Cese del bono de incremento previsional a funcionarios municipales. Recurso de Protección

Rancagua, cuatro de diciembre de dos mil nueve.

VISTOS:

A fojas 40, comparece Julio César Mora Mora, don Raúl Eduardo Alfonso Ortiz ahumada y doña Sara Magdalena Gómez Orellana, en su calidad de Presidente, Tesorero y Secretaria respectivamente de la Asociación de Funcionarios de la Municipalidad de San Fernando, por sí y representación además de don Armando Aguilera Bustamente; doña Vanesa Alcántara Cornejo; doña Jenny Apablaza Vargas; don Isidro Arias González; doña María Barahona Galarce; don Julio Barrios Quevedo; doña María Bravo Bravo; don Miguel Bravo Meza; don Saturnino Cáceres Morales; doña Mariola Caro Pardo; don Francisco Castro Aguirre; doña Margarita Castro Gómez; doña Bernardita Castro Gómez; doña Margarita Caviares Román; don Luis Cayuman Henríquez; don Luis Chuman Henríquez; don Enrique Celis Ávila; doña María Cornejo Díaz; don Héctor Correa Vidal; doña Marisel Duarte Rivera; don Cristian Echeverria Rivas; don Edmundo Espinoza Díaz, don Patricio Espinoza Román, don Jorge Feres Rencores; doña Ivonne Gálvez Cubillos, doña Maria García Joost; doña Sara Gómez Orellana; don Mauricio González Reynoso; don Sergio Guajardo Pérez; don Julio Gutiérrez Jeria; don Maximiliano Hadler Carrasco, don Humberto Jara Moraga; doña Mariangel Letelier Rojas; doña Jessica Martínez Orellana; doña Mónica Meneses Allende; doña Gabriela Meneses Cárdenas; don Alejandro Meza Pardo; don Víctor Miranda Venegas; don Julio Mora Mora; don Juan Morales Aramburu; don Jorge Morales Ibarra; don Tomas Muñoz Catalán; don Julio Murillo Semproni; don Ricardo Nilo Rojas; don Juan Olea Fuentealba; don Luis Orellana Castro; don Raúl Ortiz Ahumada; doña Amanda Ortiz Sánchez; doña María Oyarce Tapia; don Luis Pardo Contreras; don Víctor Pavéz Zúñiga; doña Loreto Peñaloza Morales; don Luis Ponce Molina; doña Maribel Quezada Nilo; doña Mónica Quintanilla Reyes; doña Eshasle Quintanilla Tapia; don Jorge Quiroz Navarro; don Juan Ramírez Rojas; don Miguel Ramírez Valdivia; Héctor Reyes Arenas; doña Claudia Reyes Bastías; don Carlos Rivera Eguiguren; don Sergio Rivera Verdugo; don Nelson Rojas Abarca; don José Rojas Reyes; don Víctor rosales Bravo; doña Selene Rubio González; don Mauricio Salgado Acuña; doña María Salinas González; don Alejandro Sánchez Pérez; don Hugo Sepúlveda Torres; doña Romy Solari León, doña Doris Solis Céspedes; doña Teresa Sotelo Canales; don Carlos Tapia Barrera; don Jaime Tilleria Alviar; doña Jeannette Torrealba Castillo; doña Silvia Torres Flores; don Ricardo Valdés Ramírez; doña Elizabeth Valenzuela Carrasco; doña Rosa Vega Burdiles; don Tito Venegas Muñoz; don Juan Vera Sepúlveda; don Mario Vergara Lizama y don Jorge Yáñez Catalán, todos miembros de la Asociación de Funcionarios antes señalada, domiciliado todos para estos efectos en Calle Carampangue N° 865, de la Comuna de San Fernando, deduciendo recurso de protección en contra de don Juan Paulo Molina Contreras, Alcalde de la Municipalidad de San Fernando, domiciliado en Calle Carampangue N° 865, comuna de San Fernando, solicitando la reposición y mantención mensual del beneficio del pago del incremento previsional establecido en el artículo 2° del D.L N° 3.501 de 1980, ordenado pagar por aplicación del Dictamen N° 8.466 de 2008, de la Contraloría General de la República, lo que se materializó a partir del mes de julio del año en curso, incorporándose de esta forma dicho incremento en las remuneraciones mensuales de cada funcionario ?incluso con el pago de una suma acumulada retroactiva de 6 meses-, sin embargo y sin ninguna explicación, a partir del mes de septiembre del año en curso, dicho pago dejó de efectuarse. Sostienen que el día 14 de septiembre del 2009, al producirse el pago de las remuneraciones del personal de dicha Municipalidad, pudieron advertir en sus liquidaciones de sueldo una fuerte disminución en sus ingresos, referida al no pago del incremento previsional, no obstante la existencia, validez y vigencia del Decreto que lo ordenó (N°1.209), constituyendo un acto arbitrario e ilegal, toda vez que se hizo sin fundamento alguno y sin observar los procedimientos correspondientes. Manifiestan que no es posible que el recurrido proceda derechamente a descontar sumas que comparten la naturaleza esencial de ?remuneración?, más aún cuando toda la normativa pertinente busca siempre proteger al trabajador. De esta forma, indican que el actuar del recurrido es un acto unilateral, arbitrario e ilegal, vulnerando los artículos 6° y 7° de la Carta fundamental, toda vez que las Municipalidades sólo pueden hacer aquello que expresamente la Constitución y las normas dictadas conforme a ella le ordenen o permitan, infringiendo la garantía constitucional establecida en el artículo 19 número 24, esto es, el derecho de propiedad. Por último, sostienen que la jurisprudencia establece que es jurídicamente improcedente que la autoridad administrativa invalide de propia iniciativa un acto administrativo dictado por ella misma, cuando ha generado derechos para su destinatario, incluso bajo la alegación de adolecer de vicios que afectarían su validez, careciendo de atribuciones para invalidarlo y dejarlo sin efecto desde que ha generado derechos que han sido adquiridos de buena fe por sus destinatarios. Solicitan, en definitiva, que se tenga por deducido el recurso de protección y se ordene, por esta Ilustrísima Corte, reponer y mantener el pago mensual del beneficio del incremento previsional, declarando que tal beneficio pasó a ser integrante de la justa y legítima remuneración e ingresando al patrimonio de cada funcionario afectado, con costas. Acompañan la documentación que se encuentra en el expediente. A fojas 58, se declara admisible el recurso, solicitando el informe respectivo al recurrido. A fojas 71 informa el recurrido, alegando, primeramente, que el recurso deducido es improcedente, puesto que el recurso de protección es una acción extraordinaria y, en cambio, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en los artículos 140 y siguientes, establece un procedimiento especial para reclamar en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de esa Corporación, lo que en este caso no ha ocurrido. Luego de señalar jurisprudencia sobre la materia, sostienen que la normativa obliga al recurrente a usar los procedimientos legales vigentes, los cuales están co nsagrados en el citado artículo 140 de la Ley 18.695. En cuanto al fondo, hacen presente que atendido los numerosos informes jurídicos de diversas Municipalidades e incluso alguno emanado de la propia Asociación de Funcionarios Municipales, se estimó procedente realizar la aplicación del incremento previsional desde el mes de julio de 2009 en adelante, más, en el mes de septiembre del presente año se realizó una reunión con todos los jefes de finanzas de la Región y el Contralor Regional, el cual les manifestó que no procedía el pago del incremento en la forma en que se estaba haciendo y, por lo tanto, éste dejó de pagarse una vez recibido un oficio de la Contraloría Regional de la República en el cual se indicaba lo anterior y que debían hacer devolución de los montos percibidos, atendido que se trataría de un enriquecimiento injusto para aquel funcionario que lo recibió. Solicitan, por estas razones, el rechazo del recurso, con costas. A fojas 102, informa el Contralor Regional de la Región del Libertador Bernardo O?Higgins, manifestando que de acuerdo a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6° de la Ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría, ésta no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, como es el caso, razón por la cual se limitará a remitir copia de algunos dictámenes sobre la materia. A fojas 103, se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales que esa misma disposición enumera, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, dificulte o amague ese ejercicio.

