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jueves, 7 de febrero de 2019

Principio de confianza legitima y la actuaciones de la autoridad administrativa respecto a la no renovación de una contrata. Se acoge acción de protección.

Valdivia, a cuatro de enero de dos mil diecinueve. 

VISTOS: 

Comparece el abogado don Jaime Benito Gallardo Casanova, en representación de doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila, economista, domiciliada en Tenglo N° 485, El Bosque, Valdivia, quien deduce acción constitucional de protección en contra del Gobierno Regional de Los Lagos, representado por don Harry Jurgensen Caesar, Intendente Regional, ambos domiciliados en Avenida Décima Región N° 480, tercer piso, Puerto Montt, en atención a que el acto ilegal y arbitrario, de no prorrogar su contrata, atenta contra los derechos constitucionales consagrados en el artículo 19 números 1, 2, 16 y 24 de la Carta Fundamental. Funda su recurso en que ingresó a prestar servicios para el recurrido, bajo la modalidad a honorario, en el mes de marzo de 2009 como profesional dependiente de la División de Análisis y Control de Gestión. El 4 de abril de 2012 fue designada bajo modalidad de contrata y asumió las funciones de Encargada de Unidad Técnica del Gobierno Regional, desarrollando diversas funciones que detalla en su presentación, siendo destinada el año 2018 a prestar servicios en la ciudad de Osorno. Agrega que el 29 de noviembre de 2018 se le notificó la Resolución Exenta N° 4045 que dispuso la no renovación de su contrata para el año 2019, invocando como fundamento la restructuración de la Unidad Provincial de Osorno y la necesidad de contar con un profesional del área de la construcción. Indica que la citada decisión resulta arbitraria y no cumple con el estándar de motivación del acto administrativo, al tiempo que no considera la antigüedad, calificaciones y méritos profesionales de la recurrente. Refiere que la falta de motivación se manifiesta en la actitud posterior asumida por el recurrido, como contratar a un ingeniero comercial el 15 de diciembre de 2018 y no a un profesional del área de la construcción. Señala que su destinación a la ciudad de Osorno se realizó a través de una comisión de servicio y no se le pagó la asignación de traslado que prevé el estatuto administrativo. Expone que el 4 de abril de 2018 fue excluida del Comité de Control de Gestión Institucional después de más de 7 años cumpliendo la  función de coordinadora de metas institucionales de su división. Aduce que el Jefe de Planificación del Gobierno Regional puso en entredicho la continuidad de la recurrente por ser hija de un retornado político, en circunstancias que no registra afiliación política. Estima que la no renovación de su contrata tuvo como antecedente su destinación a la ciudad de Osorno. Sostiene que la resolución que dispuso su no renovación incurre en yerros formales al vincularla con una división distinta a la que se desempeñaba, lo que la torna ineficaz. Arguye que la supuesta restructuración invocada no tiene soporte y solo constituye una estrategia formal para enfrentar la no renovación de la contrata. Indica que el actuar del recurrido es arbitrario e ilegal, al no cumplir con la obligación de fundamentar el acto administrativo prevista en la Ley N° 19.880. Indica que el principio de confianza legítima ratifica la necesidad de emitir resoluciones motivadas, lo que en la especie no ocurrió. Señala que la recurrida no cumple con las orientaciones generales que deben seguir los Jefes Superiores de Servicios respecto del proceso de no renovación del personal, impartidas por Ministerio de Hacienda mediante Oficio Circular N° 21 del 28 de noviembre de 2018. Expone que el actuar del recurrido vulnera sus derechos constitucionales consagrados en los números 1, 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, al sufrir una afectación directa de su salud psíquica como consecuencia directa de su desvinculación del servicio público, sin expresión de causa real, lo que no se condice con su calificación en Lista 1 y sus renovaciones en el cargo, afectando su estabilidad en el empleo. Pide se acoja el recurso y se ordene el reintegro a sus funciones, bajo las mismas condiciones, debiendo el recurrido pagar las remuneraciones y cotizaciones previsionales que correspondan, con costas. La recurrente acompaña los siguientes documentos: 1.