497 y 2332, al hacerlos extensivos a la acción de nulidad de derecho público.
    Hace presente que las normas aplicables no están en las normas de derecho privado, sino en la Constitución Política de la República, en los artículos 6° y 7°, los que para definir el alcance de la nulidad de derecho público como su regulación hacen un reenvío a las disposiciones que regulan la responsabilidad del Estado, cuya norma base es el artículo 4° de la Ley N° 18.575 de Bases de la Administración del Estado. Precisa que si bien en este último texto legal no se aprecia una regla explícita de prescripción, esto no conlleva que se pueda aplicar automáticamente la regulación civil como si ésta fuera la supletoria.
     De esta manera, continúa el recurso, el fallo aplica erradamente la normativa civil de la prescripción a una relación entre el Estado y un particular, pretendiendo tratarlo de la misma forma que un conflicto entre particulares, con lo que desatiende la desigualdad existente entre las partes. 
    Manifiesta que no debe prevalecer la certeza jurídica, razón de ser de la institución de la prescripción, cuando lo que está en juego son los derechos de los particulares frente al Estado.    
     Segundo: Que resulta necesario consignar los hechos que los jueces de la instancia han dado por demostrados y no discutidos con motivo de la presente contienda jurisdiccional: 
Con fecha 3 de octubre de 2006 Ximena Castillo Mullor, en su calidad de Presidenta de la Asociación de Funcionarios del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, informó al Subsecretario de Telecomunicaciones que el día anterior el actor habría presentado ante el Banco Ripley (institución con la cual dicha Asociación había celebrado un convenio) una solicitud de crédito que aparecía firmada por ella, en circunstancias que no había suscrito tal documento, por lo que éste había sido falsificado.
En virtud de dicha denuncia, ese mismo día mediante Resolución Exenta N° 3124 de la Subsecretaría de Telecomunicaciones se instruyó iniciar un sumario administrativo a fin de esclarecer los hechos señalados.
Con fecha 28 de diciembre de 2006 se produjo la formulación de cargos mediante resolución de Fiscalía N° 13, que estableció que tanto la firma como el timbre estampados en el documento “mandato de descuento por planilla” resultaban falsos, lo cual llevó a suspender de sus funciones al demandante, quien notificado de aquéllos formuló sus descargos.
Con fecha 12 de febrero de 2007, mediante Resolución N° 476 la Subsecretaría de Telecomunicaciones, teniendo en consideración los antecedentes habidos en el sumario administrativo, dispuso la destitución de Gabriel Ovalle Muñoz. Dicha resolución fue objeto de reposición administrativa y apelación ante el Presidente de la República, siendo ambos recursos rechazados. El sumario concluyó con la dictación de la Resolución N° 48 de 30 de agosto de 2007 que dio curso a la destitución del demandante, siendo tomada de razón por la Contraloría General de la República con fecha 25 de septiembre de 2007.  
    Tercero: Que conviene a continuación precisar que como ha dicho esta Corte Suprema, existen dos acciones contencioso administrativas: “Las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular. Las primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas presentan la característica de ser declarativas de derechos (…)” (considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en los autos Rol N° 1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
    Cuarto: Que estas acciones declarativas de derechos o también denominadas de “plena jurisdicción”, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el Código Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artículos 2497, 2514 y 2515.
    Es por ello que lo que en realidad prescribe no es la nulidad de derecho público, sino la acción declarativa de derechos a favor del particular. 
Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento se solicita es, por lo general, de carácter patrimonial y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal sujetos a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil.
    Quinto: Que corresponde entonces analizar el carácter de la acción ejercida en esta causa a fin de constatar si se está frente a una genuina acción de nulidad de derecho público según la categorización anterior.
    Al respecto, si bien es cierto que en el petitorio de su demanda el actor sólo ha solicitado que se declare la nulidad de derecho público del acto denunciado, es posible  advertir que la verdadera finalidad de la pretensión deducida en juicio es la de requerir la declaración de ilegalidad del acto como presupuesto esencial para configurar la imputación de perjuicios al Fisco. En efecto, el propio actor esgrime en su recurso de casación que la sanción de nulidad de un acto administrativo trae aparejadas consecuencias relativas a la responsabilidad del Estado, expresando “Que un acto sea nulo pone al afectado en la posición de exigir que los efectos del acto sean retrotraídos al estado en que las partes se encontraban con anterioridad a la dictación del acto administrativo nulo. Todo esto producirá para el Estado la obligación de indemnizar y de cumplir así con la responsabilidad que el acto nulo produce, pues el órgano del Estado que realizó el acto, es siempre responsable de sus consecuencias, tal como lo establece la Constitución y las leyes”. En seguida, cita el artículo 4° de la Ley 18.575 para poner de manifiesto que el Estado será responsable por los daños que causen los 
órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones. 
    Por otra parte, el actor nunca requirió su reincorporación al cargo que desempeñaba, pretensión que resultaba ser el efecto propio de la declaración de nulidad perseguida.
    Es por ello que la acción deducida es declarativa de derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía a la que se acude para los efectos de pedir en su oportunidad se declare su derecho a ser indemnizado, acción que como ha reiterado esta Corte Suprema se encuentra sometida a las reglas generales sobre prescripción.
   Sexto: Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real acción procesal intentada, en que la declaración de nulidad de derecho público sólo es funcional a prestaciones indemnizatorias que claramente pueden ser inferidas, las que se rigen por las normas de prescripción extintiva civil, sólo puede concluirse que los sentenciadores han dado correcta aplicación a la normativa que rige el caso.

     De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 440 en contra de la sentencia de doce de septiembre de dos mil catorce, escrita a fojas 438.

      Regístrese y devuélvase.

      Redacción a cargo del Ministro señor Pierry.

      Rol N° 28.440-2014.



Pronunciado por la Primera Sala de Febrero de esta Corte Suprema integrada por los Ministros señores Patricio Valdés A., Héctor Carreño S., Pedro Pierry A., señoras  Rosa María Maggi D., y Rosa Egnem S. Santiago, 01 de abril de 2015.


Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a uno de abril de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.