SEGUNDO: Que los recurrentes hacen consistir el acto arbitrario e ilegal, en que la I. Municipalidad de San Fernando, por la vía de instrucciones emanadas del Administrador Municipal, dispuso que a contar de las remuneraciones pagadas en el mes de septiembre de 2009, cesara el pago a los funcionarios de dicha institución, del bono de incremento previsional establecido en el artículo 2 del DL 3.501 de 1980, en la forma en que la misma recurrida había ordenado calcular y pagar por Decreto Alcaldicio N° 1.209 de 24 de julio de 2009, que se encuentra actualmente vigente, decisión que, al disminuir sus ingresos mensuales, afecta la garantía establecida en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República.
TERCERO: Que la Municipalidad recurrida informa que el Decreto Alcaldicio N°1.209 que ordenó el pago del bono de incremento previsional, fue dictado por aplicación del Dictamen N° 8.466 de 22 de febrero de 2008 de la Contraloría General de la República, que estimó procedente el cálculo y pago del incremento previsional establecido en el artículo 2° del DL 3.501, sobre el total de las asignaciones imponibles que se reciben como retribución por el desempeño del cargo público. Que no obstante lo anterior, el señor Contralor Regional en reunión con Jefes de Finanzas Municipales, señaló que no procedía calcular de esa forma tal beneficio previsional, enviando luego a la I. Municipalidad de San Fernando el Oficio N° 132 de la Contraloría Regional, al cual adjunta copia del Dictamen N°44764 de la Contraloría General, que informa interpretando la normativa sobre la forma de cálculo para el pago del bono de incremento previsional, restringiendo la base de cálculo de este beneficio sólo a las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraban afectas a cotizaciones previsionales y excluyendo aquellas creadas con posterioridad. Que actuando en consecuencia con lo anterior, el Administrador Municipal dispuso el cese del pago que se había dispuesto por el ya citado Decreto Alcaldicio N°1.209 de 24 de julio de 2009, oficiando al efecto al Jefe de Finanzas Municipales, quién aplicó dichas instrucciones a partir de la liquidación de remuneraciones del mes de septiembre de 2009.