- Resolución Exenta N° 1.248, de 07 de junio de 2.012, que nombra encargada de Unidad de Desarrollo Productivo; 2.- Resolución Afecta N° 0038 de 04 abril de 2012, que designa a contrata, y sucesivas renovaciones; 3.- Resolución que decreta Comisiones de Servicio GR-802, GR 1999, GR 34/19; 4.- Certificados de calificaciones en Lista 1; 5.- Certificado de Honorarios; 6.- Informes quinquenales de calificaciones; 7.- Circular N° 21 del Ministerio de Hacienda; Correo electrónico de fecha 11 de julio de 2.018; 8.- Resolución 4039, que dispone la no renovación de contrata para el año 2.019 de funcionaria GORE de la Región de Los Lagos; 9.- No renovación de contrata de la recurrente, Resolución 4045; 10.- Declaración de Senador Iván Moreira en Diario El Llanquihue, y Presidente de la Asociación de Funcionarios Públicos Región de Los Lagos, don Jorge Loncón Vidal; 11.- Certificado de atención y reposo Ley 16.744, de fecha 18 de diciembre 2.018, ACHS; y 12.- Licencia médica N° 57682260, que otorga reposo por período 17 de diciembre 2018 al 17 enero de 2.019. Informando el recurso, don Mauricio Rojas Nef, abogado, en representación del recurrido, expone que en abril del año 2012 la recurrente fue designada como funcionaria a contrata en el Gobierno Regional, para desempeñarse como profesional Grado 8° E.U.R., en la División de Análisis y Control, hoy División de Presupuesto e Inversión Regional. Agrega que el 2 de mayo de 2018 fue asignada a la División de Planificación y Desarrollo Territorial, en la Unidad Provincial de Osorno, en comisión de servicios. Indica que el empleo servido por la recurrente reviste un carácter transitorio que tiene como fecha de máxima de expiración el 31 de diciembre de 2018. Indica la restructuración del Gobierno Regional supuso un cambio de funciones de la recurrente, estimando que la expectativa de prórroga de la contrata y los supuestos dichos del Jefe de la División de Planificación señalados en el escrito de recurso, constituyen apreciaciones subjetivas de la recurrente. Señala que cumplió con los Dictámenes de la Contraloría General de la República relacionados con las instrucciones para no renovación de las contratas. Cita jurisprudencia en apoyo a sus asertos. Sostiene que los motivos de la resolución que se cuestiona por esta vía se encuentran justificados y apegados a la legalidad, haciendo presente que la recurrente no ha solicitado reconsideración de la medida de no renovación. Expresa que no es efectivo que se haya contratado un ingeniero comercial en su  reemplazo, pues dicho funcionario ingresó al servicio antes del término de la vigencia de la contrata de la recurrente. Expone que el recurso de protección no es la vía idónea para los fines perseguidos por la recurrente, pues pretende que se resuelva sobre la legalidad de un acto administrativo, lo que debe conducirse a través de los medios de impugnación previstos en la Ley N° 19.880 o la Ley N° 18.834. Expresa que la decisión de no renovar la contrata del recurrente se realizó mediante un acto administrativo fundado, dictado por autoridad competente en el marco de sus atribuciones legales, por lo que no existe actuar ilegal o arbitrario. Niega el incumplimiento de las instrucciones contenidas en el Oficio Circular N° 21. Aduce que la recurrente plantea una disconformidad con las razones que sirvieron de fundamento a la decisión de no renovación de la contrata, pero ello no importa la inexistencia de los mismos ni la invalidez de la resolución. Finalmente estima que no se afectan las garantías que se dicen conculcadas, ya que la Asociación Chilena de Seguridad calificó la patología de la recurrente como de origen común, habida cuenta que la renovación de una contrata no constituye un derecho adquirido ni existe propiedad sobre las funciones públicas que desarrollan las personas que se desempeñan bajo la modalidad de contrata. Pide el rechazo del recurso, con costas. Acompaña su informe: 1.- Resolución Exenta N° 4045, de 27 noviembre 2.018; 2.- Dictamen N° 85700N16, de fecha 28-11-2.016, y 3.- Hoja Resumen de caso de la ACHS, referida a paciente Claudia Gloria Mazuela Águila, con calificación de patología “No acoge siniestro”. Se trajeron los autos en relación. CONSIDERANDO: 


PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una acción constitucional, cuyo propósito consiste en obtener de los Tribunales superiores de justicia, una tutela eficaz y eficiente para salvaguardar la integridad de los derechos fundamentales que aquélla norma contempla. Al conocer un recurso de protección, es deber constitucional de esta Corte adoptar, en forma inmediata, las providencias necesarias para asegurar la debida protección ante la existencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, que importe una privación, perturbación o amenaza de los derechos y garantías que el constituyente establece. 

SEGUNDO: Que, es requisito indispensable de la acción de protección la existencia de una acción u omisión ilegal, es decir, contraria a la ley; o arbitraria, esto es, producto del mero capricho de quien incurre en ella, y que provoque alguna de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando una o más garantías protegidas por la Constitución. En concreto, el recurrente considera que se vulneró el derecho a la igualdad ante la ley; el derecho a la libre elección del trabajo con una justa retribución y el derecho de propiedad, consagrados en el artículo 19 números 1, 2, 16 y 24 de la Carta Fundamental, respectivamente. 

TERCERO: Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la decisión del Intendente Regional de Los Lagos de no prorrogar la designación a contrata del recurrente, cesando sus funciones el 31 de diciembre de 2018. El objeto del presente recurso consiste en que se deje sin efecto la Resolución Exenta N° 4045/2018 y se ordene “la inmediata reintegración de la recurrente al servicio renovando su contrata para el año 2019, con expresa continuidad de sus remuneraciones, computadas desde el momento en que se produjo la separación y hasta su efectiva reincorporación, reintegro que debe realizarse en las mismas condiciones en las que se desempeñaba al momento de ser desvinculada”. 

CUARTO: Que, de lo expuesto por las partes y con el mérito de antecedentes aparejados a la causa, analizados conforme a las reglas de la sana critica, se tienen por acreditado los siguientes hechos y circunstancias: 
1) La recurrente comenzó a prestar servicios a honorarios para el Gobierno Regional de Los Lagos en el mes de marzo de 2009 como profesional a contrata de la División de Análisis y Control de Gestión 
2) El 4 de abril de 2012 fue designada funcionaria a contrata del Gobierno Regional, como profesional Grado 8° E.U.R., en la División de Análisis y Control,  hoy División de Presupuesto e Inversión Regional. Su contrata fue renovada sucesivamente desde dicha fecha. 
3) Por Resolución Exenta N°812/511/2017 se prorrogó la contrata de la recurrente hasta el 31 de diciembre de 2018. 
4) Desde el ingreso de la recurrente al Servicio, ella ejerció sus funciones en Puerto Montt, hasta que en fecha 2 de mayo de 2018, se le asignó a la División de Planificación y Desarrollo Territorial, en la Unidad Provincial de Osorno, en comisión de servicios. 
5) Mediante Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, suscrita por el Intendente Regional de Los Lagos, se dispuso la no renovación de su contrata para el año 2019, cesando sus funciones el 31 de diciembre de 2018. 

QUINTO: Que, la cláusula "mientras sean necesarios sus servicios" está en armonía y concordancia con el carácter que tienen los empleos a contrata que, conforme al artículo 3 de la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo, son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución. Enseguida, el mismo texto legal determina en su artículo 10, en relación a la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada. En consecuencia, la expresión "mientras sean necesarios sus servicios" ha sido utilizada para permitir, en esta clase de nombramientos, la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan. Luego, por tratarse de un funcionario público que ejercía sus labores a contrata, la característica principal es la transitoriedad en la prestación de los servicios, lo que trae como consecuencia que el funcionario público no sirve en cargo en propiedad, ni goce de estabilidad en el empleo, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los funcionarios de planta. 

SEXTO: Que, la posibilidad de no renovar la contrata para el año 2019 era conocida por Mazuela Águila, pues la cláusula incorporada en la designación a  contrata de la actora que, por lo tanto, se entiende incorporada en las prórrogas, faculta legalmente a la autoridad administrativa denunciada para cesar, no prorrogar, los servicios a contrata de la parte recurrente, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad empleadora, de manera que al acudir la recurrida precisamente a esta causal sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita, lo que determina la inexistencia de un comportamiento ilegal atribuible al Gobierno Regional de Los Lagos. 

SÉPTIMO: Que, en relación a la arbitrariedad en el actuar de la recurrida, resulta útil consignar que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar con ocasión de los Dictámenes N° 22.766 y 23.518, de fecha 28 de noviembre de 2016, que se ha mantenido en el tiempo y complementado con el Dictamen N° 6400 de 2 de marzo de 2018, cuya normativa ampara, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata. Dicho principio, además, es recogido de manera uniforme en la jurisprudencia reciente de la Excma. Corte Suprema (Rol N° 20.508-2018, de 26 de noviembre de 2018; Rol Nº 19.214-2018 de 22 de noviembre de 2018; Rol N° 19.223-2018 de 22 de noviembre de 2018). 

OCTAVO: Que, sin desconocer las facultades que el ordenamiento jurídico le otorga al Intendente de la Región de Los Lagos, conforme a las cuales le corresponde de dirigir, organizar y administrar el Servicio, lo cierto es que las determinaciones que en este sentido pronuncie deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, pues la ausencia de una fundamentación adecuada impide conocer las razones en base a las cuales se adopta la decisión. Así las cosas, el amparo de la confianza legítima del funcionario público que ejerce sus labores a contrata -que la administración reiterará en el futuro la práctica consistente en renovar su contratación- requiere que la decisión de no  prorrogar su contrata para el periodo siguiente, se materialice a través de un acto administrativo fundado. 