CUARTO: Que los recurrentes reclaman de la arbitrariedad e ilegalidad de las actuaciones que suspendieron el pago del incremento previsional conforme lo dispuso el Decreto Alcaldicio N°1.209 y solicitan a esta Corte, además de disponer que se reponga y mantenga el pago mensual del beneficio en la forma indicada en el citado decreto, que se declare que tal beneficio pasó a ser integrante de la justa y legítima remunera ción de cada funcionario afectado.

QUINTO: Que declarar por esta Corte que la forma de cálculo y pago del beneficio cuestionado, pasó a ser integrante de la justa y legítima remuneración funcionaria, importa pronunciarse en cuanto al fondo de una cuestión de derecho, esto es, si el bono de incremento previsional debe considerar en su base de cálculo todas las remuneraciones de los funcionarios municipales afectas a cotizaciones previsionales o, como lo interpretan los últimos dictámenes de la Contraloría General, sólo aquellos conceptos remuneracionales que al 28 de febrero de 1981 se encontraban afectos a dichas cotizaciones y no los creados con posterioridad a esa fecha.

SEXTO: Que tal pronunciamiento pugna con la finalidad de esta acción cautelar, orientada a la adopción de medidas de resguardo ante actos u omisiones arbitrarias o ilegal que vulneren las garantías constitucionales amparadas por este recurso y, por consiguiente, no corresponde efectuar en este procedimiento, declaraciones que concedan o consoliden derechos que son materia de impugnación, para cuyo conocimiento y resolución existen los recursos ordinarios y especiales correspondientes.

SEPTIMO: Que por lo ya señalado, procede rechazar el recurso de protección deducido a fojas 40 de autos, en la parte que pretende se declare que el incremento previsional pagado en la forma que dispuso el Decreto Alcaldicio N°1.209, pasó a ser integrante de la justa y legítima remuneración de cada funcionario afectado, por ser un derecho dubitado cuyo alcance definitivo puede ser precisado por los recursos ordinarios y especiales que franquea la ley. Que para rechazar esta pretensión se tiene presente, además, que el abogado de los recurrentes limitó en estrados el alcance de su recurso, señalando que no pretendía obtener de esta Corte por la vía de protección un pronunciamiento de fondo, sino únicamente se dispusiera dejar sin efecto la orden del Administrador Municipal de suspender el pago mensual del beneficio del incremento previsional, en la forma indicada en el Decreto Alcaldicio N° 1.209 de 24 de julio de 2009.