NOVENO: Que, el asiento normativo de la exigencia de fundamentación de los actos administrativos se encuentra en la propia Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, al disponer en su artículo 11 inciso segundo que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos", lo que es reiterado en sus artículos 16 y 41. Sobre el particular, conviene recordar que la Excma. Corte Suprema ha manifestado que “…la causa o motivación es un elemento del acto administrativo que puede ser entendido como la razón que justifica su dictación por la Administración del Estado, en la que se encuentran elementos fácticos y de derecho. La causa o motivo debe expresarse en el acto de la Administración y ello deriva precisamente de que el actuar de la misma debe ser razonable, proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a los destinatarios y evitar ser tachada de arbitraria, puesto que la inexistencia o error en los motivos de hecho, determina la existencia de un vicio de abuso o exceso de poder”. (Corte Suprema, Rol 19.585-2016, 22 de junio de 2016). 

DÉCIMO: Que, la ausencia de una fundamentación adecuada impide conocer las razones en base a las cuales se adopta la decisión, lo que se constata en la resolución impugnada, pues en sus considerandos 1° y 2° no explicita los elementos de hecho y de derecho tomados en consideración para no renovar la designación a contrata de la recurrente, sino que por el contrario, solo utiliza expresiones genéricas que no permiten considerar cumplida la obligación de fundamentación del acto administrativo. En efecto, las menciones contenidas en el acto administrativo no explican por qué en el caso particular del recurrente se decidió no prorrogar su contrata para el año 2019 y, por el contrario, queda en evidencia que no se ha explicitado por el Servicio en qué consiste la “restructuración” aludida y cuál es su incidencia  en la actividad desarrollada por la recurrida; por qué se opta específicamente por no renovar la contrata de la recurrente respecto de los demás funcionarios, ni en qué medida no son necesarios los servicios de la recurrente en relación con las competencias que ha demostrado poseer. Por consiguiente, el actuar de la recurrida carece de razonabilidad, al apoyarse en motivaciones insuficientes que resultan inidóneas para fundar su legitimidad, por lo que el acto impugnado adolece de arbitrariedad. 

DÉCIMO PRIMERO: Que, en las circunstancias antes indicadas, la decisión de la autoridad administrativa en orden a no prorrogar la contrata de la recurrente para el año 2019, si bien está dentro de sus facultades, en el presente caso sólo puede ser entendida como una actuación arbitraria, ya que los fundamentos explicitados en la resolución impugnada son insuficientes para justificar la terminación de la contrata, al no señalar pormenorizadamente y para el caso específico del recurrente los presupuestos fácticos que llevaban necesariamente a prescindir de los servicios de doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila, no bastando que la entidad se asile únicamente en que la indicación normativa habilitaría a tal desvinculación, ni en expresiones genéricas como “restructuración”. En consecuencia, el acto cuestionado no contiene fundamento suficiente que permita derrotar la legítima expectativa continuidad de la relación laboral creada en la recurrente y, por ende, deviene en arbitrario. 

DÉCIMO PRIMERO: Que, en la especie, se ha vulnerado en forma arbitraria el principio de igualdad ante la ley, ya que se ha materializado una discriminación en el trato entre las personas que cuya contrata es terminada en relación con los demás empleados de la administración que se encontraban en una idéntica situación y no obstante conservan sus empleos, afectándose así la garantía de igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, pues el recurrente gozaba del derecho que tiene todo funcionario a contrata del Gobierno Regional a que en el caso de no prorrogar su contrata, el cese en sus funciones sea debidamente fundado.  Atento lo anterior, se hace innecesario referirse a las restantes garantías denunciadas como infringidas. 


DÉCIMO SEGUNDO: Que, por las consideraciones anteriores, el recurso de protección será acogido, como se dirá en lo resolutivo.

Por lo expuesto, normas citadas, y visto además, lo dispuesto en los artículos 6, 7, 19 N° 2 y 20 de la Constitución Política de la República; Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por doña Claudia Gloria Paz Mazuela Águila en contra del Gobierno Regional de Los Lagos y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N° 4045, de 27 de noviembre de 2018, que decidió no prorrogar la designación a contrata para el año 2019, debiendo reincorporarse a la recurrente a sus funciones y procederse al pago de todas las remuneraciones y cotizaciones previsionales devengadas desde que fuera separada del servicio. 

Regístrese y archívese, en su oportunidad. 

Rol 2366-2018 PRT.  

Pronunciado por la Segunda Sala de la C.A. de Valdivia integrada por los Ministros (as) Juan Ignacio Correa R., Marcia Del Carmen Undurraga J. y Abogado Integrante Claudio Roberto Novoa A. Valdivia, cuatro de febrero de dos mil diecinueve. 
En Valdivia, a cuatro de febrero de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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