OCTAVO: Que por las mismas razones expuestas en los considerandos anteriores, no se hará lugar a la objeción de la Municipalidad recurrida, en cuanto pide rechazar integralmente el recurso ? tanto en sus aspectos de fond o como aquellos de facto - por existir el reclamo de ilegalidad establecido en la Ley 18.695. En efecto, la existencia de dicho procedimiento especial no implica que esta Corte se encuentre impedida de conocer, por vía de protección, la posible ocurrencia de actuaciones u omisiones ilegales o arbitrarias de facto que vulneren garantías constitucionales, especialmente si tales infracciones pueden requerir la adopción de alguna medida extraordinaria de resguardo propia de esta acción cautelar.

NOVENO: Que en cuanto a los hechos y conforme lo expresado en los motivos anteriores y, en especial, a lo señalado por los recurrentes y la recurrida, puede tenerse por establecido que a partir del pago de remuneraciones efectuado a los funcionarios de la Municipalidad de San Fernando en el mes de septiembre del año en curso, se omitió incluir las diferencias del incremento previsional que ya se habían pagado en el mes anterior; que dicho pago se había efectuado en cumplimiento de un decreto alcaldicio legalmente emitido; que esta cesación en el pago se produjo por la vía de instrucciones administrativas internas del órgano municipal; y que dichas instrucciones se emitieron sin haberse dictado ninguna resolución o decreto que dejara sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 1.209 que dispuso el pago.

DECIMO: Que según fluye del artículo 3º de la Ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, normativa aplicable a las Municipalidades por expresa disposición del inciso 1º del artículo 2º de la mencionada ley, son actos administrativos ?las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública?. A su vez, el inciso final de esta misma norma expresa que ?los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional?.

DECIMO PRIMERO: Que al proceder la Municipalidad recurrida por la vía de instrucciones de su Administrador Municipal, a disminuir las remuneraciones de los recurrentes a partir de los pagos efectuados en el mes de septiembre de 2009, eliminando la diferencia del incremento previsional que les había reconocido previamente por Decreto Municipal N°1.209 de 24 de julio de 2009, ha obrado en contra de lo establecido en dicho decreto, el cual, sobre la base de la normativa citada en el considerando anterior, goza de presunción de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus destinatarios.
DECIMO SEGUNDO: Que conforme lo ya expresado, la Municipalidad recurrida ha incurrido en un acto arbitrario e ilegal, puesto que para dejar de pagar la diferencia del incremento previsional en referencia, si se estimaba del caso aplicar la interpretación contenida en dictámenes de la Contraloría General, debió dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley Nº 19.880 y 12 de la Ley Orgánica de Municipalidades, dictando el correspondiente decreto en la forma dispuesta por la ley.
DECIMO TERCERO: Que al obrar de esta forma la Municipalidad de San Fernando ha vulnerado el derecho de propiedad de los recurrentes establecido en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República, disminuyendo ilegalmente las remuneraciones de éstos en la diferencia del incremento previsional declarado y reconocido en su favor por el mencionado Decreto Alcaldicio N°1.209, actualmente vigente y exigible, razón por la cual la acción de protección deducida debe ser, en esta parte, acogida.

Por estos fundamentos, disposiciones legales citadas y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 19 Nº 24 y artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección, se acoge, sin costas, el recurso de protección interpuesto en la presentación de fojas 40, sólo en cuanto la I. Municipalidad de San Fernando debe restablecer de inmediato el pago a los recurrentes del bono de incremento previsional establecido en el artículo 2 del DL 3.501 de 1980, en la forma en que la misma Municipalidad recurrida había ordenado calcular y pagar por Decreto Alcaldicio N°1.209 de 24 de julio de 2009; y a pagar las diferencias desde que se produjo el acto ilegal, sin p erjuicio de las facultades que legalmente pudiera ejercer dicha Municipalidad mediante la dictación de los decretos que estime pertinentes. Regístrese, comuníquese y, en su oportunidad, archívese. Redacción del abogado integrante don Diego Ruidíaz Gómez Rol Nº 861-2009-Civ.
Pronunciada por la Primera Sala de esta Corte de Apelaciones, integrada por los señores Ministros Titulares don Ricardo Pairicán García, don Carlos Moreno Vega y el Abogado Integrante, don Diego Ruidíaz Gómez. Eliana Rivero Campos Secretaria Titular

En Rancagua a cuatro de diciembre del dos mil nueve, notifiqué por el estado diario la sentencia que antecede.